防灾减灾与灾后经济恢复的“中国模式”及其演进分析

摘 要：由于受地理位置和气象条件等自然因素决定，我国自古以来就是一个水、旱等自然灾害频发的国家，同时，又是一个人口大国、农业大国，自然灾害造成的粮食减产常常导致饥荒和社会动荡，甚至人口流迁或死亡。因此，中国历史上积累的防灾减灾及灾后经济恢复的经验非常丰富，归纳梳理这些经验，可谓一种独具特色的“中国模式”，它是由治水模式、仓储模式、以工代赈模式、对口援建等四个模式作为支撑，反映出历代劳动人民群众在与自然灾害抗争中的智慧与伟大力量，这是留给当代及后人与灾害作斗争的宝贵财富。

关键词：自然灾害；经济恢复；中国模式

作者简介：谢永刚，男，工学博士，黑龙江大学经济与工商管理学院教授，从事防灾减灾经济学、治水减灾史等研究。

基金项目：国家社会科学基金项目“防灾减灾与灾后经济恢复的中国模式研究”，项目编号：11BJL060；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“中国治水思想研究：基于经济史结构变迁理论的历史考察”，项目编号：16JLD02

中图分类号：F06 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）05-0058-09

一、“中国模式”研究的理论与现实意义

近些年来，我国重大自然灾害呈现频次多发、灾情严重的特点，人们在应对大灾难取得一定成果后，不断反思“防灾减灾与灾后经济恢复的中国模式”（以下简称“中国模式”）问题，特别是具有中国特点的模式。这既是对减灾方法论的探讨，更有助于把解决减灾事务的方法总结归纳到理论高度，对今后科学地防灾减灾并以最小的成本达到事半功倍的效果意义重大；同时也为国际社会提供中国经验。

这里提到的“中国模式”，其基础是中华民族与自然灾害作斗争的历史、经验或是减灾文化的延续性，这种延续性不是每个国家都具备的。因而研究中国减灾模式的实践意义在于为现实提供经验，为未来提供指南；其理论意义在于能够适时地为抗灾行为提供新鲜知识，促进学界对减灾文明的自觉认知，还可促进减灾防灾理论和国际话语体系的形成。还要特别指出的是，任何模式都有其缺点和不足，正如马尔萨斯所言：“模式过于完美，有时反倒阻碍改进，而不是促进改进。”[1]（P108）法国著名汉学家魏丕信通过对中国18世纪的荒政研究，认为“直到今天，在保护国民免受或减少自然灾害侵袭的活动中，它们仍代表着一种有效的政府行为模式——一种值得认真研究的模式”[2]（P5）。我国有学者曾对这种模式进行过初步的探讨，其内容为这一问题研究的学术史脉络提供了较清晰的主线。如谈到治水模式，刘伟在《治水社会的政治逻辑反思》一文谈道：“农业和水密不可分，水利成为小农和政府的头等大事，最终成为政府的日常事务。而水利工程就全国而言，远非个体小农所能担当，因而需要集体的力量，也就是要把小农组织起来共同参与。”[3]这里提到的小农参与，其实也体现了中国救灾模式所包含的“治水”“以工代赈”等模式的特征。张弓强调：“群体协力治水兴农的长期实践，营造着绿色的物质文明，同时也不断改善着华夏民族的精神素质。”[4]把群体协力治水与民族的精神素质紧紧相连在一起来考察，蕴含着中国式治水存在着一种“潜在的模式”，这种模式的形成与历史上劳动人民不断和自然灾害抗争的历史相伴相生。岳军从治水如治国的理解中认为：“大国治水中涵盖的不仅是历史的事件描述和治水现象的描写，更主要是包含了由治水引致的大工程、大历史、大一统，形成了一种以治水为特征的大国模式。”[5]上述提及的有关防灾减灾“中国模式”讨论的思路和观点，由表及里、深入浅出，并随着研究的加深，不断充实相关证据。可见，具有中国特色的防灾减灾和灾后经济恢复的中国模式，其内容是不断丰富、发展和完善的。

