跨国气候伙伴关系治理及其对中国的启示

摘要 《巴黎协定》为全球应对气候变化确立了“自下而上”的治理路径，有助于增强各类行为体的参与动力，而后续的巴黎进程更适用于建立以跨国气候伙伴关系为代表的治理模式。在这一模式下，主要施动者是地方政府和包括气候NGO、市民社会在内的非国家行为体。他們不仅在议程设定、透明度、监督执行和代表利益攸关方等方面具有不可替代的作用，而且还具有擅长短期本土化项目管理等优势。本文从国际关系的跨国行为体视角出发，对这类伙伴关系的兴起及其合法性、有效性进行分析，所获得的基本结论为：①各国达成《巴黎协定》的内在逻辑有助于跨国伙伴关系发挥作用；②当前跨国气候伙伴关系参与全球气候治理的路径呈现不断制度化的趋势；③跨国伙伴关系治理的合法性和有效性具有一定特殊性；④非国家行为体在参与治理的过程中逐渐交叉，更易形成联盟且相关的观念外溢也更为便利。这一新兴治理关系对中国的启示包括：①重新审视非国家行为体在全球气候治理中的作用；②评估一些具有重大影响力的跨国伙伴关系，并适当鼓励国内相关机构和组织参与全球进程；③在国内层面，以渐进的方式，有针对性地参与、建立一些跨国气候伙伴关系，有助于提升中国的城市与地方政府的气候治理能力；④在国际合作中，利用非国家行为体的优势推动中国所提出的南南气候合作倡议及相关项目的落实，进一步提升中国气候治理的话语权，并弥补资金、技术及能力建设上的不足。

关键词 气候变化；跨国伙伴关系；全球治理；非国家行为体；《巴黎协定》

中图分类号 D815

文献标识码 A文章编号 1002-2104（2017）09-0120-08DOI：10.12062/cpre.20170723

当前，全球气候治理已经成为国际政治的常规领域之一。虽然现有状态仍处在分散与碎片化的格局之中，但其模式转向“多层治理”与“利害关系交织的网络治理”的趋势已较为清晰。国际上，很多气候治理项目已经超越了政府间的多边协定，权力分散在社会组织和不同类型的行为体层面。其中，非国家行为体与地方政府已经成为气候变化政策领域的积极参与者，而其做法也往往领先于国家行为体[1]。整体而言，非政府组织、次国家行为体（如城市）较之过去拥有了更大的政策影响力。

同时，在国际气候外交中，非国家行为体已经与主要谈判阵营共同构建了一种“混合多边主义”，导致公共部门与私人部门的界限不断被打破。在这种背景下，跨国气候伙伴关系的兴起已经不足为奇。同时，这种变化深层次地体现了全球气候政策的协调需求。换言之，国家行为体与非国家行为体需要在一个治理网络中进行协同和资源互换，这种互动不仅形成了相互依赖的关系，而且有助于制定气候政策与提升项目运行的有效性与合法性。所以本质上，跨国气候伙伴关系体现了不同行为体联合行动的特点。对此，联合国秘书长古特雷斯也认为，气候公私伙伴关系不仅有助于应对全球气候挑战，而且还可以提升联合国治理体系的有效性。他认为跨国公私部门的合作对“执行”过程具有重要意义，体现了全球治理的宏观趋势[2]。

那么，跨国气候伙伴关系为何形成、具有何种功能、对全球气候治理产生了哪些影响以及对中国参与全球气候治理具有哪些启示？本文试图回答上述问题。文章分为四个部分，首先对当前《巴黎协定》下的气候进程新特点进行分析，再对跨国气候伙伴关系的概念、产生条件及类型进行剖析，随后探讨其合法性和有效性，最后在本文的第四部分提出这种治理形态对中国的一些基本启示。

1 巴黎气候进程与“自下而上”的治理模式

国际制度与国际规范是全球气候治理的基础。国际制度是由一套相互依赖的规范、规则、原则、价值观及决策程序所组成的，而国际规范则一般承载着道德和伦理要素，并用以约束国家的行为[3]。在2015年巴黎大会（COP21）之前，国际规范的道德压力发挥了重要作用，强化了达成《巴黎协定》的政治动力。但随着2016年英国“退欧”和2017年美国总统特朗普正式宣布退出《巴黎协定》等逆全球化政治事件的不断发酵，不仅应对气候变化的国际规范面临着弱化的风险，同时以联合国为中心的国际气候制度进程也面临一定程度的不确定性。相比之下，非国家行为体和次国家行为体气候行动的重要性突显。

