风险管理视角下的质量安全监管刍议

文 /陈 宇 朱明亚 张 帆

【2016年度“质量风险与应急管理”优秀征文】

风险管理视角下的质量安全监管刍议

文 /陈 宇 朱明亚 张 帆

文章在引入全面风险管理理念的基础上，结合当前质量安全监管的现实困境、提出加强构建市场监管系统质量风险防范与控制的风险管理体系的必要性，并介绍了质量安全监管的主要实现路径，构建了产品质量安全风险监管控制机制总体框架模型，在此过程中对市场监管部门提升质量安全风险监管效能也提出了合理化建议。

风险管理 质量监管 应急处置

一、当前质量安全监管的现实困境

在ISO 9000:2015标准中，“质量”被定义为一组固有特性满足要求的程度，是指一个关注质量的组织倡导一种文化，其结果导致其行为、态度、活动和过程，通过满足顾客和相关方的需求实现其价值。产品和服务的质量不仅包括其预期的功能和性能，而且还涉及顾客对其价值和利益的感知。对于质量技术监督（市场监管）部门来说，质量监管的主要工作内容就是规制可能或者已经出现的质量风险问题。在市场经济条件下，企业是保证产品和服务质量的主体，但由于市场竞争机制的不完善，企业的逐利行为往往导致产品和服务质量得不到保证，因此，为了保护消费者权益，政府必须采用监管手段来保证产品和服务质量。但总体来看，当前质量安全监管工作仍面临诸多问题和障碍，主要表现为以下几点。

1.质量监测外部环境复杂，风险预警难度较高

从质量安全突发事件本身的特性来看，往往具有前兆不充分、复杂性显著、危害潜伏时间长的特点，使得对事件的监测与预警难度加大。以食品产品为例,涉及食品质量的突发事件的形成是一个复杂而且相对漫长的过程，主要包括原料供应、运输、生产与加工、销售与食用等多个环节，每一个环节都有可能产生造成食品安全隐患的风险。然而，这些不利因素往往只有在经过消费者食用之后才会暴露出来，同时，有些食品安全问题具有累积性，爆发后会在短时间内形成大面积、大范围的事件，潜在次生或衍生危害巨大、破坏性严重。因此对于这类食品质量安全突发事件，质量监督（市场监管）部门往往难以采取有效预警措施，从而导致质量安全突发事件的发生乃至局势失控。

2.风险管理缺乏主动性，事后管理弊端丛生

虽然在质量监管中有行政许可、产品强制性认证等事前监管手段，但总体来说目前现有的质量管理体系缺乏查找风险、防范风险的主动性，主要侧重于质量安全事件爆发后的应对和恢复，而对风险的预测与预防工作做得不够。往往等到风险来临，才会想到控制和处置风险，应该说只重视事后的补救性管理，缺乏对风险事件发生前可能性阶段的预防性管理。缺乏对风险的预测，使质量监督（市场监管）部门在风险来临时处于被动的撞击式反应，而不是主动出击。而且以往无论是标准化质量管理还是全面质量管理，都只是从产品质量的一个角度切入进行研究，没有对产品生产的全流程以及整个流程中涉及的企业、消费者、监管者等多主体进行全面的分析研究，因此常规事后管理模式往往难以应对处置质量安全突发事件。

3. 风险处置机制不完善，质量风险信息沟通不畅

虽然当前本市所有区均已实现原工商、质监和食药监“三合一”的大市场监管体制，质量安全分段式管理的问题有所缓解，但由于区域性的职责划分，高度协调的风险处置机制尚不完善。当风险来临时，应对方式相对简单、单一，处置危机时不能做到游刃有余，特别是在面对复合风险事件，需要各种资源协同运作时，就显得捉襟见肘，不能形成多元立体反应机制。而且在信息化风险社会中，信息沟通问题变得日益复杂，全球化和信息多元化使得监管部门的信息控制能力弱化。碍于传统的“外松内紧”宣传策略，当有风险来临时，有些监管部门往往采取失语的方式，而不主动进行信息沟通。 这样不但无法达到风险控制的目的，反而容易陷于被动，置自身于合法性危机和权威性危机之中，如此前的“雅培奶粉质量门”事件就应该引起质量监督（市场监管）部门的深刻反思。

