公共精神：法治政府建设中政府行为的价值向度

官聪

摘要：随着国家治理体系和治理能力现代化这个目标的提出，法治政府的建设同样也被赋予了新的时代内涵。对法治政府的建设绝不能仅仅的局限于传统工具理性这个单一的层面，更应该从法的精神——这种伦理价值的维度去寻根求源，从而让良法所蕴含的价值得以充分的展示和实施。而公共精神作为一种无形的力量，它不仅决定了政府在社会治理中的行为模式，也构成了一个国家的伦理精神和道德规范。当前，在法治政府的建设过程中，公共精神的伦理价值往往被忽视。这种工具理性对价值理性的遮蔽，对于我国政府来说，不仅容易形成行政之恶，降低自身的公信力，更严重的是法治灵魂的丧失。一个只有法治之躯而没有法治之魂的政府并不是法治政府，这就必须通过完善的制度设计，让公共精神根植于法治政府建设的每个环节，充分发挥其灵魂引领的作用。

关键词：公共精神；法治政府；国家治理；法的精神；价值

中图分类号：D902文献标识码：A文章编号：

16721101（2017）03003205

Abstract： The construction of the government of the rule of law has been endowed with a new connotation in the new era with the goal of the modernization of national governance system and governance capacity.The construction of the government of the rule of law must not be confined to the single level of traditional instrumental rationality， but also to find the source from the spirit of the law - the dimension of this ethical value，so the value of good law can be fully demonstrated and implemented. And the public spirit as an invisible force， not only determines the government in social governance behavior patterns， but also constitutes a countrys ethical and moral norms. At present， in the process of building the rule of law， the ethical values of public spirit are often overlooked. Thecover of the rationalvalue byinstrumental rationality， for our government， not only easily leads to the evil of administration， reducingthe credibility of government， but more seriously causes the loss of the soul ofthe rule of law. A government with only the rule of law but not the spirit of it is not a real one， which calls for a sound system design， making the public spirit rooted in the construction of the rule of law in every aspect of the government and exerting its soul-leading role.

Key words：Public spirit； Government under the rule of Law； National governance； the spirit of law； Value

随着国家治理体系和治理能力现代化这个总目标的提出，如何推动法治政府的建设，以实现国家治理模式的现代化，已成为迫在眉睫的问题。就目前形势来看，贪污腐败、暴力执法、社会不公、地方生态环境破坏、重大安全事故、群体性事件、政府公信力危机等一系列问题的频发，可以看出我国政府的法治化建設依然任重道远。而推动法治政府的建设，我们不能仅仅强调法律法规的修改与完善等一些硬性的技术标准，更重要的是要让法治精神植入到每一个人灵魂的深处，治国其实和做人一样，必须要坚守两条底线，“一条是道德底线，一条是法律底线”

[1]。因此，对于法治政府的建设，我们必须要避免工具理性对价值理性的遮蔽，这就要求我们去寻找法治政府建设的内生动力——公共精神。

一、公共精神：政府行为的价值根基与精神内核

当前，我国正处在重要的社会转型期，规范政府的行为是推进法治进程的一个重要举措。而法治政府要则求政府的一切权力的来源、政府的运行以及政府的行为都受制于法律，换言之，法高于权，其目的是对政府的限制和制约[2]。公共精神作为一种伦理精神，它对我们政府的行为有着很强的引导作用，倘若没有它的指引，那么，政府对于国家的治理将会蜕化成一种纯粹的统治模式，失去本真的人文关怀[3]。

