“十二五”期间中国区域低碳经济与国土空间开发格局的协调发展研究

摘要 有别于单纯的“区域竞争”模式，国土空间开发格局逐渐成为新形势下我国区域发展的基础和前提，区域开发应满足前者的基本要求。本文根据各省基于县级单元的主体功能区划，以2010年为基年，通过建立人口、经济、产业结构和温室气体排放等多层次指标体系，评价“十二五”时期我国区域低碳经济与国土空间开发格局协调发展的进展程度。研究发现，城市化地区（重点开发区和优化开发区）以占不到18%的国土面积，集聚了1/2以上的人口和3/4的经济产出；农产品主产区的面积占比超过1/4，人口比例接近1/3；重点生态功能区面积比例接近56%，人口比例低于10%。2010—2014年，從全国范围看，各类主体功能区的发展态势与其功能定位基本吻合，表现为优化开发区、农产品主产区和重点生态功能区的人口和经济集聚度均有微降，而重点开发区有所上升；各区产业结构均有所优化，但农产品主产区和重点生态功能区产业结构调整的幅度小于城市化地区。具体到各省，研究发现本文所研究的“协调性”进展与传统意义上的东、中、西区域划分和发展水平并无直接关系，例如同为东部地区的京津冀三地，协调性进展有显著差异，也显示出三地协同发展的难度。相反，一些惯常认为发展较为落后的省区，例如河北、青海、山西等地，在经济发展与国土空间开发格局的协调性方面所付出的努力和成效走在前列。部分地区低碳发展与其国土空间开发格局呈现出相对不协调的态势，主要表现为农产品主产区和重点生态保护区都出现了经济集聚度上升、产业结构劣化、CO2排放大幅度上升、排放强度甚至也上升的趋势。

关键词 国土空间开发格局；低碳经济；主体功能区

中图分类号 F061.5；F207

文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2017）09-0135-08 DOI：10.12062/cpre.20170626

主体功能区具有国土空间开发保护基础制度的作用。为了打破传统区域竞争所带来的弊端，中国从“十一五”末“十二五”始开始实施主体功能区战略，致力于构筑主体功能定位清晰，国土空间高效利用，人与自然和谐相处的区域发展格局。各省也相继制定了主体功能区规划，实施了相应的政策。同时，“十二五”也首次制定了具有约束力的量化低碳发展总体和分区域目标。现在，“十二五”已经过去，中国低碳发展取得了不俗的成效（2010—2015年碳强度累积下降幅度达到20%，超过17%的目标），那么在这个阶段，我国区域低碳经济发展与国土空间开发格局的协调发展程度如何？由于缺乏定量数据的支持，目前大部分关于国土空间开发格局的研究依然不能完全跳出传统行政区划的“窠臼”，难以真正从“主体功能区”视角开展研究。本文建立了基于中国县级单元的主体功能区划数据库，并发展了基于多种协调指数的方法论体系，定量地评价了“十二五”阶段中国区域低碳经济与国土空间开发格局的协调发展进展程度。

1 研究背景

区域发展不平衡是我国经济社会发展面临的一个重要问题。区域政策因解决区域发展不平衡等区域问题而生，是国家为了推动区域发展，促进区域协调，依据区域比较优势而对不同地区作出的政策安排。所以，以行政区划为主的区域政策构成了我国宏观调控政策和经济调节体系的重要组成部分[1]。而差异化是区域政策的主要特点。建国以来，我国区域政策几经调整，现行的有明确指向性的政策有四大版块区域政策（即西部、东北、中部、东部四大板块各有侧重的区域发展总体战略，即“深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，实现相互促进、共同发展）、各类功能型区域政策（包括为改革开放试验和培育增长极目的设立的特区、开发区等，以及承担特殊经济社会发展功能的区域，比如商品粮基地、能源基地）以及问题型区域政策（特别针对落后地区、萧条或衰退地区、膨胀地区等的政策）[2]。

