日本城镇化进程中的土地利用问题探析

李静++马丽娟

摘 要：我国城镇化进程正处于加速阶段，但由于人多地少，土地利用问题日益凸显，严重制约了我国的城镇化进程。日本作为发达国家，其城镇化水平较高且具有成熟的城镇化经验。在土地利用方面，我国与日本具有高度相似的客观实际。鉴于此，文章对日本的城镇化进程进行阶段划分，选取1950—1970年作为考察窗口，从人口密度及人均耕地、土地开发利用程度和土地生产率三个方面剖析了该时期日本的土地利用情况，发现日本在城镇化进程中的农村土地利用、农业现代化、工业化、基础设施、土地规划和立法等方面都有值得我们借鉴的经验，最后基于日本的成功经验，对我国城镇化进程中的土地利用问题提出了几点建议。

关键词：城镇化；土地利用；土地生产率

作者简介：李静，女，经济学博士，吉林大学马克思主义学院副教授、吉林大学中国特色社会主义理论体系研究中心研究人员，从事区域经济学研究；马丽娟，女，经济学博士，吉林工商学院金融学院教师，从事金融学研究。

中图分类号：F13/17 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）05-0076-08

引 言

城镇化是经济发展的必经阶段，是经济发展高级化的体现，发达国家在二战以后基本都完成了城镇化，人口城镇化率平均在80%以上。改革开放以来，我国在经济总量迅速增长的同时，城镇化的进程也逐渐加速，并取得了显著的成果。城镇常住人口从1978年的1.7亿发展到2013年的7.3亿，城镇化率达到53.7%，城市数量由1978年的193个增加到2013年的658个，建制镇的数量则从2173个增加到20 113个。1推进工业化、城镇化不可避免要占用土地。目前，随着城镇化进程加速，我国土地利用问题日益凸现，耕地面积已接近18亿亩的红线，对一个拥有13亿人口、人均耕地面积非常有限的国家而言，如何解决好城镇化进程中的土地利用问题，如何提高土地的利用效率已然成为了一个关乎城镇化成败的关键问题。

日本是我国的邻国，与我国同处于东亚经济圈，同样存在着人多地少、人口密度大、农村广泛存在小农户及兼业农户等的客观情况，在城镇化加速阶段，均面临着城镇化与土地利用之间的矛盾，如何破解这一难题，如何在保障城镇化速度不受影响的前提下提高土地利用率，在对这些问题的解决中，理论上我国与日本具有相通之处。在实践方面，日本在城镇化进程中通过科学、系统的国土资源开发，在实现了高度工业化和城市化的同时保持了66%的森林覆盖率。尽管土地制度不同，但是这一成功的土地资源利用经验对于我国仍然具有较为重要的借鉴意义。本文首先对日本城镇化的阶段划分进行了详细介绍，结合我国目前所处的城镇化阶段，选取最具有参考意义的1950—1970年日本城镇化加速阶段作为考察窗口；其次从人口密度及人均耕地、土地开发利用程度和土地生产率三个方面对1950—1970年日本城镇化加速阶段的土地利用情况进行了探析；然后基于以上分析总结了日本城镇化过程中土地利用情况的成功经验，并在此基础上结合我国特有的客观实际，对于我国城镇化发展中的土地利用方法给出了政策建议。

一、日本的城镇化进程阶段划分

总结以往研究成果发现，世界各国城镇化的发展历程并不是直线上升的，而是分阶段进行的。Northam（1979）提出城镇化发展速度呈“S”型曲线，将城镇化划分为初始阶段、加速阶段和饱和阶段，认为当城镇化率低于25%时属于初始阶段，城镇化率超过60%、70%时进入最终阶段。[1]（P65—67）焦秀琦（1987）通过计算世界8个国家的城镇化发展的“S”曲线的回归方程，建議将城镇化三个阶段的分界点定为30%和70%。[2]陈彦光（2005）认为可以将城市化水平的“S”型曲线分为四个阶段，初始阶段、加速阶段、减速阶段和饱和阶段，其中加速阶段和减速阶段合并可视为快速阶段。[3]王建军（2009）对Northam的城镇化发展的“S”型曲线思想进行数学推演，并通过日本和其他20个国家的城镇化数据验证了Logistic模型的城镇化阶段划分结果，他也主张将城镇化划分为三个阶段。[4]