1.1 当前国际气候治理进程的特点

经过多年的国际气候外交谈判，各国在2015年达成了《巴黎协定》（简称《协定》）。《协定》不仅被视为未来国际气候治理的路线图，而且重振了联合国气候谈判的信心。截至2017年4月5日，197个缔约方中已有141个批准了《协定》。目前，尚未批准《协定》的主要是一些非洲和欧洲国家。其中，欧洲国家主要是受“退欧”事件的波及而出现推迟。从美欧的近期情况看，政府间气候治理的政治意愿有所下滑。

然而，《巴黎协定》隐含了鼓励非国家行为体参与全球气候治理进程的内在逻辑。作为具有法律约束力的国际条约，虽然其细节仍在不断明确之中，但其特点已经比较明朗。

第一，强调政治意愿推动的重要性。“雄心”（政治意愿）和“行动”是全球气候治理的两个支柱。气候变化问题涉及全人类的生存与发展，加之，该问题是诸多复杂问题交织的产物，各国需要在多边谈判中寻求利益交汇点，并在减缓、适应、资金、技术、透明度等各项议题上体现平衡与包容性。非国家行为体十分重视提升政治意愿，并在全球气候治理历史上不断提出倡议，推动了国际进程。因此，未来的治理需要主要大国、非国家行为体积极参与并共同提高议程的能见度。只有确保将意愿维持在较高的水平，才能推动巴黎进程的后续发展。

第二，巴黎进程具有“去中心化”以及动员各类行为体的特点。实际上，巴黎气候进程的核心是国家自主减排贡献（NDCs）所确认的自愿方式。这种方式概括了各国的主要目标和政策[4]，是一种务实的转变，反映了全球气候治理基于本地化的现实。同时，各国未来的经济发展方向是从传统的生产和生活方式逐步转向绿色低碳，而非国家行为体、次国家（地方政府、城市）行为体成为应对气候变化的原动力。endprint

第三，巴黎进程更加强调公共、私营部门的互动与合作。《协定》强调全球行动的透明度、国家自主减排的声誉和动力以及治理的多元参与等要素。同时，巴黎气候进程更加强调执行与履约的重要性。《协定》为此建立了若干能够体现“自下而上”治理特点的进程， 而且第13—15条（透明度、盤点与履约问题）也为非国家行为体的参与提供了相应机制，这就为公共和私营部门的互动提供了一定的制度空间。

最为重要的是，《巴黎协定》对公私部门在气候领域的合作进行了明确说明。第4条规定“建立相关机制，供缔约方自愿使用，以促进温室气体排放的减缓，并支持可持续发展”。该机制有利于公、私行为体参与减缓温室气体排放。而《协定》第8条提出，“加强公私部门参与执行国家自主减排贡献，特别是在可持续发展和消除贫困等领域。通过减缓、适应、融资、技术转让和能力建设，协助执行国家自主减排贡献”[5]。这些内容都充分表明，国际社会希望非国家行为体参与全球气候治理进程。

总之，《巴黎协定》所确立的全球气候治理体系是一种多元混合体制，需要国家行为体、次国家行为体及非国家行为体进行持续地良性互动，才能不断提升相应的国际规范并确保国际气候制度的作用。

1.2 非国家行为体的作用在全球气候治理中得到强化

近些年，数以千计由私营部门和地方政府组成了的众多跨国气候治理组织，其工作填补了由国家主导的全球气候治理的空白，重新调整了全球气候治理的走向。这些行为体通过公共和私营组织的合作构建了相关网络与制度，并将本土与全球应对气候变化的行动联系了起来，进而形成了治理领域中新的权威。总的来说，这些跨国网络加上联合国的国际条约制度创造了罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）所称的“全球气候治理机制复合体”（regime complex）。