二、“中国模式”内涵及其演进分析

防灾减灾的模式具有宏观层面和微观层面两种。我国民间和具有地方特色的微观层面的“模式”，如生产渡荒、民间自救等，它具有地方性、灵活性、时效性、可操作性强等特点，集中反映了人民群众在与自然灾害抗争中的智慧和伟大力量，它根据不同灾种、不同程度、不同地域而显现不同的特点，与宏观层面的减灾模式是相辅相成和相互促进的，因此也是多种多样的。本文论及的“中国模式”，是指国家层面的减灾策略，属于宏观的模式，具有方向性、原則性、指导性、普遍性的特征。主要包括治水模式、仓储模式等形式。这些模式的特点是国家主导性强、规模巨大、延续性强、全民参与、举国体制等。

1. 治水模式

由于自然、地理条件及没有规律的季风等原因，我国大陆在降雨特点上体现年内和年际间分布极其不均，从而引起江河水量变化无常，加上地形、地势的变化幅度大，形成河流上游水土流失致使下游河道淤塞，甚至河水泛滥，进而造成水旱灾害频繁发生，导致农业生产常常遭受严重破坏；同时，我国又是一个人口众多的农业大国，如果不采取措施，自然灾害就会引发“生存危机”乃至“社会危机”。这些综合因素也决定了我国的减灾防灾措施和管理制度的复杂性和掌控的难度。历史的经验教训表明，从大禹到汉唐乃至现代，治水都是历朝历代中央政府的一件大事，它的成功与失败，关系到国计民生、国家的兴衰与稳定。历史上的几次大的农民起义，如“明末奇灾”导致的李自成起义、咸丰元年黄河大决口和六年苏浙皖8省大旱导致的太平天国农民运动等，都与水旱灾害密切相关，正如郭沫若先生在《甲申三百年祭》中分析明末农民起义时说：“所谓流寇是以旱灾为近因而发生的，在崇祯元年间便已崛起了。”[6]（P7）

实际上，大兴治水活动，兴修水利，是社会生产力的一个重要组成部分，又是促进社会发展的一个重要因素；同时，水利事业的发展又受着生产关系和上层建筑的制约。中国历朝历代凡是有作为的执政集团都把兴修水利、治水除害作为发展生产、维护社会稳定的大事来抓。历史上关于治水活动的记录，不论是民间流传还是正史记载都非常多。如《中国水利史稿》转引并记载：共工氏“壅防百川”，“鲧障洪水”，禹“凿龙门，辟伊阙”[7]（P43）；据春秋战国时期《后汉书·王景传》记载，楚国孙叔敖“决期思之水，而灌芸娄之野”，秦李冰“凿离碓，避沫水之害”，修建都江堰，使得“水旱从人，不知饥馑，时无荒年，天下谓之天府也” [8]（P14—15）；自汉、唐、宋、元、明、清各代，有影响的大中型水利工程修建或治水活动不胜枚举，如郑国渠、芍陂、灵渠、京杭大运河、江汉堤防、黄河大堤建设等。特别是中华人民共和国成立后，全面整治黄河大堤，导淮工程和长江堤防，建设新安江水库、丹江口水库、黄河三门峡水电站、小浪底水库、长江葛洲坝水利枢纽、三峡大坝等等，更凸显了水利工程在治国理政中的重要作用。endprint

历史上，伴随着治水活动的开展，治水思想也是非常活跃的。如王景治河辩、贾让三策、王安石农田水利策、畿辅水利营田论等，使得治水模式不断丰富和完善。美国学者魏特夫在他的《东方专制主义》一书中，把中国说成是一个“治水社会”，认为中国古代统治者的权力来源于对东方大河流域“治水社会”所负有的特殊公共服务责任，组织、兴修与维护大型水利工程，保障用水秩序与水事公正，以保证亚细亚式的灌溉农业文明得以延续。“每一个平民家庭为治水和其他公共事务提供劳动力。”[9]（P16）魏氏的观点尽管有些偏颇，但他用50多万文字旁征博引地论证，从另一个侧面反映了在西方人眼中，治水对中国社会是影响至深的。本文所言的治水模式，与魏氏的“治水社会”有着本质区别。而冀朝鼎先生把历史上“基本经济区”的形成看作与水利事业的发展密切相关，认为“治水具有国家经济职能”[10] （P43—44）。马克思在谈及东方问题时也强调，“节省用水和共同用水是基本的要求，这种要求……就迫切需要中央集权的政府来干预。因此亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能”[11]（P64）。实际上这种经济职能是保持国家正常运转和消除危难的利器。时间长了，经验多了，模式自然形成。中国的农业发展经验表明：农业与水利关系密切，为了应对洪水或干旱对农业的冲击，政府必然把水利作为头等大事来抓；而水利工程涉及河流的上下游、左右岸，更需要各个利益相关者积极配合和共同协作才能完成。另外，治水的组织和工作方式对以国家为主导治水的管理者的作用具有决定性影响，由政府管理的大型水利工程和航运、灌溉等综合利用工程，如黄河堤防工程、京杭大运河工程等，成为国家为确保经济系统正常运行的必要手段。