不同的城镇化发展阶段对于土地的需求不同，其所面临的与土地之间的矛盾自然也就不尽相同。日本的城镇化要早于我国几十年，目前我国所处的城镇化阶段与日本并不相同，在进行比较研究时，不能生搬硬套日本的经验，而是应该首先对日本的城镇化阶段进行划分，找到其与我国目前所处城镇化阶段相同的时期进行分析，这样的比较研究才是具有较强针对性的，也是具有借鉴意义的。鉴于此，笔者对日本的城镇化进程进行阶段划分，并选取城镇人口占总人口的比例作为城镇化水平的代表指标，同时对照工业增加值的数据进行分析。

笔者从日本国家统计局的官方网站收集到其1920年至2010年的总人口和城镇人口数据（每五年一组数据），计算得到日本城镇化水平曲线（如图1所示）。日本在1920年的城市化水平为18.04%，此后20年呈较快发展时期，到1935年时，日本的城镇化水平达到32.73%，进入城镇化的第二个阶段即加速阶段。但是第二次世界大战爆发后，城镇化水平出现下降。从1950年开始日本战后经济开始恢复，城镇化水平为37.29%，经过20年的加速发展，城镇化水平在1970年达到72.07%。从1970年以后日本进入到城镇化的第三个阶段，到2010年日本的城镇化比率为90.71%。

来源于我国经济与社会发展统计数据库的数据显示，1997年我国城镇化比率为31.91%，到2015年，该数字变为55%。由以上分析可知，1996年至今我国正处于城镇化加速阶段，而日本城镇化加速阶段为1935年至1970年，鉴于日本城镇化发展受二次世界大战影响较大，本文采用日本的1950年至1970年这一时间段表示城镇化的加速阶段，日本这一时期的土地利用政策对于我国目前的城镇化发展中面临的土地问题具有重要的参考意义，故以下将进行重点剖析。

二、日本城镇化加速阶段土地利用情况endprint

为了更清晰地了解日本城镇化加速阶段的土地利用情况，本文对1950—1970年日本城镇化加速阶段中的人口密度及人均耕地、土地开发利用程度和土地生产率分别进行了考察。

1. 人口密度及人均耕地

众所周知，日本是一个人多地少的国家，本文从日本统计局网站获取1950—1970年日本城镇化加速阶段的统计数字（如表1所示）。

由该表可以看到，日本农业人口从1950年到1970年减少了约1153万人，在1950年日本的城市人口密度为225.9人/平方公里，而到了1970年该数字则增加为280人/平方公里，这说明日本随着城镇化程度的提高导致城市人口密度急剧增加，城市单位土地的人口容纳能力进一步提高。值得注意的是，耕地面积并没有因为城镇化和城市建设而减少，反而增长了65 769公顷，再加上农村人口的转移，人均耕地面积由1950年的0.13公顷/人增长至0.22公顷/人。进一步分析数据可知，日本的城镇化并不是土地的城镇化，而是一方面重视对城市功能的开发和人口容纳能力的提升，另一方面在城镇化过程中注重对农村耕地的保护，恢复和扩大耕地面积，农村和城镇协调发展。

2. 土地开发利用程度分析

城镇化是人口向城镇集聚、生产力不断发展和劳动分工逐渐加深的结果。土地作为城镇发展的物质基础和承载空间，与城镇化之间存在着密切联系。土地开发利用程度指在当前技术可能性和经济合理性条件下，在土地资源中已开发利用土地所占的比例。通过对日本在1950年至1970年间的土地利用情况的详细数据进行分析，可以找到日本城镇化加速阶段土地利用的特点和规律。以下数据来源于日本国家统计局网站，由于1962年以前的数据缺失，故仅示例1963—1970年分类别土地利用面积数据（如表2所示）和分类别土地开发利用程度数据（如表3所示）。

（1）土地利用规模

由表2数据可以看出，随着日本城镇化水平的提升，其农用地规模由1963年的322.9平方公里降低到了1970年的319.2平方公里，仅减少3.7平方公里。建设用地规模则由1963年的26.8平方公里上升到1970年的30.4平方公里，未利用土地面积基本没变。这说明在日本城镇化加速阶段建设用地总面积有所增加，但增加量微乎其微。可见日本在城镇化加速阶段，也基本确保了原有的土地利用格局，较好地保障了农用地的规模，提高城市土地的利用率，这样严格的土地利用规模控制，为农业现代化和城镇化的同步发展提供了可能性。