改革开放以来，包括以上政策在内的区域政策有非常成功的经验。在“以经济建设为中心”、“让一部分地区先富起来”的战略导向下，形成了中央-地方财政关系、干部政绩考核等一系列相关制度安排，充分调动了各地发展的积极性，导致了我国独特的地区竞争的发展模式，成为30多年来经济高速增长的重要源泉[3]。经过努力，本世纪以来我国区域经济格局出现了一些积极的变化，区域发展总体战略初步形成、区域差距有所缩小（2002 年以后西部地区的GDP增速逐渐超过了东部地区，成为四大板块经济增长最快的区）、区域合作日益加深、区域格局不断优化、城市群和经济圈等增长极对区域的带动作用不断增强。但与此同时，“千方百计保增长”、“GDP 至上”的信念也就潜移默化地逐渐成为指导上至中央、下到地方的各级政府行为的最根本逻辑，“一心一意搞经济建设”变成了各级政府的头等大事。在这种区域竞争模式主导下，区域分割、底线竞争、产业结构雷同、重复建设、产业发展同质化等现象比比皆是，区域发展在效率、公平、可持续方面的问题依然十分突出，特别是在可持续发展方面欠帐越来越多，环境容量超极限。各地政府无论本地生态环境如何、主体功能如何，都要大力发展见效快的工业经济，尤其是青睐发展重化工业，其中大部分是高能耗、高污染排放和高碳产业，出现了“未富先高碳”的畸形发展态势，为低碳经济发展带来巨大挑战。

充分认识到“区域竞争”模式的弊端，从“十一五”末开始，国土空间开发格局、主体功能区与区域经济发展越来越紧密地联系起来。2010年，我国第一个全国性国土空间开发利用规划《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》（以下称规划）、我国“国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要”提出了今后一个时期促进区域协调发展的总体思路。即实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补，主体功能定位清晰，国土空间高效利用，人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化；2012年十八大将优化国土空间开发格局作为生态文明建设的首要任务提出，明确提出“加快实施主体功能区战略”。到2014年，全国大部分省区都发布了以县域单位为基本单元的省级主体功能区区划，覆盖所辖全部陆地国土空间。“十三五”社会经济发展纲要认为主体功能区具有国土空间开发保护基础制度的作用，支持优化开发区域率先实现碳排放达到峰值，更紧密地将国土空间开发格局、主体功能、低碳发展联系起来。endprint

综上，国土空间开发格局逐渐成为新形势下我国区域发展的基础和前提，区域开发应满足前者的基本要求。本研究试图根据各省基于县级单元的主体功能区划，以2010年为基年，通过建立多层次指标体系， 回望和评价新形势下“十二五”区域发展概况。由于县级数据所限，实际分析了2010—2014年我国各省区区域低碳经济与国土空间开发格局协调发展的进展程度，为进一步完善低碳发展区域政策提供支持。

2 方法论

2.1 出发点：国土空间开发格局对区域发展的基本要求

按照开发方式，《规划》将我国国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按照开发内容，国土空间划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。这两种类型的国土空间开发分类方式具有对应性，重点和优化开发区域对应城市化地区，限制开发区域对应农产品主产区和重点生态功能区，禁止开发区域全部为重点生态功能区以及点状的历史文化名胜等。按照分类指导原则，城市化地区是我国进一步城（镇）市化的主要依托，以提供工业品和服务产品为主要发展方向，农产品主产区和重点生态功能区（也就是限制开发区）以分别提供农产品和生态产品为主，也可以提供一定工业和服务产品。

“国家发展改革委贯彻落实主体功能区战略推进主体功能区建设若干政策的意见”（发改规划〔2013〕1154号）为不同类型的主体功能区提出了更具体的发展和考核要求。城市化地区中的优化开发区要有序推进农业转移人口市民化，率先转变经济发展方式，严格控制开发强度；城市化地区中的重点开发区要吸纳限制开发区域和禁止开发区域人口转移，加快新型工业化城镇化进程，经济增长依然是评价的重要指标， 但也需要合理控制开发强度； 农产品主产区需要从保障国家粮食安全和重要农产品供给的大局出发，提高该地区农产品供给能力，弱化对工业化、城镇化相关经济指标的评价；同样，重点生态功能区把增强提供生态产品能力作为首要任务，也弱化对工业化和城镇化相关经济指标的评价。

