中央与地方事权及支出责任划分存在的问题及对策

乔天锋　韩克恩　王婷婷

摘要：本文对现阶段我国政府间事权划分存不明确清晰、各级政府间事权和财权不匹配等问题进行了梳理和分析，提出了在合理划分事权和支出责任的基础上，构建符合我国实际的财权与支出责任相匹配的政府间分配关系，促进财力与事权相匹配和基本公共服务均等化。

关键词：财政体制政府间关系支出责任

中共十八届三中全会提出了新一轮改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。科学合理地划分各级政府事权及支出责任，不仅是完善我国财政体制本身的问题，更是国家治理及其治理能力现代化的重要体现，是各利益相关方之间权责与义务的重构。

一、中央与地方事权支出责任划分存在的主要问题

（一）事权划分不清晰，事权过于下移

一方面，政府事权存在越位和缺位的情况，某些应由市场主体通过市场机制调节解决或由社会提供的事务，财政大包大揽，同时在市场机制失灵的领域，某些应由政府承担的基本公共服务，如医疗、教育、卫生、社会保障等，财政却承担不够。另一方面，政府间事权存在错位的情况。一是中央与地方政府事权错位，某些应由中央负责的事务下移到地方承担，某些应由地方负责的事务中央直接干预，很多中央和地方共同管理的领域事权重叠交叉，难以准确判断事权归属；二是地方各级政府之间事权相互错位，省与市县级政府间事权范围的划分不规范，较高级政府通过政策政令将责任目标层层分解向下转移，这种状况造成职责不清、互相挤占或互留缺口、无从问责的现象，不仅导致行政运行效率偏低，而且影响经济社会和谐发展。

（二）支出责任划分不合理，支出责任过于上移

1994年实行分税制改革以后，数额较大、较稳定的税种统一划归为中央级或共享税，留给地方的税种小而杂、税源分散零星，随之财政收入大部分上移到中央，地方税收收入所占比重大幅下滑，这一做法也被地方各级政府纷纷效仿，一般都将税源集中且易于征收的税种划归为本级，最终形成了层层向上集中的收入分配格局，尽管分税制改革有效改变了国家财力过于分散的情况，中央财政的宏观调控能力明显增强，但由于地方事权支出责任倒挂，行政体制运行中出现较多矛盾也催生出诸多问题：“跑部钱进”、寅吃卯粮、乱收费现象丛生。

（三）转移支付制度不完善，事权财力难匹配

为了解决中央收“大头”花“小头”，地方收“小头”却花了“大头”的问题，推动事权支出责任相匹配，中央财政通过大量的转移支付资金对地方财力进行补助，但是我国的转移支付制度不完善，对政府间事权、支出责任划分不对等的矫正和调节作用非常有限：一是主要用来弥补政府收支缺口的一般性转移支付规模偏低，难以满足地方的财力需要；二是专项拨款的比重偏高，项目设置过多、覆盖面过宽，重点不突出，还存在“多头管理”的现象，部分还要求地方予以配套，加剧了地方财力困难；三是专项转移支付下达时间偏晚，加之资金分配层级多、链条长，资金在长途跋涉中难以及时发挥效益，同时缺乏有效的约束和监督机制，存在被挪用和挤占资金的情况。四是省以下转移支付制度建设滞后，转移支付资金分配和管理不规范，政策不透明，随意性大。

二、事权支出责任划分不匹配引发的主要经济社会问题

（一）地方政府严重依赖“土地财政”

土地是地方政府有能力控制的重要资源，可以为地方政府创造独享的预算外收入。土地财政的作用路径为“贷款—低价收地—开发基础设施—土地升值—卖地回收资金—还款”，如此循环负债经营，以政府投资拉动经济，只要土地市场保持繁荣，这种模式就可以延续。因此土地财政成为现行财政分权体制下地方政府的必然选择，但近年来地方政府土地财政迅速膨胀，造成了严重的土地财政依赖症。数据显示，从1995年到2016年，全国土地出让收入由400多亿元猛增到376万亿元，增长了90多倍，土地出让收入已成为地方财政收入的重要来源，部分地区土地财政依存度甚至超过了50%。尽管高企的土地出让收入为财源吃紧的地方政府弥补了大量收支缺口，提供了可观的经济建设资金，一系列社会问题也由此产生：房价持续、快速上涨助推贫富差距扩大，抑制民间投资、影响了产业结构调整，“土地寻租”引致贪污腐败，社会资源资金的严重浪费，地方政府财政能力的稳定性下降等等。

（二）地方政府债务规模居高不下

1994年分稅制改革后，中央和地方政府“分灶吃饭”，地方政府有限的财力和不断增长的支出需求之间的矛盾越来越突出，为维持财政运转和发展地方经济，地方政府不得不走上借债发展的道路。近年来，地方债出现爆发式增长，2016年全国共发行地方债1159期，金额6045840亿元，同比增长9869%，其中：新增地方债1169840亿元，置换债券48760亿元。八成以上地方政府债券为置换债券，有利于缓解地方政府短期偿债压力，但长期看置换债务仅能将地方债务压力延后而非消除，加上仍有新增债券发行，每年需要偿还的债务本息偿还数额迅速增加，债务总量规模加速扩大，这种大规模举债的发展方式带来许多不容忽视的问题，如推高地方财政“赤字率”、引发企业“三角债”风险、干扰宏观经济调控、扭曲经济结构、延缓金融改革进程等等，目前地方债问题已经成为困扰我国经济社会发展的重要难题。