纵观中国治水业绩，治水模式的特点可以概括为：历史久远、组织性强、突出工程性、倡导全民参与。关于突出工程性这一点，需要进一步说明。美国学者戴维·艾伦·佩兹在2002年出版了一部专著《工程国家：民国时期的淮河治理及国家建设》，他的这部书对中國近两千年的水利发展史进行初步的考察，他指出：“长期以来，取得这样的‘成功（指政府管理河道能力）的结果是不断地修建新的水利设施（比如更多、更高的堤坝）。实际上，水灾对政府来说也是一个契机，通过调动各方面力量，一致抗灾，充分显示中央政府有管理国家能力的体现。”[12]（P2）美国学者珀金斯在《中国农业的发展（1368—1968）》研究中，对国家主导的水利工程的规模进行了统计分析，结果表明，在14世纪明朝统治下，重新的统一和政治的稳定使华中产米省份定居的人口稠密起来，结果是水利工程激增。[13]（P78）对于水利工程的规模，冀朝鼎按照世纪进行了统计，发现唐代以后，各朝代全国水利工程数由以前的20余项猛增到250—3200多项不等，特别是明清两代，分别达到2270、3234项；从水利工程的空间分布来看，比如在18世纪，当我国人口从不到2亿增加到4亿的时候，的确到处都在积极地进行水利活动。[10]（P36—41）在历史上，由于重视水利或江河防汛事务，保证治水成效，政府往往委派行政一把手主管或直接监督。如元代中统元年，“凡河渠之利，委本处正官一员，以时浚治，或民力不足者，提举河渠官相其轻重，官为导之”[14]（P8—9）。

历史上封建统治阶级的治水模式与现代治水模式有着不同的内涵。封建社会的中国，治水活动开展的时间、地点与轻重缓急往往是各个利益集团争论的焦点。如宋元时代太湖地区的围垦和蓄水灌溉矛盾、明代为“保漕运”放弃黄河治理、清代洞庭湖的圩垸兴修与废田还湖之争等。而现代治水模式体现的是“举国体制、统筹兼顾、小局利益服从大局利益、科学治水与团结治水相结合。”

中华人民共和国成立以来，尤其是20世纪50年代，在全国范围内展开了轰轰烈烈的农田水利工程以及重大防洪骨干工程建设。尤其是1958年至1975年间，在“水利是农业的命脉”的治水思想引导下，掀起了中国历史上规模最大、范围最广、持续时间最长、参加人数最多的水利建设高潮。改革开放后，党中央、国务院高度重视水利建设，进一步明确了水利的基础地位，并且把保障安全、讲求效益作为重要目标，对水利建设的投入大幅度增加，大江、大河、大湖的治理和开发步伐明显加快，如长江三峡、黄河小浪底水库、淮河下游综合治理工程等一大批防洪、灌溉、发电、供水等工程开工兴建，治水活动呈现出加快发展的良好态势。特别是1998年长江流域、松花江流域等大洪水过后，国家决定进一步加快大江大河大湖治理步伐，黄河下游堤防建设、松花江干流整治等工程全面展开，还重点建设了南水北调工程及嫩江尼尔基水利枢纽等一大批重点水利工程。中央政府主导的大型减灾防灾工程的建设实施表明，全国统一协调安排水利资金，可以统筹全局，由突出重点，到向薄弱地区倾斜，其规模效益显著。总之，这些都充分展现了治水模式的核心内容，这一模式代代相传，延续至今，并将成为未来防灾减灾和灾后重建的主导和方向。