根据低碳发展理念和对这些文件的解读，为了与国土空间开发格局相协调，不同类型的主体功能区对于不同的发展指标应有不同的评价趋向，见表1所示。

因此，由于对社会经济等发展内容预期不同，从理论上看，城市化地区的人口、经济产出以及温室气体排放（GHG）“集聚度” （也就是在全省/全国相应指标中的比例）应该有所上升；相反，农产品主产区、重点生态功能区的人口、经济产出和GHG排放集聚度应保持平稳或者下降，这是进行评价的基础。

2.2 方法选择：协调发展理论框架

目前共有三种测度“协调发展”或“协调性”的理论方法。

第一，建立耦合度和协调性模型，这是最为常用的方法。对待评价的两个系统分别建立指标体系，进行无量纲转化之后测算这两个系统之间的耦合度和协调性，后者建立在前者的基础上。耦合程度越大，表明選取单位之间的发展方向越有序，二者关系就趋于稳定；协调度则用来度量两个系统之间的协调状况好坏。典型的研究包括范晓莉等人对京津冀都市圈城镇化与城市土地利用效益的协调性研究[4]、常阿平等进行的区域经济与环境协调发展研究[5]、谭俊等进行的北京市土地利用协调度模拟分析[6]，汪浪等关于我国城镇化和工业化协调发展的研究[7]、王兴芬关于土地城镇化和人口城镇化协调发展的研究[8]、雷仲敏等关于城市能源-经济-环境协调度的研究[9]，等等。

第二，设置参照系，将研究系统与参照系进行对比，对比结果满足一定条件可说明研究系统之间或系统内部各组成部分之间协调程度较好，反之亦然。龚唯平等用此方法测度产业结构优化效果[10]。

第三，针对不同的准则（评判标准）分别确立指标体系，标准化处理后分别测度协调指数，运用多目标加权求和和模型测度协调指数，例如王艳飞等所进行的城乡协调发展格局研究[11]。

由于国土空间开发格局的概念还在发展中，指标体系尚不健全，无法按照第一种方法测度两个系统之间的协调发展进展，而根据目前的研究进展也无法根据各省的国土空间开发格局为各省设置统一参照系或者分别设置参照系；同时，根据2.1节的分析，不同类型的主体功能区对于不同的发展内容应有不同的评价取向，因此采用第三种方法分析各省“十二五”期间区域低碳发展与国土空间开发格局的协调进展。

2.3 指标选取

遵循科学性、可比性和基础数据可获得性，指标体系分为目标层、准则层和指标层。目标层为该区域低碳经济与国土空间开发格局的协调指数，准则层依据理论框架选择人口协调指数、经济协调指数、产业结构协调指数、GHG排放协调指数，具体指标体系及其权重见表2。

每一个分项协调指数都再细分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三个具体指标。以人口协调指数为例来说，城市化地区的人口集聚度应该有所提高，而农产品主产区和重点生态功能区应该保持平稳或有所降低，因此具体指标均是以评价年份的人口集聚度与基准值相比，而评价取向不同，前者（城市化地区）为正向指标，而后者（农产品主产区和重点生态功能区）设为逆向指标。同理，经济协调指数、GHG排放协调指数也有类似的评价指标和取向。

略有不同的是产业结构协调指数。这里我们选择二产比例作为评价基础，对于重点开发区占主导地位的城市化地区，二产还应适当发展，因此其比例的一定上升是合理趋势；而对优化开发区而言，由于发展水平已经较高，发展空间有限，首要的任务是进行产业结构优化，二产内的布局和产业间的布局应该有较大调整，因此二产比例应该呈收缩状态，设为逆向指标。从各省的省级主体功能区规划来看，北京和上海只有优化开发区，无重点开发区，产业结构指标为逆向；天津、河北、辽宁、江苏、浙江、山东和广东既有重点开发区，也有优化开发区，其中辽宁、江苏、浙江和广东的优化开发区的地区国内生产总值（GDP）在全省的占比都超过50%，因此这几个省的产业结构指标也都设为逆向指标；考虑到天津、河北和山东特殊的区位位置（位于京津冀大气污染传输通道内）以及“京津冀协同发展”战略，这三个省市产业结构的优化调整也非常紧迫，因此，虽然这三个地区的优化开发区GDP的比重低于50%，他们的产业结构指标也设为逆向指标。其余地区的城市化地区均为重点开发区，因此产业结构指标设为正向。endprint