从国际关系研究视角来看，行为体是最为基本的分析单位。国际社会中的国家行为体和非国家行为体（nonstate actors）共同构成了一种二元划分。2017年6月，美国宣布退出《巴黎协定》再次表明国家行为体在应对气候变化问题上的集体行动缺陷。虽然由主权国家设计国际制度仍是基本规则，但非国家行为体的活动已经渗透到全球事务的各个领域，对国际制度的演变和发展也产生了重要的催化作用[6]。相关研究，如凯克（Margaret E. Keck）和西金克（Kathryn Sikkink）认为非政府组织具有以下影响机制：一是，充当信息的提供者，披露国家的言行差距，推动承诺的履行。二是，抓住象征性的重大事件进行渲染和施压。三是，在国家行为体和正式政府间组织之间发挥影响。

与此同时，这三个作用本身带有一定的成见。当前非政府组织产生影响的方式已经超出了提出问题与设置议程、影响国家和国际组织的话语立场、制度程序、对跨国公司和国家的行为施加压力的范畴，而且随着全球治理的演变，不仅成为该进程的一部分，而且已深度融入。因此，对非国家行为体的新认识有助于理解现实政治。从根源上看，非国家行为体参与全球治理是经济全球化的结果。一方面，气候变化不断嵌入全球经济治理之中。另一方面，气候领域的非政府组织数量众多，其构成存在复杂的背景、多样的原则理念和资金来源。

非国家行为体能够克服很多政府间合作的弊端，因此在政策倡议与执行上具有一些优势（如出台政策的速度、灵活性、制定环境标准、扩散低碳观念等方面）。同时，这类行为体也有一些明显的缺点与不足，导致其参与全球治理进程时也面临一些困难，制约了其作用，特别是在代表性、信息获取和有效性上仍受制于国家行为体[7]。例如在2015年的巴黎谈判中，很多非政府组织的活动就受制于主办国法国的管控。因此，与国家行为体展开跨国伙伴关系合作，可成为非国家行为体突破限制的一种策略。

总之，当前全球气候治理中形形色色的跨国伙伴关系并未过多受到美国退出《巴黎协定》、英国“退欧”的政治影响，仍然在这一领域不断发挥日益重要的作用。简言之，各类跨国伙伴关系的出现已经成为全球气候治理的一个重要维度。

2 跨国气候伙伴关系的概念、类型与功能

在组建跨国伙伴关系治理的理念方面，1992年，罗西瑙（J. N. Rosenau）等人在《没有政府的治理》一书中就对非国家行为体参与全球治理问题进行了深入论述。1995年，全球治理委员会在其报告中提出，若民族国家制度正在变得无法处理这个地球最为紧迫的问题，如市场监管和环境退化，那么由善意民众组成的跨国网络必须一起开展这项工作。由此可见，全球治理概念本身具有价值附加的特点。非国家行为体受此启发，并获得了参与全球治理的合法性。对此，批判理论认为，非政府组织已经推动国际规范的扩散，特别是使人权、民主、环境可持续性观念方面的理念深入人心[8]。

2.1 跨国气候伙伴关系的概念

整体而言，当前全球层面的伙伴关系大致可分成两个类别：一是松散的国家间伙伴关系，二是跨国伙伴关系。其中，政府间伙伴关系是一种典型的国家间合作，它不同于传统谈判阵营，如基础四国、伞形国家、小岛屿联盟等都是比较固定的利益共同体，但双边、多边等多种重叠的政府间伙伴关系则更为松散。以多边伙伴关系为例，美国、加拿大、墨西哥于2015年在气候变化和能源领域建立了工作小组，协调相关政策，进而建立了多边合作关系。三边希望共同提高电网的效率，寻求新型清洁能源技术，并且在协调法规以控制油气行业碳排放等方面进行合作。而在双边伙伴关系上，中美在2014—2016年共同推动并引领了全球应对气候变化的政治进程，建立了战略性的双边气候伙伴关系。

在应对公共政策问题时，跨国伙伴关系通常被界定为政府公共部门、企业和非政府组织等行为体之间进行自愿合作的跨国关系。一般来说，它具有最小程度的制度化、共同的但非等级制的决策结构等特点[9]。换言之，伙伴关系的建立是为了解决全球治理之难题。