2.仓储模式

仓储模式亦为中国防灾救灾模式的重要组成部分，可谓“第二大模式”。中国历史上，灾荒年份造成粮食歉收，导致饥馑、民众流徙、抢米、暴乱等一系列的连锁反应，这一切都足以对社会的固有秩序发生冲击，造成社会动荡不安与混乱；而灾区救灾工作是否成功，粮食仓储和籴粜能力是关键因素之一。积谷仓储，以防备水旱灾年发生，或在灾后对民众进行救济，不论在古代还是现代，对减灾救荒都起到了非常重要的作用。早在《礼记·王制》中即有“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也”[15]。也就是说，没有三年之度荒的物资储备，遇大灾将会出现亡国的大动乱。历史上最著名的、全国性的、官民都直接参与的仓贮积谷形式就是通过常平仓和义仓等形式及其管理来实施的。

常平仓创于西汉宣帝五凤四年（54年），由大司农中丞耿寿昌首倡。《汉书·食货志》载，（因为它）“以谷贱时增其价而籴以利农，谷贵时减价而粜” [16]，故名常平仓。常平仓作为储粮备荒的一种最基本的仓储形式，其作用在著名的《盐铁论》中有大量的论述，如“山东被灾，齐、赵大饥，赖均输之畜，仓廪之积……所以赈困乏而备水旱之灾也” [17]（P276）。由于积谷被灾制度创新的效果较好，因而常平仓一直为后代所沿袭。而“义仓正式创于隋朝开皇五年（585年），根据工部尚书长孙子的建议，朝廷令各州军民共立义仓。收获之日，按贫富量力交纳粟麦，在最基层的社会仓窖存贮，由社司掌管。遇灾歉饥馑，发此仓谷充赈。唐朝义仓发展规模巨大，仓谷来自按亩纳税，每亩二升，粟、麦、稻均可”[16]。仓谷贮存于州县仓库，以备荒年。宋及以后各代，用于备荒的仓储，在常平仓、义仓的基础上又有所发展，如惠民仓、广惠仓、社仓、和籴仓、预备仓等，把粮库建立在县、乡（镇）或村。宋乾道四年（1168年），朱熹在家乡建宁府崇安建立社仓，“为社仓制度建立之始”[18]，其后为历代效仿。明洪武至宣德年间，“乡村辅辏之处，市籴储之，以备岁荒赈济”[19] （P156）。仓储粮的来源有官出（即由官府直接出资收贮）、民集、脏惩等。endprint

在清代，全国自各省、府、州、县，都建有常平仓，城镇设立义仓，乡村设立社仓。如“乾隆三十年至三十一年（1765—1766）前各省奏报现存谷数分析，直隶、山东、河南、四川、福建、陕西、广东等省的仓贮量也十分可观，这些地区都是灾害比较严重的地方”[20]（P216）。由于仓储粮食充分，抗御重大灾害的能力会大大提高，因此，与咸丰、光绪年间比较，乾隆年间关于大水、大旱造成流離失所、饿殍载道的记载很少。可见“仓储模式”在大大发挥作用。如在1743—1744年的大旱中，直隶总督方观承在救灾中最擅长仓储工作。他在救灾中的非凡表现，还赢得了皇帝的赞许。他最大的成就是在直隶（今河北一带）省内创建了星罗棋布的“义仓”网。著名中国问题研究学者魏丕信研究了从乾隆初年的直隶省的救荒活动和康乾盛世发达的常平仓系统，认为“清代君主官僚制在应对自然灾害时表现出来的强大、有效的动员能力，主要是因为当时的中国经济发展水平在世界领先的，并视中国为福利国家。”[2]（P146—147）实际上，清代盛世时期的救灾不论从当朝统治者的思想或是行动方法上，都不亚于前朝，这也是后人把这一段时期的直隶救灾称之为“方观承模式”[21]的主要原因。

历史上作为备荒措施的仓储制度，本身存在一些不完善之处，而在实施过程中可能又衍生出诸多弊病。如“灾年借贷，至期难还，仓本亏空；弄虚作假，谎报仓储虚数；挪作他用，甚至监守自盗，侵吞仓粮等等，不一而足，大大减弱了仓储制度的防灾备荒功能和作用”[22]。