比较的基准值如何选择是本方法论中最重要的问题。例如，对于某类主体功能区的人口/经济/GHG集聚度以及产业结构调整，应该达到怎样的水平才算是一个比较理想的状态、才算是与其定位相协调？对于发展水平、资源禀赋各异的大陆31个省区而言，这个水平可能千差万别，很难找到一个共同的比较基础，例如我们很难说重点开发区的人口集聚度达到具体什么范围就是理想状态了， 也很难说甘肃和浙江的重点开发区的人口聚集度应该有怎么的差别。因此，本研究决定统一采用各省2010年水平为基准值，评价年（2014年）与基准水平进行比较，反映不同省区“十二五”期间不同主体功能区的发展态势。之所以选择2010年为基准年，主要基于以下两个考虑：第一， 2010年为“十一五”末年，选择此年为有利于对“十二五”进行评价；第二，各省的省级主体功能区规划均以2010年为参考年，既充分考虑了该省发展的“既成事实”，也提出了按照不同主体功能定位进行调整的宏观目标。我们认为，在主体功能区规划正式出台之后，各省应该按照国土开发格局进行未来发展的布局，一段时间之后的进展程度可以与2010年的参考情况进行比较，反映努力水平。因此，本研究反映的是这个阶段（“十二五“期间）各省按照主体功能区定位调整自身发展模式的努力程度，也就是本区域追求社会经济发展与国土空间开发格局协调性的进展评价，各省之间的横向比较也是努力程度的比较，而不是现实水平的比较。

2.4 基础数据来源

需要两方面的数据支持，一是各省基于县级单元的主体功能区规划信息，例如主体功能定位、土地面积以及用于地理信息系统处理的代码信息；二是各省县级单元的社会经济发展基本信息，包括人口、经济产出、产业结构以及GHG排放量。

第一类信息主要来自于各省市发布的以县域单位为基本单元的主体功能区规划，覆盖所辖全部陆地国土空间。以这些规划为蓝本，结合实地调研，完成各省主体功能区分类信息的采集工作。图1为由省域信息汇总而来的全国主体功能区分布图。就面积而言，城市化地区占我国陆地面积的不到1/4，农产品主产区超过1/4，重点生态功能区大约占50%。

第二类信息主要来自于《中国区域统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》和各省的省级统计年鉴， 《中国统计年鉴》作为校核参考。在研究期间，载有2015年县级数据的《中国区域统计年鉴——2016》还没有出版，无法得到2015年数据，因此课题组收集了2010年和2014年的分省数据，所以评价阶段为2010—2014年。虽然不能完整反应“十二五”阶段情况，但应能代表基本趋势。另外需要说明的是，新疆的部分主体功能区划和宁夏的全部主体功能区划以乡镇为最小单元，但通常的社会经济统计资料很少涉及到乡镇单元，因此难以直接匹配；西藏主体功能区规划以县区为单元，相关社会经济数据可获得性尚好（因此表1的数据包含西藏），但缺乏能源平衡表，无法对其GHG排放进行定量测算。因此，本研究的具体评价对象为大陆地区除新疆、宁夏和西藏之外的28个省区。

县级单元GHG排放以能源活动CO2排放来表征，县级数据由省级数据推算而来。省级CO2排放量的核算基于政府间气候变化专业委员会（IPCC）国家温室气体清单编制方法论中的部门方法。活动水平数据来源于《中国能源统计年鉴》中的各省能源平衡表，排放因子和氧化率数据来自中国第二次国家信息通报中能源清单研究成果[12]。在此基础上可以计算出各省三产排放强度（tCO2/万元）和人均生活排放量（tCO2/人）。利用各县域的三产发展以及人口分布得到各县级单元的CO2排放，也就是：