在国际关系研究中，全球气候治理主要包含三个要素：行为体间的互动、无政府状态下的合作以及参与的自主性。广义的全球气候治理一般涉及多个组织、机构及治理体系的广泛关联，不同行为体构建了不同的跨国网络。而根据不同动机、利益诉求和治理功能，跨国网络可以划分为三种不同的类型：一是带有工具性意图的网络，如跨国公司和银行；二是对因果关系具有共同理解的网络，如科学团体或“认知共同体”；三是以共同的道德观念或价值观念为动机的跨国倡议网络[10]。以此来看，跨国气候伙伴关系所形成的网络基本上兼具了这三种类型的特点。endprint

在气候伙伴关系的治理模式下，主要施动者是包括气候NGO、市民社会在内的非国家行为体与包括城市、地方政府在内的次国家行为体。跨国伙伴关系的行为体带有多元性，具体可包括国际和国内的非政府组织、基金会、媒体、宗教团体、跨国公司和科学团体、区域和国际政府间组织的秘书处、各国政府行政和立法机构的相关部门、城市、地方政府等行为主体。

在国际实践层面上，联合国多边环境大会推动了环境与气候伙伴关系的兴起与发展。联合国所提出创新手段之一就是构建公私伙伴关系。2002年在南非约翰内斯堡举办的可持续发展问题世界首脑会议（WSSD）将这种伙伴关系定义为建立自愿、非政治谈判性质、涉及多方利益攸关者的多边合作计划，即第二类成果（Type II）的概念。换言之，跨国伙伴关系需要建立来自各国政府、地方政府、政府间国际组织、非政府组织、市民社会的联盟，而不是政治谈判达成的协议和承诺，即第一类协议（Type I）。

总之，约翰内斯堡大会政治宣言的第26条不仅提出了跨国伙伴关系的概念，而且倡导促进伙伴关系的发展。可以说，伙伴关系是一种介于松散、非正式的合作关系与高度制度化合作之间的一种形式[11]。

2.2 跨国气候伙伴关系的类型

从词义上看，跨国（transnational）更多强调的是“自下而上”跨越国界的特点，而非仅仅是国家间（政府间）的互动（international）。根据巴克斯兰德（K. Bckstrand）的划分，跨国气候伙伴关系主要存在三种类型：次国家间的合作网络、非国家行为体组建的企业、行业和NGO联盟，以及跨国公私混合型伙伴关系[12]。

在次国家层面，区域、城市等层面的跨国气候伙伴关系发展迅速。全球绝大部分的能源消耗发生在国际大都市内，因此，城市对于导致气候变化负有最大责任。目前，这些大城市已联手应对气候变化，并于2005年在伦敦成立了的C40城市气候领导联盟。通过分享信息与合作，C40成员城市在建筑、交通等领域的经验得以快速发生功能性外溢，被伙伴关系内的城市效仿，进而达到全球减排的目的。同时，C40城市伙伴关系所倡导的城市低碳排放也有利于城市在节约资金、创造就业以及引进清洁能源等方面进行合作。

在私营部门间组建的伙伴关系中，企业或行业联盟、NGO联盟等日益多元。在非政府组织方面，这些行为体的结合类似于松散的联盟。大量国际非政府组织利用信息和通信技术的发展建立了信息网络，开展自主研究，传播相关低碳理念，并在必要时揭露一些国家在治理中的不足之处以及其政策所導致的不正义现象。例如，气候行动网络（CAN）是由1 100多个非政府组织组成的全球网络，遍布120多个国家。这一伙伴关系传播低碳可持续发展的理念来影响各国政府和普通民众的行为。再如，在企业合作方面，国际气候变化伙伴关系（ICCP）是由世界各地的跨国企业和行业协会所组成的伙伴组织，一直试图影响国际气候立法进程。目前，这个贸易协会正在国际上倡导碳排放交易计划[13]。