（2）土地利用结构

由表3数据可以看出，在城镇化加速阶段，随着城镇化水平的提升，农用地总体占比趋于减小，但其所包含的不同类型的土地占比趋势又不尽相同。例如，农业相关用地和园地占比分别由1963年的17.37%和1.751%降低为1970年的16.23%和1.512%，而林地占比则由1963年的66.53%增长为1970年的66.92%。日本在制定土地利用政策时是按照不同土地类型区别对待，由于农业人口的转移，所以农业相关用地和园地规模被压缩，但是关乎整体生态的林地却被保护起来，并进一步扩大了林地规模，其在土地总面积中占比不降反升。

随着城镇化水平的提升，为了满足城镇化住宅及工业用地需求，建筑用地占比由1963年的7.109%增加至1970年的8.064%。值得注意的是，日本在城镇化加速阶段并没有一味地将土地向住宅及工业用地倾斜，而是在建设住宅的同时加强了交通和水利设施的建设，到1970年住宅用地、交通用地和水利用地占比分别为2.706%、2.334%和3.024%，住宅、交通和水利用地的占比差距并不大。

进一步讲，对比农用地和建设用地的占比，我们发现，1970年农用地占比84.67%，建设用地占比8.064%，农用地的土地面积约是建設用地的10倍，且这一比例保持相对稳定的水平。

3. 土地生产率分析

城镇化使得大量农民进入城市，推动了城市基础设施的建设，加快了城市住宅的建设，使得城市住宅建设用地与日俱增。城镇人口的增加使得国民的总体消费结构升级，从而推动国内第二产业和第三产业的发展，实现产业结构优化调整，农业在国内生产总值中所占比重逐渐降低，第二、三产业所占比重上升，从而导致相应的农业用地占比下降，工商业建设用地占比上升。总之，城镇化的加速阶段表现在土地上就是建设用地（包括基础设施、交通、水利、住宅、工矿用地等）的快速上升。尽管这是城镇化发展的必然趋势，但是在土地的利用中依然存在效率的问题。本文通过计算单位建设用地产值、单位农业用地产值、单位土地经济密度（GDP/土地总面积）三个指标来分析日本土地利用的集约度（结果见表4），日本的产值数据按照当年该国三大产业的比重计算得出，由于1962年以前的数据缺失，故仅示例1963—1970年数据。

从对表4的纵向分析可见，1963年至1970年，单位农业用地的土地生产率从0.15上升到0.39，单位建设用地土地生产率从20.66上升到44.23，各种用地的土地生产率均有大幅度的提高，单位土地经济密度从1.85上升到5.14，整体土地生产率显著提高。

从对表4的横向分析可见，单位建设用地与单位农业用地的土地生产率差距由1963年的20.51扩大到1970年的43.84，单位建设用地的土地生产率提高程度远远高于单位农业用地的土地生产率提高程度，单位土地经济密度的增长主要是由建设用地生产率的提高贡献的。

三、日本城镇化进程中土地利用的经验

我国自改革开放以来，对于城市作为经济中心的认识日益深化，城镇化速度明显加快，目前中国正处于城镇化加速阶段。由上文的分析可知，日本城镇化进程中有很多有益的土地利用经验值得借鉴。

1. 日本农村土地大规模经营

第二次世界大战以后，日本的城镇化水平快速提高，农业人口所占的比重下降，农业人口减少一千多万，耕地面积并没有明显减少，农户的土地经营规模显著扩大，土地的集约化水平显著提高，再加上积极推动农村土地经营模式的变革，使农场数量较少，农业的土产生产率也得到了大幅提高。例如，日本1960年全国经营1公顷以下土地的农户占71.8%，经营2公顷以上土地的农户占4.03%；到1987年，前者减少为69.61%，后者增加为8.90%。endprint

我国同样具有人多地少的情况，但是我国目前实行的仍然是改革开放初期的农村土地经营制度，当时的土地政策以解决温饱问题为主，所以在土地承包中实行平均化，形成了以家庭为单位的超小规模经营格局。农户平均土地经营规模仅为0.53—0.63公顷，比日本1960年的农户土地经营规模（1.1公顷）还要小，而且地块零碎，每个农户的土地被平均分割为9.7块，使土地实际经营规模比户均土地经营面积数字显示的规模更小。[5]（P107）