2.5 数据处理方法

基础数据库建立之后，进行如下数据处理：

2.5.1 指标无量纲化

2.5.2 准则层指标

2.5.3 低碳发展与国土空间开发格局协调性指标

其中，i分别指代人口、经济、产业结构和GHG排放协调性分指标；j分别指代城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区；Xij为原始数据，Xij为无量纲化数据，max（Xj） 表示第j个指标的最大值，min（Xj） 表示第j个指标的最小值；Fi 为分项协调指数，F为总体协调指数，W表示权重。

3 结果和分析

3.1 不同類型主体功能区发展概况

表3和表4显示了2010年和2014年全国汇总数据。

从全国范围看，城市化地区（重点开发区和优化开发区）以占不到18%的国土面积，集聚了50%以上的人口和3/4的经济产出；农产品主产区的面积占比超过1/4，人口比例接近1/3；重点生态功能区面积比例接近56%，而人口集聚度在15%左右，经济产出集聚度低于10%。2010—2014年间，各类主体功能区的发展态势与其功能定位基本吻合，表现为优化开发区、农产品主产区和重点生态功能区的人口比例均有微降，而重点开发区有所上升；经济集聚度也有类似趋势；各区产业结构均有所优化，但农产品主产区和重点生态功能区产业结构调整的幅度较小，第二产业仍占据主要位置。对于重点生态功能区而言，这种发展趋势并不乐观。

3.2 分省和分项指数计算结果

经2.4节所示的数据处理之后，分别得到各省人口协调指数、经济协调指数、产业结构协调指数和GHG排放协调指数，全国数据统一列在表5，由于篇幅所限分省数据略掉。

人口协调指数，平均值为0.580，低于平均值的区域为天津市、山西省、湖南省、广东省、海南省、贵州省、云南省和青海省。这些省市都普遍存在着城市化地区人口比例有所降低、农产品主产区和/或重点生态功能区人口集聚度有所上升的倾向。广东省较低的人口协调指数与其人口的流动性较强有关系。

经济协调指数，平均值为0.559，低于平均值的区域为北京、天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、山东、重庆、贵州、云南、陕西和甘肃。北京和上海“上榜”的主要原因在于重点生态功能区的经济产出比例略有上升，而此项因素的权重较高。其他省市的原因类似。相反，由于重点生态功能区的GDP比例大幅度下降，青海省此项得分较高。产业结构协调指数，平均值为0.512，变异系数为0.335，显示出各省之间较大的差距。低于平均值的省份有天津、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、海南、重庆、四川、贵州、云南和甘肃，数据显示这些地区的农产品主产区和重点生态功能区的产业结构有趋重的迹象，显示出产业发展与其主体功能定位存在不协调的现象。endprint

GHG排放协调指数与经济指数、产业结构指数有相关的地方，同时与人口也密切相關，因此具有一定综合效果，同时由于数值不确定性较大，这里给予较低的权重。

其平均值为0.621，低于平均值的省区包括天津、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、湖北、重庆、贵州、云南、陕西和甘肃。

3.3 分省综合指数计算结果

将人口、经济、产业结构和GHG排放协调指数进行加权求和，得到“十二五期间”各省的低碳发展与国土空间开发格局协调性进展指数如2.3节所说，这个指数反映的是2010—2014年各省在协调（低碳）经济发展与国土空间开发格局方面的“努力程度”，并不是要真正反映“协调水平”，因为目前的研究还无法确定真正的协调水平到底应该是个怎样的水平。