跨国公私伙伴关系（TNPPP）也不断获得发展动力。这种伙伴关系是由政府、政府间组织与其他非国家行为体借助特定机制化合作方式所建立的。跨国公私伙伴关系可以被定义为一种公共部门与私营行为体因跨越国界提供公共物品而形成的制度化互动过程。其中，非国家行为体的类型既有非营利性质的（如部分气候NGO），也有具有营利属性的（如跨国公司等）。例如，可持续发展世界首脑会议的气候合作伙伴关系、清洁发展机制伙伴关系两个类别集中体现了公共与私营部门的互动，也属于相对宽泛的伙伴关系范畴。此外，比较典型的例子还包括克林顿环境与气候倡议组织（CCI）所组建的伙伴关系网络，这一组织通过与各国政府和企业合作，力图提供经济上可行的低碳发展方案。

2.3 跨国气候伙伴关系治理的作用

整体而言，跨国伙伴关系治理所发挥的作用是补充性的。一方面，虽然国家行为体构建国际气候制度是全球气候治理的基础性条件，但其努力对于达成控制全球升温的目标尚显不足。在过去30年间，以《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）为核心的若干国际治理制度进展可谓缓慢。另一方面，政府间组织对非国家行为体参与其治理框架日益包容，这强化了非国家行为体在政府间国际组织中的代表性。而有效的跨国公私气候伙伴关系可以通过合同确立恰当的激励机制，明确公私双方的权利、义务与责任，对风险进行相对合理的分担。

在具体功能上，不同类型的伙伴关系具有不同的功能，包括从技术性的功能，如咨询、制定标准、实施具体项目，到全球倡议的功能，如渗透相关气候理念、推动某些具体国际议程，再到形成广泛联盟的气候外交策略等。此外，当前跨国气候伙伴关系治理还具有突出的时代性。

第一，混合的全球气候治理体制为跨国伙伴关系参与治理提供了渠道。如前所述，《巴黎协定》所囊括的要素较多，权力、声誉及自主减排动力等都将在巴黎进程中发挥重要作用。这种体制体现了一种共享的领导权，而非国家行为体也可在这种共享的治理环境中承担更多责任。本质上，跨国气候公私伙伴关系是传统行为体与新兴行为体间的互动与合作过程。

第二，作为实施手段，跨国伙伴关系治理有助于把应对气候变化问题从“将来时态”转为现实的治理实践。值得注意的是，这种伙伴关系并不是作为具有法律约束力的国际谈判的替代品，特别是在一些具体的气候治理安排中，非政府组织可作为专门知识和资金的提供者。目前，很多伙伴关系由世界各地的公共和私人、国内和国际环保组织共同组成来协调不同利益攸关方的诉求。

第三，在全球气候治理中，公共治理规范、私营治理规范不断进行交叉与功能性外溢。而由于所涉猎的内容存在交叉、国际规范加速外溢，各类气候伙伴关系形成了一个复杂的治理网络，国家行为体与非国家行为体在这一网络内实际上形成一种混合体制。可以说，不同类型的气候伙伴关系处在不断的合流之中。比较典型的例子是C40与“克林顿气候倡议”（CCI）之间建立的一种跨国伙伴关系。其中，CCI的战略目标是提高城市的能源效率、推动清洁能源的大规模供应，以及测量和评估森林的碳吸收量。而C40城市则围绕CCI来实行减排计划，并推动城市的减排行动。两者的合作不仅具有较高的契合度，还体现了当前全球气候合作“自下而上”模式形成的行为体间的紧密性和治理的复杂性。endprint

跨国气候伙伴关系反映了非国家行为体与国家行为体在治理中的关联和权力变迁。由于功能的交叉，很多大规模气候伙伴关系已经很难清晰地界定所属类别。混合型伙伴关系日益增多也使得全球气候治理日益呈现网络化的发展趋势。

3 跨国气候伙伴关系治理的有效性与合法性问题

跨国气候伙伴关系的兴起符合透明度、代表性、广泛参与、问责制及包容性等国际规范的要求，本质上依然是西方民主治理在国际关系中所建构的产物。对于这一现象，不同理论流派给出了不同的解释。新葛兰西派认为，它是跨国公司所寻求的伙伴关系，是对反全球化的一种回应，并试图垄断全球经济。建构主义学派指出，全球治理中的规范研究导致公私合作，并在国际制度中得到体现。新功能主义学派则提出，理性行为体在解决全球问题时相互需求，伙伴关系是填补治理赤字的重要工具[14]。由此可见，对跨国气候伙伴关系治理的有效性与合法性研究具有深刻的理论与现实意义。

