新疆草原生态补偿实施成效分析*

吴娟

（中共新疆区委党校 经济学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

新疆草原生态补偿实施成效分析*

吴娟

（中共新疆区委党校 经济学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

草原是新疆畜牧业发展的基础和生态环境的重要组成部分。为解决草原生态问题，新疆从2000年开始实施退牧还草等工程，从2011年开始重点实施草原生态奖补，至今已经在经济、社会、生态等方面取得了一定成效，并且在实施生态奖补的过程中，积累了丰富经验，体现在加强前期宣传，提高农牧民的认识和参与积极性；以生态补偿工程实施为契机推进地方产业发展；借生态补偿之势壮大农牧民专业合作组织，发展现代畜牧业；多样化补偿形式共同提升农牧民自我发展能力；因地制宜推进生态补偿；整合项目资金，充分利用各类资源等方面，对解决草原生态问题具有一定的借鉴意义。

新疆 草原 生态补偿 成效

一、新疆草原生态补偿实施历程

草原是广大牧民赖以生存的物质基础，是新疆畜牧业发展的基本要素。新疆草原面积达8.6亿亩，但是新疆畜牧业发展长期处于四季游牧、数量扩张的传统模式。有数据表明，1996～2006年，新疆牧业人口从80万人增长到120万人，由16万户增加到27万户。同时，牧区牲畜数量由1 900多万头（只）增加到2 400多万头（只），这种粗放式的增长对草原生态环境造成严重破坏，牧区草原过载，使得80%以上的草原出现不同程度退化，严重退化面积超过50%，[1]草原生态持续恶化。在这种形势下，为从根本上解决草畜不平衡，促进新疆畜牧业结构调整和优化，转变传统草原畜牧业生产方式，从制度上保障农牧民的权益，调节生态保护相关利益者的经济关系，新疆开始实施草原生态补偿。

1.2000～2010年实施退牧退耕还草工程。21

世纪初，草原生态持续严重恶化，影响逐渐扩大，引起国家高度关注，先后颁布了关于退耕还林还草、加快草原畜牧业发展、草原保护与建设等的政策意见，首次提出了建立基本草地保护制度、实行草畜平衡等制度，之后又不断对相关政策进行了完善。

新疆在2000年启动退牧还草、退耕还林工程。用十年时间推行禁牧、轮牧、休牧的制度。一方面对可利用天然草场进行科学规划，划定永久性禁牧草场、休牧草场、减牧轮牧草场；另一方面，积极建设人工草料地，改良天然割草地，满足舍饲要求。通过一系列举措，新疆2006～2010年完成退牧还草工程13 145万亩，其中禁牧4 390万亩，休牧8 095万亩，划区轮牧660万亩。退牧还草工程区植被盖度提高5%～15%，平均地上生物量提高5%～24%，草原生态恶化趋势得到初步遏制，提高了草场资源的使用效率，建立了天然草原生态修护系统，解决了草原退化问题，改变了传统的畜牧业生产方式，为新疆牧业地区的可持续发展奠定了基础。

2.2011～2015年实施草原生态补奖政策。从2011年起，国家在新疆等省区市开始实施为期五年的草原生态奖补政策。由中央财政资金补贴禁牧、休牧、轮牧所带来的损失，奖励草畜平衡，以及对牲畜良种、牧草、牧民生产资料等进行补贴。奖补标准为：草畜平衡奖励每年每亩1.5元；牧草良种补贴每年每亩10元；生产资料综合补贴每年每户500元；禁牧补偿每亩6元，最低为3 000元，最高为5 000元的范围作为每年每人的补偿额度，并明确了5年补偿期限。这标志着草原生态保护从早期的退牧还草阶段进入到了科学有序、正向激励的生态奖补阶段，对我国草原生态的保护具有战略意义。

表1 新疆草原生态保护奖励机制政策内容及奖励补助情况表

新疆于2011年在国家草原生态奖补政策框架下制定了《新疆草原生态保护奖励机制政策实施方案》，将国家投入的19.07亿元用于1.515亿亩的草原禁牧和5.385亿亩的草畜平衡补助奖励，并对人工种植的578万亩草场实施了良种补贴,对27.58万户牧民进行了生产资料综合补贴。奖补力度之大、覆盖面之广前所未有。2012年《新疆维吾尔自治区草原禁牧和草畜平衡监督管理办法》出台，为推进禁牧，实施草畜平衡提供了进一步的指导。

