我国铁路领域吸引社会资本的对策研究

李连成　李名良��

摘要：铁路领域吸引社会资本，是我国铁路市场化改革重要举措。发达国家社会资本参与铁路发展经历了热捧、边缘化和再度重视三个阶段，吸引社会资本与市场化改革相向而行。结合我国铁路发展大环境，本文建议：通过深化铁路领域改革、建立支持政策体系，创新“中铁总+政府+社会资本”三方合作机制，重点推进具有较高市场价值项目融资工作。

关键词：铁路改革社会资本发达国家

根据《中长期铁路网规划》（2016）设定的发展目标《中长期铁路网规划》（2016）规划目标：到2020年，铁路网规模达到15万公里，其中高速铁路3万公里；到2025年，铁路网规模达到175万公里左右，其中高速铁路38万公里左右。：“十三五”后四年，我国每年需要开通铁路6500公里，每年新建成铁路仍达5000公里。中国铁路总公司2016年年报显示，其债务量近4万亿，当年还本付息620335亿元，繁重的铁路建设任务使中国铁路总公司财务可持续性面临严重挑战。分析发达国家铁路发展运用社会资本的阶段性特征，总结吸引社会资本的基本经验，吸引社会资本进入铁路领域，缓解中国铁路总公司铁路建设压力，有利于提高中国铁路总公司财务可持续性，有利于我国铁路事业健康发展，有利于推动我国铁路市场化改革。

一、发达国家社会资本参与铁路发展的阶段性特征

（一）在成长阶段，社会资本争相投资铁路

工业化时期，特别是煤炭、钢铁、矿石等大宗货物需求急剧上涨阶段，铁路运量大、成本相对低的优势得到充分发挥，铁路股票受到社会资本热棒。19世纪末纽约证券交易所上市股票中，铁路公司股票占了60%。1870年在柏林证券交易所上市证券数为359支，铁路股票和债券就有175支，所占比重为488%。1890年日本铁路股票占全部股票比例为829%，此时证券业被称为“铁路股票时代”。

（二）在整合阶段，社会资本一度被边缘化

[JP+2]随着综合运输体系变化，铁路经济效益大幅下滑，部分线路被拆除，铁路进入行业整合。在整合阶段，除美国外，大多数国家都进行了国有化，比如英国，在1948年建立了国有铁路公司。日本20世纪40年代左右基本完成了国有化，1945年私人运营铁路占比仅为216%。 法国1937年对铁路进行国有化，到1982年国家收购了全部私有股份，法国国家铁路公司（SNCF）成为国内唯一的铁路投资建设者和运营者。

（三）平稳期以后，社会资本再次受到重视

铁路发展进入平稳期以来，提高运输服务质量和加快高速铁路建设，使社会资本再次受到重视。1994年英国铁路实施民营化改革，25家客运公司按照地域划分，公开拍卖特许经营权，6家货运公司为私人企业。20世纪80年代日本组建了日本铁路公司集团（Japan Railways，简称JR），并按地域分为6家客运公司，其中3家已经成功上市，社会资本购买股票、债券，或者通过银行贷款等间接投资方式进入铁路领域。

二、发达国家铁路领域吸引社会资本的基本经验

（一）市场化为导向的管理体制是社会资本进入铁路领域前提条件

市场化为导向的管理体制是社会资本进入铁路领域的前提条件。德、英、法、日都有过较长一段时间成立了国营铁路公司，政府作为铁路建设出资人，也是监督管理者，最后都以亏损收场。比如，自1964年始到1986年，日本国铁连年赤字，特别是上世纪80年代，每年赤字都超过1兆亿日元。然而，在市场化为导向的管理体制下，铁路有更大自由定价权，铁路盈利能力得到提高，与此同时，注重铁路服务领域微观主体市场竞争力的培养，吸引更多社会资本进入铁路领域。

（二）铁路线路建设特别是外部性强的项目，政府是资金供给主体

铁路项目具有一定程度外部性，使铁路场站和沿线一定范围内区域经济加强与外界联系，带来更多发展机会。铁路发展进入平稳期以来，铁路盈利能力下降，简单的支持政策难以补贴铁路建设正外部性，特别是一些外部性强的线路，对沿线和站点区域经济具有显著促进作用，社会资本很难通过市场机制获得正常资本回报率，政府资金应该在此类线路建设中起主导作用。2005年，日本新干线建设投资为2115亿日元，中央政府财政拨款706亿日元，政府设立的特殊公法人运输设施整备事业团投入724 亿日元，两者加和所占比量高达676%。