3.1 跨国气候伙伴关系的产生条件及其有效性

整体上，跨国气候伙伴关系的形成取决于国家行为体与非国家行为体间存在着共同的原则理念和政策选项，其形成条件包括三个方面。其一，在科学认知上具有共同的因果信念、原则理念；其二，具有相似的政策偏好和规划；其三，在政策执行过程中需要相互支撑，尤其是在资金、技术、能力等方面。在具体运行中，跨国气候伙伴关系需具备三个基本条件：第一，各利益攸关方致力于建立一个基于共同利益的合作机制。第二，各方必须在机制管理中支持共同目标的执行。第三，各方必须相互尊重，以确保所有合作伙伴的持续参与[15]。

通常，跨国伙伴关系中的非国家行为体具有强劲动力。这些非政府组织更为务实、灵活，尤其擅长进行项目的管理工作。在治理的有效性上，跨国气候伙伴关系由于有非国家行为体的广泛参与而具备一些特殊性。

一方面，跨国气候伙伴关系的机制化决定非国家行为体能否更好发挥作用。伙伴关系的机制化水平越高，越能够在应对气候问题的管理与执行问题时发挥补充作用。这一点集中体现在达到了较高的机制化的伙伴关系已经显现了突出的治理效果。例如，旨在减少发展中国家车辆造成的空气污染问题的清洁燃料与车辆伙伴关系（PCFV），旨在提高透明度和问责制，以确保从采掘中获得收入的采掘业透明度倡议（EITI），以及碳信息披露项目（CDP）、城市气候保护（CCP）、芝加哥气候交易所 （CCX）、甲烷市场伙伴计划（M2M）等重要环境、气候伙伴关系均已得到普遍认可。

另一方面，非国家行为体可通过信息披露，增强国际协议的执行能力。非国家行为体是《巴黎协定》履约透明度的重要监督方，因此，跨国伙伴关系可能提升政府间治理的效力。一直以来，透明度被视为民主政体和市场经济的命脉，主要涉及信息披露问题[16]。广泛认为善治的关键在于政府和市场的透明[17]。从国内政治走向全球治理，透明度规范不断扩散。公共部门利用私营部门的资源进行信息的收集和处理，成为提高治理透明度的有效方式。

总之，跨国气候伙伴关系体现了治理要素的相互依赖及各种跨国行为体在试图解决全球问题方面的互补能力以及相对资源的变化。

3.2 跨国气候伙伴关系的合法性及其内在缺陷

跨国伙伴关系的治理趋势符合西方所倡导的民主治理国际规范。有效的跨国气候伙伴关系有助于提升全球气候治理的合法性。其中，非国家行为体所建立的伙伴关系数量不断增加，能力不断增强。整体上，非国家行为体在两个方面具有优势。一是规范导向问题，非政府组织展示了参与全球气候治理的能力，传播人权、正义及可持续性等观念；二是政策导向问题，非政府组织的角色定位是全球治理中的政策执行者。国际气候制度对非国家行为体开放有利于其能力建设和问责机制的完善。

值得注意的是，全球气候治理的合法性是动态变化的，非政府组织也随之不断调整自身策略。对此，很多气候NGO在理念和实践中变得更加平衡，在与国家行为体的互动中更具灵活性，并更注重与次国家行为体的合作[18]。跨国气候伙伴关系中非国家行为体的合法性主要涉及以下三个方面。第一，由于合法性的来源具有规范性、道德性及科学性三个维度，跨国伙伴关系是否符合国际和国内法律规范、对人类价值观的普遍要求以及科学认知都是决定跨国伙伴关系能否成功的关键因素。第二，在国际非政府组织运作中，项目是否涉及问责制、代表性、透明度和多方参与等程序，也是决定其合法性能否成立的关键。第三，国际非政府组织的行动是否符合其标榜的价值观，以及如何与当地政府进行沟通等因素的重要作用也不可忽视[19]。可以说，在国际实践中，有效的跨国气候伙伴关系需要能够共同面对风险，并且能够保证合作中的透明度与平等关系，特别是避免一方参与者的垄断地位。这些原则是确保气候变化协作成功的关键，只有如此操作才能取得切实且可持續的成果。