二、质量安全监管的主要实现路径——全面的风险管理

当代“风险社会”的环境复杂性、情况紧急性、过程多变性及原因不确定性，对质量监督（市场监管）部门的质量管理能力和管理体系提出了巨大的挑战和更高的要求。2015年推出的ISO 9001修订版将风险管理作为质量管理体系（QMS）的一个要素，说明风险管理的概念已为现实所接受，这要求质量监督（市场监管）部门必须建立着眼于质量安全监管的全面风险管理体系。比如针对产品质量监管问题，产品风险的可传导性与乘数效应决定了对风险的有效监管必须从全流程、多主体的角度出发，并综合考虑风险的传导机制和管理的控制机制，从生产环节开始对产品和企业的全生命周期进行监管。

1.产品质量监管环境：基于全流程、多主体的全面风险分析

要实现对产品质量监管的全面风险的控制，就需要对监管体系所处的环境及其可能产生风险的领域进行全面的分析与评估，总结导致风险转化为突发事件的途径。整体而言，分为以下三种情况：一是基于产品自身属性的分析，即对组成产品的部件、产品的主要性能、产品固有的技术型风险等进行分析；二是基于全流程的产品链分析，即对产品链所涵盖的原料供应、运输、生产与加工、销售与使用等多个环节中的管理型风险进行分析，继而通过规范管理行为来控制风险；三是基于多主体的监管体系分析，即对监管体系中的监管部门、媒体、公众、行业协会等多元主体进行分析，同时对制约这些主体之间相互关系的工作标准、制度、行为等制度风险也要进行系统分析。2.风险评估：对风险所带来的损失进行预防在对产品质量监管环境进行全面风险分析的基础上，需要对总结出来的风险或风险事件进行评估，主要是分析风险的两个基本要素：不利后果与可能性。其中，“不利后果”包括主观和客观两个方面，即可能产生的人身伤害和可能造成的社会影响。一般情况下，根据事件的严重程度和频繁程度对其进行归类。严重程度就是“这种风险对社会的负面影响有多大”，频繁程度就是“这种事件经常发生的可能性有多大”。

3.质量风险的监管控制：实现监管资源的合理配置

通过先前基于全流程、多主体的全面风险分析基础的风险评估，就可以制定出处理“潜在损失”的系统规划，即设置产品质量监管的内容，同时配置监管资源。本文基于施颖（2013）提出的IDEF建模方法，构建了产品质量安全风险监管控制机制总体框架模型并进行分析，模型主要由应用系统、输入、输出、控制与机制构成，各应用系统为过程控制机制的基本内容（如图1所示）。

① 应用系统（按照产品质量安全监管的基本要求制定）

•支撑系统。主要制定产品质量安全监管的组织、法律、制度、技术等支撑体系，为过程控制机制提供约束与保障。

•风险信息快速收集系统。作为风险伤害信息交换中心，用于收集、调查、分析并发布伤害数据和信息，这些数据和信息涉及到产品有关的伤害、死亡与疾病的原因以及预防措施。

•危害分析与关键控制点系统。基于产品全生命周期的全流程控制，包括设计、原材料采购、加工制造、销售运输至消费使用整个生产过程所有环节的全面性监督控制。

图1 产品质量安全风险监管控制机制总体架构

•产品质量安全可追溯系统。主要通过对产品生产、加工、流通、消费等环节的质量安全信息进行标准化采集、规范化处理，并对外发布，最终达到“源头可追溯、生产有记录、流向可跟踪、责任可追究”的目标。

② 输入

主要指目前已具备的相关条件，由内部基础条件与外部基础条件构成，内部条件包括产品信息、组织结构、人员情况等，外部条件包括产品生产供应商，上下游企业等。

③ 输出

主要指各类信息以及质量监督（市场监管）部门作出的相关监管措施等。

④ 控制

主要指当前的监管规模、结构、模式以及技术水平、法律法规等。

三、提升质量安全风险监管效能的思路对策

当前我国正处于体制转轨、社会转型期，更处于矛盾凸显期和突发事件易发期。涉及到质量安全类的突发事件呈现出种类多、影响大、连发性强、损失重、处置难等特点。为适应新形势，当前的质量监督管理体系也需要进行深度调整，按照“放、管、治”三位一体的质量提升思路，变注重事后监管为事前、事中、事后监管相结合的全过程管理模式，努力构建起“企业自主、市场调节、行业自律、政府监管、社会参与”的质量社会共治格局。