中华人民共和国成立后，1954年中共中央在《关于粮食征购工作的指示》中，明确表示国家必须储备一定数量的粮食来应对灾荒等意外事件，当年储粮达到11.5亿公斤[23]；1955年开始，逐步建立了粮食储备制度，仓储数量和规模不断扩大；到1990年粮食储备制度基本完备，在各省、市、县（镇）建立了各级粮食仓储库，特别是专项储备制度的建立，标志建国以来现代粮食仓储规模和体系已经形成。在1991年江淮流域大水、1998年长江和松花江流域大洪水、2008年汶川大地震等特大灾害中，能够持续稳定地为灾区提供充足的粮食，对灾区粮食供应和社会稳定起到了不可替代的功效。

我国的仓储制度历史悠久具有分布面广、层次清晰、规模巨大的特点，其全民参与和全民受益，构成了防灾减灾的举国体制的重要支撑部分，这一模式目前仍在不断发展、壮大和完善中。

3. 以工代赈模式

前面所述的仓储模式，是“以点带面”的救灾功能，在正常年份的仓库建设、粮食积储，民众无不受益、无不参与；治水模式则是以修建大型防洪或灌溉工程为核心内容的，都需要大量的劳动力并以健全的投工投劳制度为前提的。而劳动力是依附于土地制度和社会经济组织的，所以，“土地制度的革命，就为大规模地动员强制劳动力创造了条件”[10]（P54—55）。加之古代中国的劳苦大众吃饭问题是头等大事，“以工代赈”的制度创新，以实物形式对灾民或贫困地区进行减灾设施建设，既解决了投工投劳问题，也解决了吃饭问题。《管子·度地》记载：“常以秋岁末之时，阅其民，案家人，比地，定什伍口数，别男女大小。其不为用者，辄免之；有锢病不可作者，疾之；可省作者，半事之。并行以定甲士当被兵之数，上其都”[7]（P112），强调治河队伍要从百姓中抽调，并按其个人情形定工。根据史料，“工赈”是从单纯的救济衍变而来的。北宋时期熙宁年间，在王安石所立“农田水利法”中，规定国家采用补助或以奖代补的方式鼓励民办水利的行为都是带有以工代赈性质的法规。宋范仲淹曾提出：“荒歉之岁，日以五升（米），召民为役，因而赈济。”[24]这里提到的“召民为役”，即为以工代赈的形式。《宋史·河渠志五》中也有“三月庚戌，发京东常平米，募饥民修水利”[8]（P164）的记述。到明代，赈灾济贫的措施已具相当规模。清代也把“以工代赈”作为重要的赈济措施，而且在管理制度建设上有了明显的提高和完善，如乾隆朝工赈制度规定，官府承担修筑民堤民埝费的一半，佣工者可参加工赈，提高工赈人员的佣金，工赈工程须有一定的规格、范围及规模。主要采取兴修及疏浚水利、修筑城墙及水陆通道、仓库、学堂等措施。周琼研究认为，工赈的实施增强了灾民自力更生的能力及自救意识，发挥了救灾及增强社会基础设施的双重功效，减少了社会动荡的因素。在灾荒期间或灾后重建中，为达既赈济灾民、又让灾民自主自救，同时完成社会公共工程建设的目的，根据各灾区的具体情况，或由官府出面，举办诸如修建城池、疏浚河渠等。[25]

1949年中华人民共和国成立后，尤其在1978年改革开放以来，中国政府在缓解贫困和扶贫减灾等战略上发生了重大转变，由单纯的财政补贴转向生产力要素的投入，改以前的灾后救济为灾前预防，改济灾为扶贫，变被动为主动，开展了大规模的以工代赈扶贫工作。1984年，我国在计划委员会系统成立了专门机构，从中央、省、市一直到县都有机构负责管理以工代赈工作，使我国的“以工代赈”走向了规范化、实效化、长期化。以工代赈资金主要用于边远山区和贫困地区的基本农田、小型水利、乡村道路、人畜饮水、小流域治理等基础设施建设。1984年至1993年间，“中央政府对以工代赈项目的投资以实物折合人民币达300多亿元” [26]（P21），主要支持农田水利和小型水利设施建设。自1998年长江、松花江流域性大水以后，全国水利减灾工程投入明显加大，同时也进一步加大了以工代赈的投资规模，每年从财政预算内和国债中安排资金，在基本农田、人畜饮水、小流域治理等方面，帮助受灾地区和贫困地区强化基础设施建设。而这些工程的投工投劳，主要通过以工代赈方式解决。2005年12月，国家发改委出台国家以工代赈管理办法，进一步明确：以工代赈，是政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。这一政策特别是载农村灾区恢复重建时起到及时雨的作用，如在1991年淮河流域大洪水、汶川大地震、舟曲泥石流灾害等发生后，国家结合灾后重建安排以工代赈投入，建设基础设施工程，灾民参加以工代赈工程建设，获得劳务报酬，直接增加收入。这对灾区社会稳定和生产生活的恢复起到非常重要的作用。endprint