同时，跨国气候伙伴关系也由于非国家行为体的弱势地位而具有一定的内在缺陷。在国际政治中，通常不存在国内政治中由政府、企业和劳工代表组成的所谓“三角形”稳定结构。在面对全球问题时，非政府组织尚不具备承担劳工代表角色的能力。因此，这种国际模式实际上并不平衡，国际社会对非国家行为体的合法性持质疑态度。在很多情况下，这种治理模式仍可能是实验性的，时常受到大国政治的束缚，而其自身机制的运作也有时由于缺乏透明度和问责制而受到诟病。此外，一些跨国组织带有一定的偏见，可能会导致开放的国际制度被特殊利益所挟持。在诸多非国家行为体中也存在实力的巨大差距，跨国公司和一些大型NGO就具有其他同类型组织所无法比拟的影响力，这可能产生不良利益的导向与观念上的偏见。

对于发展中国家而言，允许非国家行为体参与国家公共部门的气候治理也存在一定的风险。在没有获得发展中国家许可的前提下，一些国际非政府组织开展跨国伙伴关系将会违反当地法律并削弱自身的合法性，导致当地政府对其的不信任。对于发展中国家而言，大部分非国家行为体来自北美和欧盟等国家，这些组织所持的国际立场可能与“北方”发达国家一致，可能导致发展中国家的国家利益受到侵害。因此，很多西方NGO被视为欧美国家的权力工具。总之，发展中国家的非国家行为体在全球气候治理中处于弱势地位。而无论是需求驱动，还是供给驱动，行为体间均需要不断建构信任，才能获得共同收益。endprint

4 对中国参与全球气候治理的启示

可以说，跨国气候伙伴关系的治理模式对各类行为体具有更大的包容性，有利于建立一个涵盖所有政治权威的互动体系[20]。在这一体系中，各国政府负责制定国际协议，用于处理本国所无法单独解决的环境、经济、技术和法律问题的。在没有超国家政府的情况下，非国家行为体辅助提供治理规则，并在多边机构中促进合作和气候信息的共享。两种类型行为体进行良性互动与互补。

如前所述，全球气候治理已经形成多元、混合治理的格局。跨国伙伴关系调动了气候领域内各类行为体的积极性，有助于推动巴黎进程。在这种背景下，全球气候治理从依赖大型会议外交和国际气候制度，转向以建立诸多跨国伙伴关系推动多本土化项目实施来促进国内治理进程的趋势。随着伙伴关系作用的强化以及相关条款在诸多重要联合国文件中的体现，国际社会及普通民众对伙伴关系的认知不断加深。当然，这种治理方式也对中国具有重要的启示价值。

第一，重新审视非国家行为体在全球气候治理中的作用。一些跨国公私伙伴关系已经证明，非政府组织与国家行为体的关系并不一定是紧张的或利益排他性的，而可能是互惠的。2011年，战略与国际问题研究中心（CSIS）就曾建议美国政府将跨国伙伴关系上升为其外交与国际合作战略的核心内容[21]。一直以来，虽然中国的气候谈判团队日益重视与NGO等多种非国家行为体在缔约方大会前后的沟通工作，但与非政府组织的合作实际上比较有限。在国际谈判中，中国对非国家行为体采取谨慎的接触立场，力图防范其煽动性政治话语的干扰。然而，非国家行为体并非铁板一块，而是具有巨大的多样性。在进一步融入国际气候进程的过程中，中国应该学会更好地与多种非国家行为体进行配合。

为此，习近平主席在巴黎大会上表示“除各国政府，还应该调动企业、非政府组织等全社会资源参与国际合作进程，提高公众意识，形成合力”[22]。目前在中国民政部门正式注册的气候、环境类民间组织超过了7 000家，已成规模[23]。中国可适度鼓励本土非政府组织积极参与跨国伙伴关系。因此，在此种情况下，推进中国非政府组织参与全球气候治理具有突出的必要性。