同时在这一过程中，新疆还结合地方实际，灵活运用政策来实施草原生态补偿。一方面将国家禁牧补助标准从每亩6元调整为5.5元，调整后结余的7 500万元（0.5元/亩×1.5亿亩）用于自治区150万亩水源涵养区的禁牧补助，平均每亩补助达到50元。这一做法不仅保障了禁牧的落实，同时还促进了风景区建设和自然遗产的申报工作。另一方面，新疆还专门从草原生态保护补奖金中拿出1 000万元对大型种草企业、集团进行农田机械、基础设置补助，大力推广人工饲草集约化规模化种植。充足的饲草料供应对稳定牛羊肉价格、促进牧民增产增收起着至关重要的作用。

截至2014年年底，全疆已经对27.58万户牧民进行了生产资料综合补贴，对1 963.072万亩牧草实施了良种补贴，累计发放草原生态奖补95.35亿元，覆盖31.45万户农牧民，牧民户均政策性收入6 064元。[2]这些实质性的补偿政策及资金，有力地推进了新疆草原生态的保护工作，促进了新疆传统畜牧业的升级。

3.2016年启动新一轮的草原奖补。在总结过去草原生态保护工作经验的基础上，2016年11月，自治区通过了《新疆维吾尔自治区落实草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016年）》，开启了新一轮的草原生态补偿工作。该轮草原生态保护补奖机制将落实草原补助奖励总面积6.91亿亩，其中禁牧草原15 010万亩，实施草畜平衡化管理54 090万亩。每年发放补助奖励资金24.7725亿元，标准为：对水源涵养具有重要保护作用的山地草甸类草原以及山地类自然保护区的禁牧补助为每年每亩50元；对退化严重的温性荒漠、高寒荒漠和高寒草原禁牧补助为每年每亩6元；对非禁牧区科学实施草畜平衡，按照每年每亩2.5元进行补助。

二、新疆草原生态补偿实施效果

实施草原生态保护以来，我国草原生态明显好转，经过十几年的保护和恢复，新疆草原生态环境明显改善，经济和社会效益凸显。

表2 2011～2015年新疆牧业半牧业县（市）GDPGDP情况（单位：亿元）

接上表：

1.经济效益。第一，经济实力不断提升。从新疆木垒、和静、新源、托里、阿勒泰、布尔津等22个牧业县（市）和乌鲁木齐县、哈密市、奇台、温宿、巩留、额敏等15个半牧业县的情况来看，在实施草原生态补偿的2011～2015年间，这些牧业地区的经济实力不断增强。这些地区的GDP由2011年的1 193.82亿元增长到2015年的1 910.79亿元，五年间增长了60%，在拉动地区经济实力增强的众多因素中，草原生态补奖作为其中之一，通过转移收入、提升第一产业发展水平等多条路径在其中发挥重要作用，并且对这些牧业地区未来经济发展质量的提升将持续产生长远的积极影响。

第二，财力逐渐增强。仍以22个牧业县、15个半牧业县为例，2011～2015年间，这些地区的一般公共预算收入从102.65亿元增至168.08亿元，五年间增长了64%。（见图1）除却这些地区中个别县市经济基础较好外，大部分地区都依靠传统畜牧业，因而从一般公共预算收入构成来看，它包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入，因而草原生态奖补的直接经济效益，是通过转移支付对地方财力的增长发挥作用。

图1 2011～2015年新疆牧业、半牧业地区一般公共预算收入数据来源：新疆统计年鉴2012～2016年。

第三，消费水平不断提高。2011～2015年草原生态奖补政策实施的五年中，新疆牧业、半牧业地区的城乡居民尤其是牧民的消费水平也在不断提高。以社会消费品零售总额为例，五年间从40.19亿元增长到73.7亿元，农牧民消费水平持续上升。（见图2）

图2 新疆牧业地区县（市）农村社会消费品零售总额变化情况

如前所述，草原生态奖补金等各类相关政策补助使得全疆牧民户均增收6 064元。这笔政策性转移支付增加了牧民的收入，一定程度上提高了其生活水平，进而拉动了生活和生产资料消费的增长。