实践表明，以工代赈模式是一个适合我国国情并独具特色的好模式，特别适合广大农村扶贫减灾需要，而且是经过历史验证和长期实践证明了的。其特点是由国家或政府主导实施，由贫困地区或灾区百姓参与灾后重建或经济恢复的基础设施建设，特别是受益区群众参与建设和管理。但随着社会经济的不断发展，以工代赈模式还需要不断创新和不断完善。

4. 对口援建模式

对口援建是一种减灾救灾和灾后经济恢复的行之有效的办法，它是具有中国特色的一项重要救灾政策，通过对口援建，对促进灾区与非灾区以及发达地域与民族地区平衡发展贡献巨大。对口援建一般由中央政府统一组织实施，萌芽于20世纪50年代，当时中央政府依靠计划经济体制对各种资源进行全国性调配的帮扶措施；“1979年中央中发〔1979〕52号文件中明确要求组织内地省、市，实施对口支援边境地区和少数民族地区”[27]，这是对口支援政策正式被提出和确定下来的开始，在随后的重大自然灾害的灾后重建中经常采用。经过30多年的发展，对口支援逐渐成熟，从一种暂时性的政策演化为一种半常规化的制度，范围和领域也不断向纵深发展，从单纯的经济上援助转向人才、教育、干部等多领域的援建。如“在2008年的汶川大地震发生后，国务院办公厅下发了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》的通知，要求举全国之力帮助灾区恢复重建，‘对口援建被应用到四川等地的灾后重建中，在灾区实现经济全面恢复起到了决定性的作用”[28]。

在灾害救援和灾区重建中，对口援建模式的本质是社会主义制度优越性的体现，是社会主义政治制度下中央政府从宏观方面协调地方政府之间关系的一种有效的管理制度，通过实践证明，效果显著而且具有不可替代性，尽管还“存在一些法律法规的不健全问题”[29]。对口援建模式的操作特点是：各级政府或“领导小组”是相互联动的；其理论基础是区域经济协调发展；前提是承认地方政府是单独的利益主体，而且是各地方政府间人力资源、财物资源、知识和能力等资源的横向转移或合理优化配置。如2008年汶川特大地震发生后，国家民政部发出《关于请有关省级民政部门向灾区紧急提供救灾物资的通知》，在全国发动和组织开展对口支援捐赠活动，非灾区省份通过对口支援和社会捐赠等形式大力进行援助和调运物资。随后，又下发《关于对口支援四川汶川特大地震灾区的紧急通知》，进一步把支援任务扩大到21个省市，援建过程小到包括支援帐篷、衣被等救灾物资，大到协助灾区恢复重建，提供经济合作、技术指导等。具体援建分配是北京支援什邡市、上海支援都江堰市，等等，形成一对一帮扶对象；未承担对口支援任务的贵州、宁夏等地区的捐赠款物重点用于支持陕西灾区灾民生活安排和恢复重建。据统计，灾害发生后大约一年的时间，中央人民政府及各部委办颁布《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》《关于对口援建四川汶川特大地震灾区的紧急通知》等相关文件666件[30]（P38—53），其中对口援建的相关文件要求按照“一省帮一重灾县”原则，充分考虑支援方经济能力和受援方灾情程度，合理配置力量，建立灾后恢复重建对口支援机制。根据这一方案，北京、上海、山东、广东等19个省市分别对口支援四川省18个重灾县（市）和甘肃、陕西严重受灾的县（市）。“对口援建涉及全国23个省，从资金到人力，从技术到管理，几乎涉及各个领域。中央选择的19个援建单位与中央政府保持高度一致，这是中国特色社会主义制度集中力量办大事的体现，是地方利益服从全局利益的体现。”[31]