（一）公共精神：实现政府行为的柔性化，减少行政之恶

当前，传统的那种以行政命令、行政管控等刚性的执法手段已无法适应经济发展和社会进步的需要。在以往全能政府的社会治理模式下，政府为了提高生产和生活的效率，往往过度推崇“工具理性”和“技术理性”这种机械式的手段来治理社会，这种手段虽然可以快速、有效的处理问题，但也会导致“行政之恶”这种行政文化现象的出现。所谓“行政之恶”就是指一名普通的人，他的角色只是一名普通的行政人员，从事的也只是一个普通的行政工作，却被卷入到邪恶的行动当中，且自己对这个行为带来的恶果全然不知。也就是说，以往技术理性的文化已经带来一种新的且让人迷惑的邪恶，并且在更为恶劣的时候，即在我们所谓的道德错位的情况下，邪恶之事却被我们很有说服力地重新定义为良善之事[4]。endprint

而在社会转型的过程中，由于权利的虚置，权力的傲慢仍不时显露出来，这种傲慢既可能体现为执法者无视法律的边界，更体现为执法者压根无视法律的存在[5]。2014年太原市发生的警察殴打河南籍民工并致其死亡案件反映出我国许多的执法者往往无视法律，将“拳头办事”、“棍棒教育”这种暴力行为视为解决问题的方法，换句话讲，这种暴力执法的出现，最深层的原因是执法者没有将守法的准则内化到自己的内心，从而导致法律成为执法者用来“治民”的手段。而公共精神则是个体的能动性品质，这种品质使得个体能自主的做出正确的行为。法治的最高形式是人们精神的自律，法律只是道德的下限，是一种他律，只有他律转化为政府及其官员的自律才可以发挥法律最大的功效。因此，通过加强政府官员的公共精神建设，以实现行为的柔性化从而减少“行政之恶”现象的出现，这对于处在全面深化改革时期的中国，有着重要的现实意义。

（二）公共精神：确保政府行为的合法性，提升公信力

当前，许多政府行为，虽然合法，却没有合法性，合法与合法性之间虽然只有一字之差，但它们所反映出的问题却是很尖锐的。合法只是行为遵循了法律的规定，没有违法；而合法性反映出的则是法律与伦理之间的冲突。换句话讲，有些政府行为只是遵循了法律条文的流程和规定，但这个政府行为所带来的结果，并不能代表法治的精神。法治得以有效实施的前提是制定的法律必须是“良法”，没有正义的法律是“恶法”，只有法律符合正义才是“良法”。法律只是静态文字的表达，正义并不总是写在纸上，表现为制定的成文法，公正的裁决不仅是那些合法的裁决，而且包括那些看似逸于法律规范之外而仍恪守法律精神的裁决[6]。

近期发生在山东的辱母杀人案反映出，在我国当前，伦理的价值与法律法规是否适用之间是存在冲突的。在《礼记檀弓》中，子夏问于孔子曰：“居父母之仇，如之何？”夫子曰：“寝苫枕干，不仕，弗与共天下也！遇诸市朝，不反兵而斗！”由此可见，孔子这种思想家尚且都不能忍受这种耻辱，更何况作为一个普通人呢？而山东聊城市中级人民法院的判决，可以说挑战了国人普遍的价值认同和道德伦理，这个判决不仅引发了全国上下的憤慨，更引发了公众对我国政府公信力的质疑。因为，法律并不仅仅是制定或执行冰冷的法条，它更是对人性正义和伦理良知的一种追求。法律被遵守并不是因为严刑酷法使人畏惧，而是社会成员对法律价值的认同和对法律的尊重[7]。而公共精神作为一种“软”调节，它的落脚点在于人心，在于人们思想上的自觉。通过这种公共精神的引领，我们的政府才会树立起现代的法治精神，以此来确保自身行为的合法性，而不至于“连生命中的血液都从个体的道德中抽掉了” [8]。