第四，牲畜饲养量不断增加。草原生态补偿的实施有力促进了新疆草原生态环境的改善，草原生产力得到保护和提高。在禁牧加补偿等手段作用下，牧民由最初的被动减少牲畜量、放弃四季游牧生产方式逐渐转变为主动建圈舍饲养、积极探索加大家畜改良，提升了养殖水平，畜牧业综合生产能力不断提高。从2011～2015年这五年来看，牛羊等牲畜的饲养量不断上升，分别从318万头（只）、3 016万头（只）增加到397万头（只）、3 996万头（只）。（见图3）牛羊的出栏头数也从2011年的203.9万头（只）、2 913.83万头（只）上升到247.29万头（只）、3 444.06万头（只）。牲畜饲养及出栏数量的大幅增加，更好地证实了生态奖补对畜牧业的发展起到的不是限制而恰恰是促进作用。这种生产能力的提高将直接促进当地第一产业的发展和结构的优化。

图3 2011～2015年牲畜饲养量

2.社会效益。新疆牧区实施生态补偿以来，对提高基本公共服务水平和妇女地位的改善等方面都有积极作用。

第一，从基本公共服务来看，2011～2015年牧业半牧业地区的公共服务能力都在增强，城乡居民在上学、就医等方面的便利程度相对上升；广播、电视的覆盖率也在提高，居民的文化生活水平有了一定提升。截至2015年底，新疆牧业及半牧业地区自来水受益村达到2 066个，通有线电视的村1 855个，通宽带村达到1 992个。公共服务覆盖面的扩大和水平的提升，极大地提高了新疆农牧民的生活品质。

第二，随着生态补偿的推进，农牧区的妇女地位有了极大的提高。以传统养殖业为代表，草原生态补偿政策撼动了沿袭已久的放牧方式，改变了农牧民的观念，使得很多牧区的劳动力解放出来，开始向其他产业转移，其中包括大量长期以来只能从事家务劳动的妇女。以木垒县为例，在2011年实施草原生态补偿后，牲畜数量的减少释放出大量闲置劳动力，当地政府在农牧民中组织了男子施工队、女子打工队，利用当地哈萨克妇女擅长刺绣的特点，与当地大力发展民族特色手工业的政策结合起来，引导剩余劳动力积极向第三产业转移。妇女对家庭经济贡献的增加一定程度上提高了其家庭地位。

第三，牧民实现定居。“十二五”期间，新疆统筹牧民定居、退牧还草、扶贫开发、农业综合开发、土地整理、节水灌溉、乡村道路建设等项目，2009～2014年，累计投资119.67亿元，建设完成了11.05万户（含“十二五”规划内的8.556万户）游牧民的定居住房、牲畜棚圈、100万亩公共救灾饲草地、50万亩人工饲草料地等。游牧民定居同时，其传统的生产方式也随之发生改变，修舍建圈、种植饲草料、春夏游牧秋冬舍饲，草原生态得到保护的同时，抵御灾害的能力得到提升，先进技术得到推广，畜牧业现代化水平得到提升。在传统与现代的畜牧业生产方式的比较之下，牧民的封闭落后的思想观念也因之转变，对生产的组织化和牧民间互助合作认可接受程度进一步提高，进而促进了畜牧业的规模化经营。同时，定居也为基础公共服务更高效率的覆盖创造了条件，使得牧民的生活水平得到提高。

3.生态效益。实施生态补偿政策，在一定程度上改善了新疆的生态环境。在牧区实施草原生态补偿以来，禁牧、季节性休牧、轮牧等使草原得到休养生息，草原保护的理念得到深化和推广，草原保护逐步制度化常态化，新疆草原生态明显恢复。一方面，天然草场盖度和鲜草产量有所增加，植被恢复明显。2016年牧草长势明显好于往年，草地综合植被盖度达到41.3%，达到有监测记录以来的历史最高值；天然草原生产力有明显提高，鲜草总产量达10 897.2万吨，较“十二五”期间均值增加17.30%；植被恢复效果显著，2016年全疆天然草原综合植被盖度、高度、鲜草产量较生态补奖政策实施前分别增加近5个百分点、5～10厘米和16.10%。天然草原超载率由实施生态补奖机制前2010年的33%降至目前的9%。①相关数据来源于新疆2016草原资源与生态监测报告。随着草原生态保护补助奖励政策落实，生态效益凸显。另一方面，人工草场面积不断扩大，既改善了草原生态，也为现代畜牧业的发展提供了饲草料保障。2010～2013年，人工草场面积从904万亩增加到了1 021万亩，其中，苜蓿增长尤为突出。2011～2015年，苜蓿年产量从139.94万吨增长到225.45万吨，增长率达到132.56%。（见图4）