2.日本农业现代化、工业化和城镇化同步发展

二战后，日本着力提高农业生产效率，特别是从20世纪50年代中期开始。1955年，日本的农业由传统耕作向机械化转变，农业生产开始大量使用机械设备，只需要很少的农民就可以耕作大量的土地，农业现代化开始推进。原来从事农业劳动的农民解放出来，参与第二和第三产业的劳动。在此期间，日本在美国的援助下，第二产业在国内生产总值中所占比重也迅速提高，为农村剩余劳动力的转移提供了大量的就业机会，产业结构随着经济增长发生显著变化，国家进入工业化发展阶段。

1950年日本城市人口占比为37.29%，到1955年日本城市人口占比增长为56.10%，到1975年日本城市人口占比增长为75.90%。同时第一产业占国内生产总值的比重不断下降，1955年占比16.7%，到1970年下降为5.9%，到2011年日本第一产业比重下降到1.2%。日本的第二产业比重则从1955年的21.5%上升到1970年的43.1%。第二产业的就业人数在1955年约占全部就业人数的21.8%，到1970年上升为34.0%。可见，在1955年至1970年间，日本的农业现代化、工业化与城镇化几乎同步发展。

我国现阶段虽然城镇化处于快速发展时期，但是我国的农村劳动组织关系并没有发生明显改变。第一，由于农户耕地面积过小（人均耕地仅0.1公顷），地块过于分散，使得农业现代技术不能很好地利用，农业产业化经营受到很多限制。许多农户还是依靠传统的种植经验进行耕作，存在粗放经营、广种薄收的情况，农业生产率低，生产方式相对落后，农业产值增长缓慢，耕地利用效率不高。第二，由于我国的户籍制度的城乡二元体制，使得户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率差距悬殊。进城务工的农民没有办法真正地落户城市，进入大城市更是障碍重重。由于农民进入城市无法享受到城市的各项福利保障，所以他们绝大多数在农村还保留着土地，把农业作为副业经营，甚至出现土地撂荒现象，浪费了土地资源。因此，我国农村人口虽然在减少，但是人均耕地并没有增加，虽然城镇化水平已经超过50%，但是并没有改变农村人均拥有土地的情况。第三，城镇化使大量的农村人口进入城镇，农村老旧住宅呈现出部分闲置状态，而新建的传统住宅占用的土地面积又较大，农村的住宅用地规划也需要适应城镇化的发展。总之，我国的农业现代化的推进、农村的建设、农民社会保障的健全均落后于城镇化的发展。

3. 日本建立了先进的交通、水利等基础设施

20世纪一二十年代，日本为了防止大城市无限制地扩张，制定了主城与卫星城相结合建设的思路，将主城区用绿化带围廓起来，在主城外建设卫星城，利用放射与环状相结合的道路网构建出城市的基本骨架。1946年进一步完善确立了卫星城市和外核城市的建设目标。1955年为了缓解城市中心地区的交通拥堵，首都建设委员会提出建设中心城区与副中心之间的城市高速公路，使得更多的就业人口可以在城市的外围居住。另外城市型列车的开通，实现了利用铁路系统帮助市民通勤交通。1957年开始对首都圈通勤输送能力进一步升级改造，实现了客运、货运、近距离列车、快速、慢行列车的分道行驶，提高了输送能力和效率。1日本1956年道路建设投资86 645百万日元，到1970年增长为1 590 370百万日元，到1993年达到13 964 716亿日元的峰值，以后投资额逐年有所下降。

日本2011年交通运输用地占国土面积的3.6%，水利设施用地占国土面积的3.5%，二者合计占国土面积的7.1%，而我国同期这两者合计占国土面积的0.68%，日本是我国的10.4倍。日本的事实也证明，交通发展有利于缩小城市间的贫富差距，促使劳动者从低收入城市向高收入城市转移，落后地区也能够更容易地获得发达地区的信息和相关产业链，有利于形成经济圈和城市带；水利设施的发展则能够提高第一产业的生产效率。

4. 日本重视土地规划和立法

日本在1950年制定了《国土综合开发法》，并先后四次制订了“全国综合开发计划”。在1962年日本开始实施“据点开发”战略，到20世纪60年代末在太平洋沿岸形成了工业带。此后，日本為了解决“大城市病”开始转向国土资源的均衡发展，对相对落后地区实施一系列优惠政策。1977年，日本政府提出“地方定居圈”的开发战略，完善农村公共服务设施。1988年，日本政府进一步提出“多极分散”的国土开发战略。