（三）公共精神：确保政府行为的公共性，提升治理能力

“社会秩序乃是为其他一切权力提供了基础的一项神圣权利。然而这项权利绝不是出于自然，而是建立在约定之上的。”[9]众所周知，政府拥有的权力来自于人民的让渡，而公共权力之所以交付给政府，就是希望政府可以使公共的利益能得以实现，以实现社会的全面发展。从当前查处的各种贪腐案件来看，官员腐败现象的滋生和蔓延不仅破坏了社会的和谐，更严重威胁到了国家的政治稳定。由于行政权力在特定条件下的自利性，它的行使必然有一个人格化的过程，作为政府机构中的公职人员，他们都不可避免地有自己特殊利益，如果缺乏相应的利益协调机制和权力制约机制，那么，在行政权力行使过程中，他们就有可能用公共权力去满足私人的需要[10]，同时，权力的腐败容易造成对国家公共资源的浪费，这使得社会的财富不断流失。由于政府通常拥有着绝对的公共权力，而权力“决定几乎所有的由社会所拥有的剩余产品的分配” [11]。这就造成了国家大部分的资源被政府所控制和垄断，正是一些政府官员对公共权力的滥用，使得国家的公共资源被人为的扭曲和配置。

孟德斯鸠认为“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休。”[12]腐败不仅使政府行为丧失了公共性，更严重的是它降低了政府对社会治理的效果。乔治费雷德里克森也对此有过评价：“对个人的欢乐或所得、个人效用或成本收益的斤斤计较，取代了为了更大的善而治理的集体努力。政治的目的被降低成为私人谋取利益。”[13]因此，为了确保政府行为的公共性，从而有效的提升政府的治理能力和水平，除了要发挥强有力的法律机制以外，还要注重公共的伦理的价值，这不仅有利于政府公共精神的养成，更重要的是公共精神对政府的败德行为可以起到一种防微杜渐的预防作用。同时，公共精神作为行政伦理的精神内核，它对确保政府行为的公共性有着极为重要的作用，因为一个具有公共精神的政府必定能将实现公共利益的最大化作为自己的最终目标，从而做出最为正确的行为选择。国内外的众多实践也同样证明，政府及其行政人员一旦出现公共精神的“空心化”，必然导致其组织制度的虚化以及官员行为的异化畸形[14]。

二、培育公共精神：规范政府行为的逻辑进路

公共精神就是存在于公民社会之中的一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建构，以营造适于人类生存与发展的伦理规范、政治价值和社会制度[15]。其实质就是人们对公共事务以及公共利益的态度，对公民来说就是通过自觉、自愿、共同的参与社会治理，并对共同关心的问题进行协商对话，以此实现公共利益最大化的过程，它是以公民的个人美德、参与意识、权利意识、合作意识以及志愿精神等为主要内容的，公民通过对社会公共事务的广泛参与，来实现对国家治理效果的提升。而对政府来讲，就是作为代表公民行使公共权力的政府及其工作人员必须以公共利益为根本价值取向，竭并把公共福祉最大化作为自身存在和发展的最终依归[16]。当前，在法治政府建设中，公共精神的价值常常被忽视，而这与国家治理体系和治理能力现代化的核心价值相违背的。必须通过完善的设计，让公共精神根植于法治政府建设的每个环节，充分发挥其灵魂引领的作用。