总之，草原生态补奖的实施，不仅直接改善了新疆的草原生态环境，还有力地促进了新疆传统畜牧业发展方式向现代畜牧业生产方式的转变，增加了农牧民的收入，对新疆牧民生活方式和生活水平产生了长远的积极影响，从而将最终实现新疆地区和人民的生态保护、生产发展、生活富裕。

图4 2011～2015年苜蓿产量

三、新疆草原生态补偿实施经验及启示

1.加强前期宣传，提高农牧民的认识和参与积极性。新疆实施草原生态补偿，农牧民是重要的参与主体和实施对象。其对草原生态保护重要性的认识和对草原生态补偿紧迫性、必要性的认识，是禁牧、草畜平衡等生态补偿手段能否顺利推进的关键。牧民受其传统生活习惯、语言、受教育程度等因素影响，了解、接受生态补偿的主动性不足，因而必须通过宣传生态环境可持续发展理念、国家相关法律法规政策等，提升其认识水平和参与积极性。例如，在需要实施草原生态补偿的地区推进牧民定居，由于这些地区的群众多为少数民族，他们长期游牧，定居工作推进十分困难。和田、阿克苏、阿勒泰等少数民族边境贫困地区充分利用电视台、广播电台、报纸、网络等新闻媒体大力宣传草原奖励补助政策信息，对草原补奖机制的实施意见、背景、基本原则、范围和补贴内容等，通过宣传展板、现场咨询、发放传单、悬挂横幅、入户宣讲、召开会议等多种形式进行宣传报道，营造舆论氛围，提高农牧民对相关工作的认识，为顺利开展草原生态补偿工作奠定了群众基础。

2.以生态补偿工程实施为契机推进地方产业发展。新疆畜牧业资源得天独厚，实施生态补偿对新疆来讲，既能实现草原生态改善和保护，又能促进新疆传统畜牧业转型升级。实施草原生态补偿的同时也提高了畜牧业生产效率，在这一过程中，有的放矢地发展一些奶牛养殖、绒毛、肉类加工产业，不仅能安置富余劳动力增加农牧民收入，还能促进农牧区产业结构升级，支撑地区经济发展。新源县在安置禁牧区牧民的同时，还积极发展农区养殖，建设了高标准的奶牛养殖小区、肉牛肉羊养殖小区，扩大孕马养殖基地，发展散户奶牛养殖；昌吉州结合退牧还草等项目，在本地区推行牧区换种工程，以西门塔尔肉牛和陶赛特、萨福克肉羊为主导品种，全面加快牧区牛羊改良步伐，发展全州肉牛、肉羊养殖重点乡镇30多个，带动育肥户5 000户，肉羊改良累计突破100万只；阜康在实施草原生态补偿的同时，编制了《阜康市百万肉羊发展方案》和《阜康市规模化养殖小区发展建设规划》，将7个乡（镇）划分为四种类型，明确不同类型的发展方向和重点，以牧区为主，兼顾农区，推进奶源和畜产品基地建设，加快畜牧业转型提速。再如塔什库尔干县，一方面加大对草原生态保护补助奖励机制政策的落实工作，另一方面鼓励单位、企业、个人投资参与草原建设和生态环境保护，紧紧围绕农业结构调整机遇，加快发展饲草料业。围绕畜牧业发展，利用秋收季节继续推广青贮为主的饲草料综合加工调制技术，提高农作物秸秆的利用率。

