库尔勒市城市发展研究

文/郭 健 河北省城乡规划设计研究院 注册城市规划师 高级规划师

库尔勒市城市发展研究

文/郭 健 河北省城乡规划设计研究院 注册城市规划师 高级规划师

加快推进新型城镇化是党中央作出的重大战略部署，是促进经济持续健康发展的重大举措。经过改革开放30多年的快速发展，巴音郭楞蒙古自治州（以下简称巴州）城镇化进入快速发展期，2016年全州常住人口城镇化水平达到60%，高于新疆和全国的平均水平。作为巴州的首府，库尔勒市的城镇化发展速度和发展质量均处于全州前列，2016年常住人口城镇化率达到73.5%。取得成绩的同时，老城区开发容量过大造成交通拥堵、停车难、就医难、入学难等“城市病”也愈发突显。本文旨在通过对库尔勒市城市发展问题的剖析，有针对性的提出今后城市发展的对策和建议。

图1 库尔勒市区位图

一、库尔勒市规划建设情况

（一）城市概况

库尔勒市地处新疆中部、天山南麓，塔里木盆地东北边缘，北倚天山支脉，南距“死亡之海”世界第二大沙漠——塔克拉玛干沙漠直线距离仅70公里。库尔勒是古丝绸之路中道的咽喉之地和西域文化的发源地之一，是新疆巴音郭楞蒙古自治州的首府和政治、经济、文化中心，是南北疆重要的交通枢纽和物资集散地，因盛产驰名中外的“库尔勒香梨”，又称“梨城”。

全市行政区域面积7268平方公里，东西长127公里，南北宽105公里。全市总人口近100万人（含流动人口），有汉、维、蒙、回等23个民族。市辖9乡、3镇、5个国有农牧园艺场、5个街道办事处。市域内驻有3个区州直农牧园艺场、兵团第二师所属2个团场，以及新疆生产建设兵团第二师师部、中石油塔里木油田分公司等中央、自治区单位。

库尔勒市先后荣获国家卫生城市、国家园林城市、中国人居环境范例奖、首批中国优秀旅游城市、全国双拥模范城六连冠等50多项国家级荣誉称号，在“2015年度中国中小城市综合实力百强县市”中位居第50位，是西北五省区唯一荣获“三连冠”的全国文明城市。

图2 库尔勒市三河贯通工程

（二）中心城区建设现状

库尔勒市自1979年建市以来，历经38年，城乡面貌发生了翻天覆地的变化。尤其是1992年以来，城市建设进入高速发展期，经济增长、土地扩张、人口增长、房产开发的速度超过疆内同级的阿克苏、伊宁、石河子等城市。截至2016年末，城市建成区面积约90平方公里，较1992年扩大了5倍，人口约60万人，较1992年增加了4倍。

近年来，一大批大型建设项目的实施，改善了城市面貌，提升了城市品位。“三河贯通”一期已于2014年建成并通水行船，棚户区改造工程改造棚户区300多万平方米，形成300万平方米商务文化中心。“九馆三中心”免费开放并成为爱国主义、“去极端化”教育基地。“一城三区（老城区、南市区、开发区）”的城市发展格局基本形成，中心城市综合服务功能和辐射带动作用明显提升。

城市基础设施建设日益完善。第二条出疆大通道格尔木—库尔勒铁路已开工建设，库尔勒火车站改扩建、机场改扩建工程进展顺利，库尔勒机场开通国内航班站点11个，旅客吞吐量突破百万人次，乌鲁木齐—库尔勒城际列车提速到4.5小时。新改扩建城市、园区主次干道72公里、桥梁37座及给排水、热力、天然气管道272公里，新增供热面积800万平方米；城镇用水普及率99.98%；城镇污水处理率95.02%，城镇燃气普及率99.98%；生活垃圾无害化处理率95.32%；人均拥有道路面积25.85平方米；城市建成区绿地率39.48%，绿化覆盖率40%，人均公园绿地面积14.51平方米，初步形成了现代生态花园城市的新格局。