表6显示出28个评价省区从高到低的排序结果。江苏位居第一，除了城市化地区和农产品主产区发展态势与其主体功能定位十分契合以外，该省没有划定成片的重点生态功能区（除了点状的禁止开发区），因此在评价中将这块主体功能区的相关分值都默认为“1”，但这类主体功能区又具有相对突出的地位，因此评价结果与其他省市的可比性可能存在一定问题。位居第二的河北，虽然整体发展水平依然落后于很多省区，但在过去五年的调整中，特别是“京津冀协同发展”战略提出并实施以来，在调整经济和能源结构、化解过剩产能方面，与自身纵向相比付出很大努力。通过这段时间的努力，河北省城市化地区的人口和产业集聚度都得到了提高、产业结构得到优化，低碳发展取得较好成绩，而且与国土空间开发格局的要求基本一致。反观同处京津冀地区的天津市，其综合排位列倒数第二，显示出虽然其整体发展水平远高于河北，但在过去五年的发展中，发展态势与其国土空间开发格局并不十分吻合。例如作为重点生态功能县的宁河县，2010—2014年GDP名义增速超过20%，成为天津市增长最快的区县，预计“十三五”宁河县综合实力将会跃居天津市16区县前列。对于一个重点生态功能区，这种超常规的发展态势似乎并不能让人十分乐观。作为惯常的优等生，北京和上海市（无农产品主产区），也因为生态功能区的发展态势与其定位略有不符，分值有所下降。同时也说明，发展相对超前、结果相对优化的省市，其改善空间也在缩小。黑龙江的低碳发展与其国土空间开发格局呈现出相对最不协调的态势。深究其原因，黑龙江的重点开发区（尤其是省级重点开发区）大多以传统高耗能工业为主，2010—2014年的发展出现明显的颓势，经济集聚度下降；在农产品主产区和重点生态保护区都出现了经济集聚度上升、产业结构劣化、CO2排放大幅度上升、排放强度甚至也上升的趋势。

4 结果和讨论

基于省级主体功能区规划和对不同类型功能区的定位及发展预期，定量评价了“十二五”前四年各省（直辖市、自治区）社会经济发展与其国土空间开发格局的协调性进展，即各地区“十二五”期间在按照国土空间开发格局调整经济和产业发展方面付出的努力。初步结果表明，本文所设定的“协调性”进展与传统意义上的东、中、西区域划分无直接关系，例如同为东部地区的京津冀三地，协调性进展有显著差异，也显示出三地协同发展的难度。相反，一些惯常认为发展较为落后的省，例如河北、青海、山西等地，在经济发展与国土空间开发格局的协调性方面走在前列。

研究还特别发现，虽然全国情况尚可，省区重点开发区面临着较为普遍的后劲不足的境况。从2010年到2014年，部分省区重点开发区的人口和经济集聚度在下降，反而优化开发区仍在持续上升，显示出经济发展的“马太效应”。优化开发区集中的东部沿海地区经过金融危机的短暂徘徊之后，很快在创新发展方面寻找到新的增长点，重要原因在于市场经济基础好、政府职能转换快，而大多位居腹地的重点开发区，资源性产业占据优势，转型发展比较困难。以黑龙江为代表的资源型地区发展后劲不足，如果不挖掘新的增长点，吸纳能力可能受到影响；以贵州为代表的粗放发展型地区已十分不宜再通过高耗能产业集聚人口，必须通过发展绿色产业和服务业扩大潜力。黑龙江和贵州的情况在全国具有高度代表意义。可以说，实现产业低碳化转型、走创新发展之路是我国重点开发区进一步集聚经济和人口的必由之路。如果延续传统和粗放发展路线，城镇化的步伐将受到影响[13]。

作为一个切入点较新、县市级数据较难获取的研究，本文还有一定不确定性，将在后续研究中持续完善：①对于定位不同的主体功能区的发展预期略显简单。例如，研究假设农产品主产区的经济集聚度应该下降。从理想状态看，高附加值的农产品加工业或相关产业也能够提高这些主体功能区对该地区增长的贡献率，超过一般工业产品，实现名副其实的“绿色增长”，虽然目前的实证研究并不很多。②部分省区的主体功能区类型不齐全，例如江苏没有片状的重点生态保护区，四个直辖市都没有农产品主产区，使得他们的评价结果略缺失一些可比性。③县级温室气体排放数据具有较大不确定性 （由于权重较少，这一项指标对评价结果无实质影响）。④县级经济社会数据汇总之后与省级、国家级统计有一定差距，其准确度也会在一定程度上影响定量分析结果。

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