3.借生态补偿之势壮大农牧民专业合作组织，发展现代畜牧业。在实施生态补偿的过程中，一些少数民族边境贫困县针对散养的落后养殖方式，以改造传统畜牧业，开拓现代畜牧业为目标，以整合农牧民资产，形成规模养殖，强化经营管理，提高质量效益为重点，积极引导广大农牧民“以专合营”“以畜折资”组建成立农牧民畜禽养殖专业和股份合作社，采取“农民+合作社+市场”连接的经营方式，促进畜牧业向规模化养殖、标准化生产、专业化经营、组织化管理的方向发展，大力发展以合作社为主的现代畜牧业。

4.多样化补偿形式共同提升农牧民自我发展能力。草原生态补偿的形式主要是现金和实物这两种直接经济补偿。这两种补偿方式短期内改善农牧民物质生产生活条件效果是明显的，但同时也是短期的和不可持续的，没有形成其自我发展能力的提高。而如果是政策、技术、智力等间接补偿方式，则能为新疆农牧民的发展形成可持续的支撑体系。如在实施了草畜平衡、禁牧的地区，对于富余劳动力的就业、创业等给予特殊的政策倾斜；如提供多种形式的培训、推广先进的畜养技术等，以提高农牧民自我发展能力间接来进行补偿，从而最终实现保护和发展的统一。例如和静县，在实施水源涵养区禁牧的同时，结合旅游业的发展，协调工商、税务等多个相关部门为农牧民转移就业创造政策环境，提供免费培训、税收减免等优惠政策，鼓励和支持牧民兴办牧家乐，帮助更多的农牧民开展创业，为牧民增产增收创造宽松的环境。阜康市为提高饲草产量，为各牧业乡（镇）聘请农业技术人员，对牧民进行种植技术培训和示范，以满足养殖需求；在转移安置农牧民过程中对宜工的农牧民提供岗位，按照岗位要求委托职业学校对农牧民进行职业技能培训，培训费用全免，对取得职业技能培训证书的农牧民一次性奖励2 000元等。

5.因地制宜推进生态补偿。新疆草原分布在不同的地区，各地的经济发展水平、生态环境破坏程度都不相同。因而实施草原生态补偿不能采取统一的模式，必须因地制宜、突出重点，寻求最有针对性的解决方案。在新疆实施生态补偿，各地区都在充分研究本地区实际情况，结合中央及新疆的各项生态补偿政策及措施，探索适用于自己的治理方式。例如和田地区的少数民族边境贫困县所面临的主要生态问题是风沙缘地沙化及干旱等，积极与防风治沙的专项资金及相关扶贫项目资金寻求对接是工作重点。北疆部分少数民族边境贫困县（市）如托里、裕民等急需解决的是草场退化、过度放牧等导致的生态问题，因此塔城地区重点实施的是草原生态保护补助奖励机制。只有抓住本地区生态补偿的重点，有针对性地进行专项治理，才能够合理配置资源，最大效率地发挥生态补偿的作用，实现基本目标。

6.整合项目资金，充分利用各类资源。一方面为进行环境保护，实施生态补偿，国家及新疆地方均设定了许多专项资金；另一方面新疆本地区近些年下大力气实施民生工程如抗震安居、定居兴牧、边民定居点建设等，也设立了项目资金及运作机制，此外中央新疆工作座谈会后，新一轮援疆带来发达省区的技术、人力资本及资金都被新疆各地生态补偿工作充分加以运用。如国家草原生态保护补助奖励机制下分别设定有：良种补贴、生产资料综合补贴、禁牧补助金、草畜平衡奖励金等，阿勒泰地区按照相关规定，2011年发放资金22 836.55万元，2012年发放22 274.05万元，有效地推进了该地区的草原生态保护工作。再如哈密地区为发挥项目资金整体效益，在推动游牧民定居上，整合水利、交通、林业、扶贫、河南援疆等涉牧资金14项，户均达20万元。

[1]姜雄强.结合退牧还草工程，大力推进牧民定居[J].新疆畜牧业，2009（04）.

[2]杨海强.辉煌“十二五”：新疆畜牧业蓄势前行[EB/OL].http://xj.people.com.cn/n/2015/1126/c188514-27180763.ht⁃ml，2015-11-26.

F062.2

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.05.12

*本文系国家社科基金青年项目“新疆草原生态补偿及其成效调查研究”（13CMZ044）的阶段性成果

责任编辑：洪美云