坚持“垦、造、用”相统筹让保护耕地与保障发展由“两难”变“双赢”

□ 瑞安市国土资源局 黄康民

坚持“垦、造、用”相统筹让保护耕地与保障发展由“两难”变“双赢”

□ 瑞安市国土资源局 黄康民

土地是衣食之源、发展之基、环境之本。瑞安是典型的“七山一水二分田”，土地资源匮乏，耕地保有量57.86万亩，人均耕地面积不足0.4亩。近年来，瑞安市认真按照浙江省、温州市的决策部署，坚持“垦、造、用”相统筹，边围垦、边造地、边规划、边招商、边项目落地，五年垦造耕地10781亩，守住了耕地红线，让保护耕地与保障发展由“两难”变“双赢”，先后获得全国国土资源节约集约模范县、全国地质灾害防治高标准“十有县”等荣誉，受到国务院通报表扬，并获奖励指标1000亩，还列为全省城镇低效用地再开发试点和全省土地审批权限下放试点。今年以来，瑞安市将垦造耕地工作列入“十大责任捆绑攻坚”行动，聚焦造地、做地、出让“三个5000亩”目标，每个项目实行一套任务表、一个工作班子、一名科级干部主抓的“三个一”机制，大力推进滩涂垦造耕地、旱地改水田、标准农田建设。目前，5000亩的垦造耕地计划已开工1900亩，即将竣工验收830亩，完成方案评审180亩，进入招投标3000亩；完成存量土地盘活、低效用地再开发784亩；完成土地出让1916亩。

一、以时间换空间，着力做大土地增量

从战略高度推进11万亩海涂大围垦，近五年瑞安市累计投入资金22亿元，已围垦1.6万亩。特别是去年安排政府债券5.3亿元，专门用于瓯飞南片围垦工程。目前，阁巷、丁山二期垦区全部通过建设用海审批和填海验收，丁山二期1068亩省统筹垦造耕地项目通过验收，可直接新增政府储备建设用地12700多亩、农业用海1737亩。创新“生地先垦”。在丁山二期垦区已批的建设用海区域上挖掘潜力，将城市规划中近期暂不实施或利用的绿地、学校等规划用地，先行用于垦造耕地，以解决重点项目耕地占补平衡的燃眉之急。比如，去年完成了丁山二期西南堤绿地带的垦造耕地项目286亩，今年又在丁山二期垦区再挖潜力，利用建设用海区域新垦造耕地1600亩。创新“同步报批”。丁山三期列入今年计划的1400亩造地项目中，对总规尚未覆盖的区域需要规划选址立项报批的，采取以规划论证为依据代替规划选址，并先行启动垦区道路规划调整报批，做到垦造耕地项目实施与海域使用报批同步推进，加快垦造耕地项目进度。创新“承诺造地”。对滩涂围垦造地项目，在高标准配置路沟渠等农田配套设施并完成竣工验收的前提下，对盐碱度等土壤理化指标暂不达标的新垦耕地，采取建设项目耕作层剥离利用、排盐降渍、增施有机肥等土壤改良措施，制定垦后种植方案，逐步提升垦后耕地质量，在重点项目报批时采取“补改结合”的方式，向上承诺耕地质量提升限时达标，把“明天的占补平衡指标”用到“今天的项目”上。目前，已在丁山二期和三期造地项目先行先试。