从发达国家以及减灾经验比较成熟的国家或地区来看，跨行政区域救灾协作机制有助于集中力量共同应对灾难，但真正实施起来可能受到一些法律法规的制约；从我国救灾的历史经验来看，对口援建是作为一项中央强制性政策，地方政府的援助实质上是对中央号召的一种响应或是一种行政制度安排，具有实效性强的特点。但能否维持长久或援助方是否有积极性去做，这是一个决定“援助实效”的关键问题。笔者认为：“对口援建”的中国模式，还要在实践中不断丰富和完善，要建立一种激励机制，使其能够积极促使地方政府之间主动结成帮扶对子，双方资源利用能够合理配置，使其达到双赢；同时“建立互帮互助机制或扶持机制，并能够长期达成互助认可而且积极维持的协议，引导对口支援由政治动员式或行政命令式向制度激励转变、由政策引导或强制实施向法律规范转变，变短期援助行为为长效合作机制”[31]。

三、“中国模式”的特征及其创新与发展路径

根据上述对历史上中国各个阶段防灾减灾及灾后经济恢复的主要做法的梳理，不难发现，举国体制是支撑“中国模式”的主要构架，其特征及其创新与发展路径可概括如下：

第一，每一次重大自然灾害如洪水、干旱、地震等，抗灾救灾工作的成功，都是以国家机器处于高度的有备状态为前提的；中央政府根据灾害的轻重缓急采取的救灾办法是有区别的。如对待洪水与干旱不同，干旱救灾以地方为主，参与主体是农民群众，灾害的影响主要是粮食的减产，中央政府拨款抗旱和粮食救济等以缓解灾情影响，整个过程是循序渐进的，灾民对旱灾的恐惧感较低；而对待洪水、地震等，灾民对灾害的恐惧感极高，救灾的整个过程反应是快速的，救灾主体为军队和武警部队或专业救援队伍。为了保证减灾救灾的实效，政府往往任命主要行政官员主抓。随着社会经济的发展和财富的快速积累，在减灾投入持续加大的同时，未来的减灾活动是把历史经验融入现代科技，用科技引领救灾和灾区重建工作。

第二，不仅是治水模式，仓储、以工代赈以及对口援建模式，都是全国性的活动，并為历朝历代传承、效仿、丰富和完善，其运行基础是中央政府指导下的举国体制，“举国体制既是一种工作机制，更是一种政治实力”[32]（P4）。其中的治水模式则是由全国统一部署、中央和地方共同运作来完成的，尤其是重大治水减灾工程；而仓储模式则是在灾害发生前就积谷备荒，而且在全国各地建立粮仓，在灾害发生后，开仓救济。同时也激发了民间救荒思想的活跃和救荒方法的多样性，成为上述救灾模式的补充。这一点历朝历代各不相同、有所侧重。如明代徐光启对救灾救荒活动非常投入和专心研究，以其著作《农政全书》《甘薯疏》《农遗杂疏》等为代表，其中《农政全书》又堪称经典，主要包括农政思想和农业技术两大方面，而农政思想约占全书一半以上的篇幅。主要表现在：第一，用垦荒和开发水利的方法来力图发展北方的农业生产；第二，备荒、救荒等荒政思想。他把朱棣的《救荒本草》和王磐的《野菜谱》录入《农政全书》介绍给人们，书中的可食植物应作为灾荒时粮食代用品，实际上是民间“仓储”的延伸。而明代又一重要的减灾专家钟化民，在其专著《赈豫纪略》中的救荒思想，不仅要拯救灾荒中的饥民的性命，最重要的是“要帮助灾民进一步恢复生产”[32]（P120），作为治水模式和以工代赈模式的扩展和补充。清代直隶（今河北一带）总督方观承因致力于农业发展和预防灾害的成就而闻名于当朝，在直隶主管治水事务，前后奏上治河方略数十疏，著书《赈纪》《直隶河渠水利书》等，并通过多年经营，在直隶省内创建了星罗棋布的“义仓”网。著名中国问题研究学者魏丕信研究了从乾隆初年的直隶省的救荒活动和康乾盛世发达的仓储系统，通过对粮食调运量与赈济发放量统计分析认为：1743年的饥荒，直隶省的河间等16个州县，粮食的调运量占赈济量的98%[2]（P168—169）。这表明不论是前期的从仓储直接赈济还是后期的粮食调运赈济，力度都是非常大的。同时，他还通过大量的文献资料，考察了赈灾官员的政绩行为，这些官员大都尽力摆脱繁杂的日常行政事物而投入救灾。有的杰出官员如钟化民，“热诚、品望、节俭、以身作则”[2]（P87—88），这是保证救灾成效的关键所在。由此可见，未来的“中国模式”在实际运行过程中，各级官员的“用心”和勤政非常重要，否则，救灾时效就会大打折扣。endprint