（三）经济技术开发区概况

库尔勒经济技术开发区于2000年经新疆自治区政府批准正式成立，2011年升级为国家级经济技术开发区，发展定位为新疆自治区南部重要的综合产业基地、现代物流枢纽、科研职教中心，库尉地区“产、学、研、居”一体的综合产业新城。现已形成石油石化、棉纺化纤、农副产品深加工、机械制造加工、高新技术、能源建材等六大主导产业。开发区规划建设面积140平方公里。目前，18平方公里的中心商务区基础设施功能完善，80平方公里的产业园区基础设施基本到位。人口约6万人，已入驻各类企业1417家。

（四）现行城市总体规划简介

2013年3月19日，自治区人民政府批准了《库尔勒市城市总体规划（2012-2030年）》（中国城市规划设计研究院编制），主要内容如下：

城市性质：新疆现代化区域性中心城市，重要的综合交通枢纽，先进的石化产业基地，宜居的生态花园城市。

城市职能：区域性交通物流集散中心；区域性金融、商贸中心；巴州旅游服务基地；天然气化工和石化产业装备制造基地；特色农产品生产加工基地。

城市规模：中心城区2020年60万人，建设用地规模90平方公里，2030年90万人，建设用地规模160平方公里（含开发区18平方公里范围）。

城市结构：规划形成“三山、三带、三组团、六轴、六廊、六绿心”的城市空间布局结构。

图3 库尔勒城市空间结构规划图

二、城市规划建设存在问题

1992-2015年期间，库尔勒的发展速度在全新疆同等城市中是最快的。规划在协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面发展上起到了“龙头”作用。同时，城市发展速度过快，也导致一些“城市病”的出现。

（一）老城区开发强度过大及“城市病”凸显

近年来，老城区拆低建高，房产开发高楼林立，6.3平方公里的范围内居住了19.3万人，是全巴州人口总数的七分之一。2011-2017年，老城区规划审批的高层开发项目约60多个，新增建筑面积约420万平方米，今年还有10余个已批未建的高层建设项目。老城区平均容积率为1.78，已经远远超出了疆内同等城市老城区开发强度（石河子0.9，克拉玛依市1.1）。高强度的开发建设是导致交通拥堵，就学、就医、入托、停车困难，给水、排水供热等城市基础设施超负荷运转，城市景观效果差等一系列“城市病”的主要原因。

（二）开发区产业布局不合理且用地不集约

开发区的二、三类污染企业布局分散（例如大化肥、美克、泰昌公司、富力达公司等），给水资源循环利用和环境保护等带来困难。个别污染企业与生活区之间卫生防护距离不足，给突发事件处理带来困难。基础设施投入较大，但土地利用率相对较低。圈地多建设少，用地闲置情况突出，目前工业仓储用地平均容积率低于0.3，与国家不得低于0.6的要求有较大差距。

（三）公共服务设施建设滞后及城市承载力较低

前期以市场行为为主导的城市建设，一定程度上导致公共服务设施建设滞后，主要体现在城市给排水、环卫、公共交通、教育、医疗、公共体育活动场所、养老、人防、消防等方面。市政基础设施承载力低，公共服务设施建设跟不上人口增长需求。如“大骨架、低密度、宽马路”的路网结构导致部分路段交通拥堵情况严重；老城区停车位严重不足，停车困难；老城区的排水管网每年都要进行开挖改造；中小学配套建设不足，第一小学每个班班容量达到65人；州医院内部年年扩建，但床位依然不够；市内缺少综合性大学，与其他疆内同等城市相比，缺乏城市自主的人才供给和成人教育环境等。

（四）城乡发展建设不均衡及乡镇城建边缘化显现

城乡一体化建设推进缓慢，重城市、轻农村的建设行为依然明显。“城中村”与周边城市建设差距较大，村里的供排水、供热、燃气、广电、环卫等基础设施均未按城市标准接入，居民住宅环境差，房屋消防、抗震等都难以保证，存在安全隐患。一些乡镇如塔什店镇边缘化问题明显，塔什店镇与城市中心区一山之隔，是库尔勒市重点镇，周边重工业的污染加大了该区域边缘化趋势。