二、以占定补，切实提升土地质量

根据建设项目占用标准农田多的实际，对垦造耕地项目按标准农田的要求“一步到位”，确保占水补水、占优补优。推行耕作层剥离再利用“制度化”。针对一方面优质耕作层在项目建设中被填埋、另一方面新垦耕地质量不高的问题，完善耕作层剥离利用政策措施，下达年度耕作层剥离任务，并列入乡镇（街道）目标考核，规定占用耕地的建设项目必须完成耕作层剥离并经验收合格后方可办理供地手续，对于耕作层已经破坏无法利用的，收取每亩3万元的表土剥离费。特别是对占用耕地面积大、实施时间集中的重点项目，逐一制订耕作层剥离方案，明确责任单位、计价规则、验收程序、处罚措施等具体细则，有的建设项目表土剥离深度达到50-70厘米，并统一利用建筑弃土，同步解决土地整治项目土地平整所需的中下部填方土料来源问题。目前，龙丽温高速瑞安段已全面启动耕作层剥离，预计可剥离20万立方米。去年以来，全市完成耕作层剥离1600亩，剥离耕作层土壤40万立方米，用于2000多亩土地整治项目，全面提升了新垦耕地的质量。比如，上望垦造耕地项目，已实施耕作层土壤剥离再利用200多亩。推行质量监管“专业化”。建立土地整治项目协同管理机制，根据部门的职能和专业优势加强质量管理，组织国土资源、水利部门负责工程质量监督、检测，参与工程分项验收和竣工验收；组织国土、农业部门负责监督耕作层剥离再利用、耕地质量监督检查和评定，对于部门无法承担的专业监测工作，通过政府采购等方式委托第三方机构进行工程质量监督检测、参与分项和竣工验收等施工环节。严格实行项目法人制、监理制、招投标制等管理制度，公开择优选用施工、监理单位、项目经理，加强施工、监理合同管理，落实项目履约金、质量保证金等制度，全方位强化土地整治项目的规范管理。比如，每个土地整治项目建立由国土部门干部、项目业主和施工、监理、设计等人员组成的微信管理群，要求监理单位每天通过微信上报工程现场施工、监理情况，及时上传监理影像、监理日志、检测资料等内容，跟踪掌握工程进度和质量。对未按设计方案、合同条款和施工监理规范要求进行施工和监理，导致出现工程质量问题、工期延误、整改不到位的，除了限期返工整改、依据合同处罚外，还将施工、监理单位及有关人员列入征信“黑名单”，限制其进入建设市场。推行购买服务“社会化”。通过公开招投标方式，统一建立土地整治项目政府采购定点供应商库，由实施单位与定点供应商直接协商，签订委托合同，开展项目设计、监理、测量、耕作层剥离等工作，简化每个项目均需进行政府公开采购的程序，既加快项目进度，又保障项目质量。特别是对鲤鱼沙垦造耕地等较为复杂的项目，采取“EPC+跟踪审计”模式，由中标单位对工程负总责，实行“设计、施工、采购”一体化，并由项目法人委托第三方机构进行工程资金跟踪审计，每次工程款拨付前由第三方机构对工程质量跟踪审计，确保资金安全使用、高效使用。

▲ 瑞安市丁山二期围区土地整治项目

三、以集约促高效，科学配置土地存量

坚持开源节流并重，突出对重大平台、重点产业和亮点区块的有效保障，实现“指标使用最优化”“亩产效益最大化”。让标准农田长出“绿黄金”。对整治出来的标准农田，重点发展精品农业、高效农业；因地制宜建设美丽田园，推行“农旅融合”模式，发展观光农业。比如，对塘下土地整治项目，实行统一规划、统一经营，引入专业运营团队，打造田园综合体，大幅提升标准农田的亩产效益。让围垦土地引来“金凤凰”。坚持“亩产论英雄”，推动围垦土地流向“高科技含量、高附加值、高税收的”的龙头项目，缓解全市面上的耕地占补平衡压力。比如，浙南产业集聚区阁巷分区，集聚了全球第二大光通讯生产商中科光电、温州首家新三板挂牌企业力诺流体等一批龙头企业，目前已有89家高新技术企业落地，加速打造智造产业园。又如，丁山二期垦区，引进华峰产业园、马太新能源汽车产业园、机械装备产业园等五大产业园项目，让低效用地焕发“新动能”。把低效用地再开发作为节约耕地占补平衡指标的重要举措，制订实施工业项目建设用地集约利用等“八大政策”，腾出低效土地优先用于生产性服务业等新业态项目，近三年实施低效用地再开发1.2万亩，供地面积闲置率仅为0.02%。特别是去年以来，结合“大拆大整”“大建大美”，系统谋划打造百大拆改团块、十大亮点区块，已实施低效用地再开发5948亩，盘活存量用地1999亩。比如，对东新产城融合示范带，组建5个“攻坚狮子团”，实行“工分制”考核，目前已腾出低效用地近2000亩，重点招引文化创意、信息技术等生产性服务业项目，打造温州创新型生产力服务中心。

垦造耕地弥补了瑞安土地资源的短板，承载着瑞安城市发展的希望。瑞安市将坚守耕地红线不动摇，联动打好垦造耕地攻坚战、违法用地歼灭战和耕地资源保卫战。从整治中“增地”，大力实施丁山三期、瓯飞南片围垦、鲤鱼沙垦造耕地等六大项目，跑出海涂围垦和垦造耕地加速度。从存量中“腾地”，加快实施166个团块拆改项目，推进农村土地综合整治和闲置土地清理。从转型中“节地”，完善建设用地全过程监管机制，推进项目向产业园区集聚、企业向专精特新转型，培育发展总部经济和楼宇经济，全面强化转型大支撑、开辟发展大空间。