三、事权支出责任划分存在问题的原因分析

（一）政治体制设计特殊

首先，中国是单一制国家，与实行联邦制的国家相比，更强调中央的集权领导，中央政府职权要比地方政府大得多，上级政府在政治上对下级政府享有绝对的权威，可以通过行政命令、法律法规等影响事权的划分，并且分税制下政府间税权和支出水平也由中央政府决定，中央政府可以根据自己的利益改变分配的规则。总之决策权更多在中央而执行权更多在地方；其次，中国是社会主义国家，除了承担公共事业的管理、全国性的基础设施建设以外，政府兼有行政管理、经济管理以及国有资产管理等职能，为了确保政府各项职能的充分发挥，必须保证享有充分的财力使各项政策措施可以顺利实施。endprint

（二）政府层级结构多

我国现行的是中央、省、市、县、乡五级政府管理体制，多于大多数国家的三级政府，政府层级的增加，使各级政府事权的界限变得模糊和困难。尽管2016年出台的《意见》对中央与地方事权和支出责任划分改革的总体要求、划分原则、改革内容、保障和配套措施等都做了明确规定，但要落实好仍然面临艰巨任务，因为在我国，中央政府和地方政府的事权是明确的，但中央和地方政府共同事权范围比较广泛，尤其是地方各层级之间共同承担职责的领域中，事权界定不清晰，有的事情抢着做，有的事情没人做，出现了重叠与空白，基层政府往往由于财力有限心有余而力不足。

（三）财政分权制度不完善

“分税制”框定了我国中央与地方支出责任划分的主要内容，但没有解决地方政府支出责任有限以及中央与地方事权支出责任不一致的问题。一方面分税制财政体制下，税收管理权高度集中于中央政府，地方有事权无税权，直接导致地方政府为弥补财政收支缺口滥用收费权。另一方面分税制财政体制没有明确省级政府与省以下地方政府之间的财力分配框架，事权和支出责任划分出现背离，省以下政府层层向上集中资金，事权却层层下移，加剧了县、乡基层政府财政困难。

（四）缺乏相关法律保障

我国原有的预算管理体制一直坚守收支平衡原则，明确地方财政不能编制赤字预算，即事权与支出责任的关系为支出责任决定事权，政府可以干什么、干到什么程度由财力的多寡说了算。分税制后，中央的财力占据绝对主导地位，但未从法律层面上对支出责任和事权明确划分，上下政府间事权主要依据一些政策性文件和商讨谈判，从中央到地方、从政府到部门，都出现了争支出责任、推事权，重支出责任、轻事权的现象，导致支出责任与事权的关系更为模糊。

四、对策建议

（一）科学界定中央与地方的事权

明确划分中央与地方政府职能，按照公共产品供给范围和行政管理相结合的原则，对中央与地方政府的共同事权进行清晰的界定和划分：具有完全外部性的全国性公共产品由中央负责，受益范围局限于某些特定领域的公共产品由地方负责；不能按照受益范围具体划分的事权，按照行政管理原则进行合理划分，凡属于全国性宏观调控的公共事务由中央政府承担，凡是省属范围内的宏观调控事务由省级政府承担，并上划部分执行权，下划一些决策权；允许地方政府以地方立法的形式明确省以下政府之间的事权划分，尽量减少上面决策下面执行的事项。在此基础上界定各级政府支出责任，才能划分财政收入，再通过规范、合理的转移支付调剂上下级的财力余缺，最终实现财力和事权相匹配，事权与能力相适应。

（二）合理配置中央与地方的财力

综合考虑我国地方承担事权和支出责任的实际情况，从有利于保障中央履行职能、有利于培育地方可用财力的角度出发，根据税种属性特点，遵循效率、公平、征管便利和收入充足等原则，合理划分税种，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明顯受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，尽量减少共享税，切实增加各层级的专享收入规模，以充分调动两个积极性，为实现“五位一体”的全面小康提供制度保障。

（三）协同推进相关配套制度改革

事权支出责任划分改革涉及政府与市场、中央与地方关系，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等各个领域，是一项非常复杂的系统性工程，因此有效推进此项改革不仅要与机构改革、简政放权、转变政府职能、优化服务、创新管理等行政管理体制改革相互衔接，而且必须与医疗卫生、社保、教育等改革相互结合，形成统筹协调的改革局面。

（四）实现政府转移支付制度的法制化和规范化

建立规范化的转移支付制度，优化转移支付结构，压缩专项转移支付比例，完善一般性转移支付体系，同时加强对转移支付资金的指导监督，通过财政转移支付制度弥补财力分配的不足，实现二次分配效率与公平的兼顾。

参考文献：

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[2]郑培“十二五”完善我国政府间事权划分：问题、思路与对策[J].发展研究，2012（5）：23—28

[3]李本松论我国地方债产生的根源和新常态下的解决对策[J].现代经济探讨，2015，401（5）：45—48

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[5]白晓峰预算法视角下的中央与地方关系——以事权与支出责任分配为中心[J].法商研究，2015（1）：24—28

（乔天锋，中国人民银行兰州中心支行。韩克恩，中国人民银行兰州中心支行。王婷婷，中国人民银行兰州中心支行。）endprint