（五）资源环境压力不断加大及人居环境质量有所下降

库尔勒属于沙漠绿洲城市，生态环境脆弱。库尔勒处于开孔河流域下游，农业化与工业化、城镇化的快速发展，对水资源的需求量逐年增大，地下水超采严重，工业污水污染突出。尉犁县下游因缺水出现植被大面积死亡，博斯腾湖水位逐年下降，孔雀河由800公里缩短为不足300公里。随着大型工业企业入驻和工业园区的发展，工业和城市用水需求不断增加，水资源供需矛盾将更加突出。上游不顾下游，下游不顾生态，生态破坏导致极端风沙天气增加，城市人居环境呈现下降特征。

图4 库尔勒市城中村建设现状

（六）城市特色不明显及历史人文建筑保护不够

库尔勒市在城市改造建设中，对体现地方特色、延续人文历史等没有足够重视，很多有人文特色的老建筑被拆除，如八角楼、塔里木饭店、梨乡饭店、水磨房等，一批特有的人文建筑换成了常见的高层玻璃幕墙。对比新疆其它城市，库尔勒人口构成多元，人文环境活跃，古丝绸之路文化、东归文化、古楼兰文化、少数民族特色文化、军垦文化、塔里木石油（奋战）文化、香梨文化等在城市建设中没有得到很好的展现。

三、城市发展的对策和建议

贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。重新审视城市发展定位，完善城市功能，改善城市生态环境，丰富城市内涵，突出城市特色，提升城市品位，把库尔勒市建设成为新疆重要的现代化区域性中心城市。

（一）融入“一带一路”战略，重新审视城市发展定位。

依托库尔勒良好的区位、交通和资源条件，抓住新疆丝绸之路核心区建设的战略机遇和优惠政策，围绕“社会稳定和长治久安”总目标，需要重新审视库尔勒作为“一带一路”战略中重要节点城市所承担的职能。库尔勒应积极融入丝绸之路经济带，把“引进来”和“走出去”结合起来，承接东部产业转移，对接中巴经济走廊，瞄准建设“丝绸之路中巴经济走廊核心区桥头堡支点”，加快对内对外开放，扩大产业协作，促进现代制造业和服务业集聚，提高产业竞争力，打造丝绸之路经济带核心区的战略支点。建议尽快对2012年版库尔勒市总体规划进行修改。

（二）推进“多规合一”，提升城市规划水平。

推进城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”，探索市域空间体系规划“一张图”。规划编制坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，提高规划的科学性、前瞻性和实用性。在总体规划阶段，编制完成库尔勒市总体城市设计，对城市整体形态进行控制。在控制性详细规划阶段，将公共空间的形态与控制要求落实到建设指标和项目管理中，提升空间形态的艺术性。提出城市形态控制、天际线保护措施，合理确定建筑高度和容积率。对城区重点区域，在控制性详细规划编制前，先行开展城市设计研究。在总体城市设计指导下，优先编制商业中心、文化体育中心、孔雀河两岸、鸿雁河两岸及城市主要街道等重点地段和城市出入口、公园广场等重要景观节点的详细城市设计。

（三）优化城市空间布局，建设组团型城市。

坚持“一城、三区、三中心”的组团式空间布局结构，老城区重点建设州政府所在区域，南市区重点建设库尔勒市政府周边区域，开发区重点建设开发区管委会所在区域。加强三个组团之间的交通联系，开发区和生活区之间预留绿色生态隔离廊道，把已经拉大的城市空间有机结合，激活各功能分区，有序引导人流、物流的合理流动，突出核心区域的集聚、辐射及带动作用，让城市发展更健康、更幸福、更宜居、更宜业、更具特色。

（四）体现地域文化特征，塑造城市特色风貌。

合理控制用地开发强度。根据周边环境和功能布局划分高强度、中等强度和低强度开发地区。合理确定容积率、建筑密度、建筑高度、建筑体量等指标，老城区避免高强度、高密度开发建设，确保城市风貌特色和宜人尺度。住宅用地宜为中等强度开发地区，建筑以多层、小高层为主。