1.树立全面风险管理意识，构建事前预防机制

以往的质量安全监管工作更多的是一种“救火”行为，主要侧重于事后监管，并没有突出预防、处置和恢复全过程管理的思路，风险监测预警能力弱，主动保障性较差。从风险管理全过程视角来看，今后的质量风险监管工作必须要从“突发事件”发生前的风险预警着眼，努力构建事前预防机制。

具体来说，一方面要做好产品质量安全风险监控规划准备工作，主要包括明确被评估对象、建立风险准则，完善产品质量安全监控相关法律，健全行政许可、强制检验、分类监管、合格评定、吹哨人等监管制度，为产品质量安全风险监管的顺利开展创造良好的环境；另一方面要做好产品质量安全风险监控的风险信息收集、评估、预警工作。风险管理的核心是风险因素的识别和评估，只有正确判断与识别风险源，才能确定风险管理工作的目标和任务。在此基础上，确定产品质量安全的风险等级，根据相应的风险评估结果，及时准确地向社会发布风险警示，提醒消费者注意产品存在的质量安全风险和潜在危害。

2. 完善风险管理组织体系，构建事中响应机制

质量风险管理工作具有明显的专业化特征，实行专业化管理为主有利于及时、全面地掌握信息，有效统筹、协调各方面的资源和力量。因此未来需要整合现有监管和技术资源，打造一支专业化的风险处置应急队伍，同时科学合理地处理好监管部门、第三方检验检疫机构、企业和行业协会等多元主体的关系，明确职能部门管理、企业负责、专业机构处置的原则，加强部门联动，与社会单元一起完善风险管理组织体系建设。

同时，为提高监管效率，应该深化事中质量安全问题核查机制。按照事前监测体系传递的质量问题信息，有针对性地开展问题调查、核实与评估。其主要包括产品质量安全风险监测、企业监督检查、产品监督抽查等。通过开展质量安全风险监测，以技术手段验证产品质量问题，预判可能存在的风险，提高质量风险预警能力。通过开展企业监督检查，以行政手段“点对点”核实企业质量行为，查找问题形成原因，获取相关证据资料。通过开展产品监督抽查，实现定向抽检，提高监督抽查的精度和问题判定的准度，提升资源利用效率和费效比。

3. 加强质量风险信息沟通，深化事后舆情应对机制

质量风险发生之后，相关部门，相关社会主体都应该及时有效地形成社会监管合力，共同应对产品质量安全风险事件所带来的社会舆情关注。因此，我们要不断完善产品质量安全风险通报制度，包括及时约谈涉事企业，向其主管部门通报产品质量安全风险事件，及时向社会公布产品质量安全风险事件的详细情况等，消除公众的恐慌情绪。

具体来说应该着力深化质量风险事后舆情应对机制建设，提升风险应急处置能力。突发性质量安全事件的特点要求政府在建立反应机制的过程中必须突出一个“快”字，即信息的输入速度要快、信息的分析速度要快、信息的输出要快、信息的反馈要快。首先要建立高效的、统一的信息收集机制，依靠产品质量安全可追溯系统，以最快的速度，准确掌握情况的变化；其次要打破信息过于集中的格局，适度赋予相关监管部门信息发布权，并更好地完善政府部门发言人制度，避免出现质量安全事件发生后，监管部门“犹抱琵琶半遮面”，集体失语的情况；最后在信息的发布环节，应该增加层级，使更多掌握信息的主体均能及时发布信息，扩大信息的受众面，从而有效降低舆情风险。

[1] 施颖. 产品质量安全风险监管运行机制研究[D]. 北京: 中国矿业大学, 2013.

On the basis of introducing a comprehensive risk management concept, combined with the reality of the dilemma of current quality and safety supervision, the paper put forward the necessity of strengthening market supervision system, the risk management system to prevent and control the quality risk. The paper introduces the main path to realize the quality and safety supervision. The paper constructs the overall framework model of product quality and safety risk control and control mechanism, and puts forward some reasonable suggestions on how to improve the quality and safety risk regulation efficiency of market supervision departments.

Risk management; Quality supervision; Emergency disposal

（作者单位：上海市青浦区市场监督管理局）