第三，本文所言的治水、仓储、以工代赈和对口援建等救灾模式，构成了“中国模式”的核心组成部分，他们都是通过举国体制而发挥作用。首先，通过举国体制，全民参与治水，促进了生产力水平大大提高。自我国自原始氏族社会开始，经历了近两千年的漫长的石器、蚌器、木器等时代，以此作为生产工具并与其相适应的水利活动同样也经历了漫长的历史阶段。如在石器时代，人们只是在一定范围内修筑一些堤防、开挖小型的沟洫、塘坝，开发灌溉事业；青铜时代，为以后的铁器出现奠定了基础，进而推进了小型水利工程的发展；铁器工具的出现，把生产力水平提升到了一个新的高度，出现了一定规模的大型水利设施，如都江堰、郑国渠等；黄河下游大规模的堤防工程和航运工程建设也由于铁制工具的产生而展开。著名的邯沟、鸿沟沟通长江、黄河、淮河等大水系，灵渠沟通长江与珠江水系，京杭大运河沟通了黄、淮、江、海、湖等五大水系。据《宋史·食货志》记载，公元1070年至1076年间的六年，“各地兴修的水利工程就达到10 793处，灌溉田地361 178顷”[33]（P115—116）。灌溉事业的发展，又促进了水利科学技术的发展，如北宋时期出现了木笼盒石板护岸技术、埽工技术、堵口技术、圩田技术等，不仅为农田灌溉、防洪、航运作出了贡献，对当时的防洪减灾技术、生产工具的发展也起到了非常重要的作用。其次，举国体制带动治水事业的发展，进而促进政治稳定、经济发展。我国治水的历史也反映了整个社会发展的历史，或者说治水模式就是整个社会经济发展模式的一个缩影。其表现是“治水作为社会生产力发展的一部分，直接作用于社会和经济生活的各个角落，常常引起社会的变革。正像司马迁在他著名的《史记·河渠书》中对郑国渠的评价：“渠就，用注填淤之水，溉泽卤之地四万余顷，收皆亩一钟，于是关中为沃野，无凶年，秦以富强，卒并诸侯。”[8]（P4）这里，司马迁把秦完成统一大业归功于大型水利工程，尽管可能有些片面，但足以反映当时秦国社会对治水活动的重视和其所发挥的无可替代的作用。张景平等在研究近代水利的国家介入问题中描述：“凭借着国家的政治力量，20世纪40年代讨赖河流域的水利建设展现出新气象。”[34]（P168—169）中华人民共和国成立以后，大型水利的建设使得全国范围内的减灾工程体系全面形成，防灾抗灾能力大大提高，这是古代中国所不及的。未来的大规模治水减灾活动，还要充分调动社会各方面力量，在中央人民政府的统一领导下，团结治水，科学治水。

第四，举国体制救灾有利于减灾防灾的法律法规不断完善。通过治水模式、仓储模式等的实施，我国有关减灾防灾的法律建设也得到发展，如汉武帝发布兴修水利令、唐代的水利法令《水部式》、宋代王安石主持出台的《农田水利条约》，等等。建国后，仅与水利减灾相关的法律法规多达几十项，但从内容上，还要不断充实和完善，“进一步完善发展思路，转变发展模式”[35]（P660—661），以适应市场经济条件下的减灾实践的需要。

参 考 文 献

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[责任编辑 国胜铁]endprint