（三）线路建设、客运和货运一定程度的分离有利于吸引社会资本

铁路具有垄断特性，铁路建设和运营都有规模效应，只有形成网络，才能更好发挥作用。发达国家铁路线路建设、客运和货运业务都有一定程度的分离。美国是铁路客运与货运分离，货运铁路公司负责大部分铁路建设，拥有铁路线路产权；日本铁路客运与货运分离，大部铁路线路归铁路客运公司所有；英国、德国和法国成立了专门的路网公司，但是客运与货运分离，并且向路网公司交纳线路使用费。发达国家的经验表明，铁路线路建设与客货运一定程度的分离，可以形成专业化子领域，社会资本在其中寻找到盈利机会。

（四）合理运用多方面的支持政策助推社会资本参与铁路线路建设

发达国家为了吸引社会资本参与铁路建设，配套了土地、税收、补贴、资金支持、价格和路权等多方面的支持政策。铁路线路建设有正外部性，优惠政策相当于将一定程度的正外部性内部化，以此来鼓励铁路建设，如法国增值税税率为196%，但对铁路客运增值税率为7%。各个国家还针对各自国情，采取了不同的补贴政策，比如美国补贴客运，日本补贴公益性运输，英国补贴亏损的客运线，德国补贴短途客运。在保障路权公平竞争方面，欧盟出台相关法令，为各成员国提供统一的政策依据。

三、政策建议

（一）深化铁路领域改革，着力破除铁路项目运营面临的三大壁垒

价格机制是市场配置资源的核心机制，深化铁路价格管理体制改革，破除铁路管理“体制壁垒”，给予铁路运输企业更大定价权。铁路运营具有明显的网络性，单条铁路难以发挥其经濟价值，社会资本建设的线路往往受到歧视，需要出台相关法律保障路权的公平竞争，破除“经营壁垒”。深化中国铁路总公司市场化改革，有序推进铁路线路建设、客运和货运业务一定程度的分离，破除铁路“垄断壁垒”。endprint

（二）建立支持政策体系，充分挖掘社会资本参与铁路项目积极性

铁路建设项目具有一定程度正外部性，建立支持政策体系，运用土地支持、税收优惠、运输补贴等手段将正外部性内部化，有利于引导社会资本积极参与铁路建设。土地支持政策以保障线路建设用地为主，同时为了提高站点土地综合开发利用效率，适当划定开发范围。尽早确立税收优惠政策标准，鼓励社会资本进入重点开发项目。根据运输服务公益性程度和经营状况，给予适当运输补贴。

（三）创新投融资模式，建立中铁总+政府+社会资本三方合作机制

在我国现有铁路行业格局中，铁路项目建设、运营和管理都离不开中国铁路总公司的参与，因此，我国铁路领域项目资融模式应该是充分调动中国铁路总公司、政府和社会资本三者的积极性，建立激励相容机制，使其发挥各自优势。中国铁路总公司在项目运营和管理方面有规模优势和丰厚经验；政府在合同设计、运作监管和风险控制方面具有优势；社会资本善于利用商业化运作提高项目投资回报率。

（四）把准铁路引资方向，重点推进有较高市场价值项目融资工作

我国已经形成各种交通运输方式合理分工的综合交通运输体系。2016年铁路客运量占比148%，铁路货运量占比77%，各种运输方式竞争激烈，铁路发展已过快速成长期，铁路行业很难全面性盈利，只有部分线路或业务具有市场盈利能力，社会资本难以成为整个国家铁路建设的主导者。具有较高市场价值的线路，是我国铁路引资的主要方向。铁路建设需要巨额资金，鼓励通过金融市场完成融资任务。

參考文献：

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[8]国家铁路局2016年铁道统计公报[DB/OL]http：//wwwnragovcn/xwzx/zlzx/hytj/201703/t20170324_36083shtml

〔本文系国家铁路局项目“社会资本进入铁路领域现状及对策研究”（项目编号：KF2016-005）阶段性成果。〕endprint