日本的土地开发始终在政府的主导下，有计划、有重点、分步骤地实施，形成了非常完善的土地利用规划体系，从而保证了很高的森林覆盖率和良好的生态环境。日本政府重视以法律手段保障土地利用规划的实施，针对土地投机制定了多种法律法规，并逐渐形成了地价公示制度、土地交易规制制度、土地利用计划制度、土地地租制度、土地登记制度等各种法律制度。1

四、日本城镇化进程中的土地利用经验对我国的启示

通过上文的分析，日本在城镇化过程中积累了很多有益的土地利用经验，结合我国的实际情况可得到如下启示：

1. 鼓励农村土地集中，扩大经营规模

在城镇化的过程中，多数国家均制定了相关的农业政策，鼓励土地所有权的买卖，实现土地集中，扩大农村经济用地经营规模。由于我国特殊的土地体制，不能简单地采用发达国家的做法，应该在坚持土地集体所有制的前提下，建立合理有效的土地使用权流转制度，实现土地使用权的转移和集中。通过立法规范土地流转市场，加强监管，保证土地流转后的用途。推进农业现代化，组建农业合作公司，推进公司化、市场化运营。endprint

2.进行户籍制度改革，解放农村劳动力和土地

我国应进一步消除人口流动的障碍，进一步取消农业户籍和城市户籍的区别，实行统一的户籍管理制度，促进农民真正城镇化，农产品商品化，落实进城农民的社会保障制度，使得农民真正融入城市，从而改变农民的小农观念。这样，农民愿意通过将农村土地流转使其具有在城市生活的资本，增强其扎根城市的信心和安全感，实现“人”的城镇化，从而解放更多的农村劳动力和农村土地，激发农村土地利用的潜力。同时转变农民的谋生方式，使他们向城镇集聚，更多地从事商业等第三产业，减少农业占用劳动力的比例。

3.以土地资源的可持续发展为核心推进城镇化

城镇化进程不能缺少“人”的推动，但是城镇化也要以“人”为中心推进，以可持续发展为宗旨确定土地的利用规模和用途，将农业用地尤其是耕地的减少速度控制在一定范围内，以最少的土地资源消耗获得最大的社会经济效益。进一步降低地方财政收入对土地的依赖，对土地利用的审批应以城市规划发展需要为依据，而不是以经济增长目标为依据。避免居民点建设过多地占用土地，提高土地利用的容积率。避免由于土地价格上升过快，出现建设用地占而不用、多征少用的情况。

4. 發展教育，城镇化、工业化、农业现代化同步推进

日本具有高中以上文化程度的农民占80%以上，而我国的农民中，初中以下文化水平的占90%左右，农村劳动力平均受教育年限为6.33年。[6]城市化水平较高的国家，一般农业占比都很低，而且农业也较为发达。我国农业现代化滞后于城镇化和工业化的速度，重要的原因是农村教育水平落后。农民具有的科学耕种的意识比较薄弱，农民受教育年限短，无法参加先进的工业化生产劳动，也无法推进农业的大规模经营。

总之，日本在城镇化、工业化和农业现代化过程中取得了良好的成绩，虽然其在土地利用方面有比我国更严峻的现实，但是通过合理的规划、开发、利用土地，保持了很高的土地生产率以及绿化率，日本在土地利用方面有很多值得我们学习的经验。

参 考 文 献

[1] RM.Northam. Urban Geography， 2nd edn， New York： John Wiley&Sons，1979.

[2] 焦秀琦：《世界城市化发展的“S”型曲线》，载《城市规划》1987年第2期.

[3] 陈彦光、周一星：《城市化Logistic过程的阶段划分及其空间解释：对Northam曲线的修正与发展》，载《经济地理》2005年第6期.

[4] 王建军、吴志强：《城镇化发展阶段划分》，载《地理学报》2009年第2期.

[5] 毕宝德：《土地经济学》（第六版），北京：中国人民大学出版社，2011.

[6] 张学英：《从典型国家城镇化发展看我国城镇化道路选择》，载《技术经济与管理研究》2003年第6期.

[责任编辑 国胜铁]endprint