第二，评估气候非政府组织及伙伴关系在国际气候合作中的影响，制定相关策略。当前，国际学界与政界普遍认为，非国家行为体搭建的一些伙伴关系能够整合企业、市民社会和政府的多方资源。对于政府间合作中的难题，特别是监督与执行问题，跨国公私伙伴关系已经展示了参与这方面活动的意愿和能力。然而，目前也有对这种跨国伙伴关系的质疑声音，如何准确摸清当前具有较大影响力的跨国伙伴关系的作用、有效性及相应缺陷就变得十分紧迫，因此，对其进行深入广泛研究已经迫在眉睫。

第三，在国内层面，以渐进的方式，有针对性地参与、建立一些跨国气候伙伴关系，有助于提升中国的城市与区域治理能力。这一点已经得到相关部委的注意，并已表示将进一步加强与NGO的交流和合作，为其参与中国应对气候变化工作开拓更为丰富的途径[24]。例如，国家发改委在2017年5月发布通知，表示重点支持能源、环境保护等领域的政府与社会资本合作模式（PPP）。随着中国不断强化在全球气候治理中的引领角色，更多的非政府组织也希望与中国展开合作，如何因势利导地进行相关活动成为十分重要的课题。同时，妥善处理上述关系也成为中国在气候治理中软硬实力的一个重要指标。此外，伙伴关系具有较好的短期基层治理效果，展开试点气候合作可能成为一种双赢的结合。

第四，在国际上，利用当地非国家行为体的优势，推动中国提出的南南气候合作倡议。为加大“南方国家”应对气候变化的支持力度，中国已经在2015年9月宣布设立200亿元人民币的“中国气候变化南南合作基金”，并于2016年在發展中国家启动了10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目及1 000个应对气候变化培训名额的气候项目。这些合作的重点是清洁能源、防灾减灾、生态保护、气候适应型农业、低碳智慧型城市建设等领域，并提出帮助南方国家提高融资的能力[25]。在南南气候合作的推进中，这些对象国家（如东南亚国家与非洲国家）具有活跃的市民社会和NGO组织，充分调动其本土气候NGO的参与，并形成南南气候合作的跨国伙伴关系，必将有助于落实和提升项目的舆论效果。

根据气候外交的形势变化，中国可以试点一些项目，并尝试与知名跨国伙伴关系进行合作。这种做法可能有助于国际气候话语能力的建设，并能够更好地宣传中国国内的减排努力，进一步服务国际气候外交工作。全球气候治理不应该仅是国际层面机制的形成过程，还应是本土化的治理，特别是应对气候所导致的能源、饮用水、贫困及可持续发展等相关问题。

当前，以英国“退欧”和特朗普上台为代表的逆全球化事件已经成为国际形势的突出特征。加之，极右势力给一些欧洲国家政治生态带来的巨大冲击。全球气侯治理所处的国际政治环境已经发生了深刻变化。一方面，美国退出《巴黎协定》后，中国和一些发展中国家将在国际气候谈判上拥有更大的议价能力。中国的领导作用被国际社会广泛期待。中国深度介入气候治理的各个领域与维度已在所难免，这其中也包括接触、调动非国家行为体参与国际与中国本土的气候治理。另一方面，在这种国际形势下，跨国气候伙伴关系的发展空间进一步提升，其作用有望进一步强化。在美国宣布退出的几日内，一个由美国商界、教育界和地方政府领袖组成的联盟迅速形成，以表明公共与私营部门共同落实《巴黎协定》的决心，并强有力地对抗特朗普的国内能源与气候政策。这个联盟名为“我们依然在”（We Are Still In），其成员数量已经超过1000个，包括美国的州、市、企业、投资者以及高等院校。其中多家企业是全球500强公司，包括苹果、谷歌、Facebook、阿迪达斯、耐克、特斯拉等。全球气候治理的相互依存关系一直与集体行动困境相伴，而解决这种困境（特别是搭便车）则需要多方共同参与、有效的国际制度安排和强烈的政治意愿。可以说，跨国伙伴关系治理是当前全球应对气候变化的重要治理模式之一。因此，对其进行深入研究具有重要的战略价值和理实意义。可以说，跨国伙伴关系治理是当前全球应对气候变化的重要治理模式之一。因此，对其进行深入研究具有重要的战略价值和现实意义。endprint

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