明确城市主色调。加强对量大面广的住宅建筑的色彩管理，形成城市建筑浅色系的城市色彩主基调，提高城市的美观度和可识别度。

打造优美的城市天际线。天际线的控制应与自然山体轮廓相协调，做到一般建筑和建筑景观两个层次的高度控制，构建层次分明、人工与自然有机结合的城市轮廓线。一般建筑宜控制在18层及以下，建筑景观制高点高度一般不超过100米。

因地制宜控制不同地段的城市风貌。历史文化建筑周边环境应与历史风貌特征相协调。山体周边建筑布置形式要充分利用背景山体，结合地形地势，形成灵活多样的建筑空间。滨水地区应严格控制沿岸的建设，尽量保证岸线的开放性、自然性、多样性，以获得良好的景观效果。城市主要出入口及城市主要节点部位应进行综合整治，对沿路有碍观瞻的既有建筑进行包装改造，提升城市形象。

（五）健全公共服务设施，提高服务群众水平。

把社区作为城市建设发展的基本生活功能单元，合理配置公共服务设施。新建居住小区配套建设中小学、幼儿园、超市、菜市场，以及社区养老、医疗卫生、文化服务等社区级服务设施，大力推进无障碍设施建设，继续推动公共图书馆、美术馆、文化馆（站）、博物馆、科技馆免费向全社会开放。

大剧院、会展中心、体育中心等三大中心建设要坚持以人为本，统筹考虑规划、建设、使用、维护等不同阶段的经济效益及社会效益。三大中心选址应考虑交通可达性、服务半径等因素。建筑设计要坚持“适用、经济、绿色、美观”的原则，建筑规模及建设档次可适度超前，要与库尔勒市经济发展水平及人口规模相适应。

（六）完善市政基础设施，提升城市承载力。

优化路网结构。树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，加强城镇道路延伸对接、升级改造，优化道路断面，加强自行车道和步行道系统建设，实施道路渠化，打通各类“断头路”，加大路网密度，提高道路通达性。

大力发展公共交通。适时启动快速路建设，缓解市区交通压力，提升主城区与开发区、循环经济园区、上库工业园区、焉耆工业园区等的交通联系。加快交通设施建设，将换乘枢纽及步行道、自行车道、公共停车场等配套设施建设纳入旧城改造和新城建设规划，扩大公共交通专用道的覆盖范围。加快推进充电站、充电桩等新能源汽车充电设施建设。

稳步推进地下综合管廊建设。城市新区、各类园区、成片开发区域可同步建设，老城区要统筹安排，城市高强度开发区、重要公共空间、主要道路交叉口等要优先建设地下综合管廊。逐步实施电力架空线路入地改造，市区新敷设电力线路全部入地。加快市区供水、排水、供热管网等地下管网改造工程。

（七）加快生态廊道建设，改善城市居住条件。

以绿廊绿道建设为抓手，形成以绿色生态廊道为主线，串联城镇聚集区、景点、水系、公园绿地及农业休闲等生态景观节点的绿廊绿道体系。市区及开发区建设以“为居民提供慢跑、散步场所”为主的绿色景观廊道。市区与镇区（乡）、镇区（乡）与村庄、村庄与村庄之间建设以“为人们提供自行车运动、旅游场所”为主的线性绿色生态景观廊道。继续推进城市慢行系统建设。积极开展创建森林城市活动，逐步实现“300米见绿，500米见园”的绿化目标。

（八）强化城市安全保障，提高应急管理水平。

健全抗震、消防、防洪排涝和应对地质、气象灾害应急指挥体系，增强城市灾害监测预警和信息发布能力。完善生命通道系统，加强阵地建设和防灾避难场所建设，建立全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。 ▲

河北省城乡规划设计研究院规划二所副所长，河北省第八批援疆干部，现任巴音郭楞蒙古自治州城乡规划设计研究院副院长兼总规划师。