（一）制造认同：凸显教育的功能endprint

对公共精神的塑造，離不开全体社会成员的价值认同，必须要凸显教育的功能，以完善公共精神的生成机制。柏拉图认为，人性必须通过教育来改变，通过教育，人可以“成为有理性的人” [17]。一方面，对于政府本身来讲，要加强法治教育，树立现代法治观念。这种教育并不是简单的进行理论宣传，最根本的则是要思考如何将法治的精神注入到他们的血液当中，以内化成为政府行为的价值导向。而这种自律的价值导向机制的形成，也有助于政府治理水平的提升，换句话讲，灵活性较大的治理体系和治理方式必然会以治理者的自主性程度较高的形式体现出来，治理者的自主性程度较高，他就有更多的以良心为动因的道德行为选择[18]。同时，还要创造出一种廉洁自律、低调务实、公道正派、贴近群众、依法办事、积极主动的行政氛围，俗话说得好“近朱者赤近墨者黑”，环境氛围对公共精神的塑造是潜移默化的。这就要让政府官员在这种氛围当中实现自身德性的培养、法治精神的升华、个人境界的提升，而这种教育也有助于共同价值观念的形成。《论语·颜渊》中季康子问政于孔子，孔子对曰：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”由此可见，促使公共精神的形成最具示范性的主体莫过于我们转型中的政府。另一方面，要培养现代的公民在教育的过程中形成独立的人格和对公共事务的参与意识。众所周知，一个国家的发展与进步需要全体社会成员的共同努力，尤其是需要关心公共事务的现代公民。当前，我国公民的参与意识依然较弱，公民对公共事务的参与，普遍是持一种冷漠的态度。这就必须通过教育及宣传等手段来唤起公民自身的权利意识、责任意识、参与意识以及志愿精神，使们明白自己不是被动的接受者，而是国家治理中多元的主体之一。这样，不仅使伦理价值摆脱权力附庸的阴影，也使伦理价值从直觉和良心的自在状态提升到原则和规范的自觉状态，从而把单纯的个体道德提升为共同体的社会伦理，有效促进伦理价值的规范化[19]，从而促进全社会公共精神的实现。

（二）追根溯源：传统文化的深掘与批判创新

公共精神是一个民族传统文化价值体系的内核与精华，是一个民族长期的公共生活习俗在文化层面的积淀与提升。同时，它也是一个民族在长期的文化演进和社会实践中形成的，自然也会受到社会历史和文化传统的影响，从而表现的有些根深蒂固[20]，而任何民族在观察生活时所使用的镜片都不同于其他民族使用的[21]。因此，我们可以到中国的传统文化中去汲取优秀的思想，并运用到当前的法治政府建设当中。一方面，我们要对传统文化进行深挖，如孔子的“为政以德，宽厚代民”，孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”以及“道之以德，齐之以礼，有耻且格。”这些优秀的思想所反映的是心系天下以及对公共利益追寻的一种普世价值。同时，这些优秀的传统文化所展现出来的责任意识、忧患意识、以民为本等已经早已深深的嵌入到人们内心的最深处，而这些传统行政文化所蕴含的富矿，对当前公共精神的孕育意义也极为深远。另一方面，在我国的传统文化中，也深受“特权意识”、“臣民意识”、“主仆意识”以及宗法血缘伦理观念等落后思想的影响，这就要求我们对传统文化进行理性的看待和批判的创新。因此，在建设法治政府的过程中，要实现对公共精神时代话语的重构，就必须在坚持以往以德治国、为政以德、为政亲民、勇于担当等这些传统行政文化价值的基础上，创造出公共精神之时代新内涵。即在吸纳所有人类文明的基础上，兼顾本民族文化的传统和现实，去芜存箐，实现与其他行政文化的共荣共生[22]。

（三）制度安排：多元主体间合作共治机制的构建

公共精神的塑造离不开多元主体的合作共治，即多中心的治理。特别是在后现代的公共语境下，公共行政的生态环境呈现出更加复杂、多元、动态、网络化的特点，公共问题也随之日趋复杂，这些都给治理提出了更大挑战，面对挑战，凸显行政公共性的后现代公共行政主张通过对话实现政府与社会各种力量之间的互动，形成话语的共同治理[23]。在这种多中心的合作治理网络中，政府与其他的治理主体都是平等的关系，各行为主体既独立自由的追求自己的利益，又相互的协调合作，从而形成一个由多个权力中心组成的治理网络。这种多元主体之间的合作既实现了政府与社会的良性互动，也同样促进了合作观念的形成，而这种合作理念对于公共精神的塑造也起着推波助澜的影响。因此，对于法治建设中的政府来讲，必须改变原有的“全能型政府”的治理模式，进一步转变职能，以实现权力对社会的回归，从而激发社会的活力，这就要求必须大力发展社会组织，社会组织作为公民社会的重要载体，它在现如今的公共事务治理中发挥着越来越重要的作用，特别是其自身所具有的公益性、非政府性、志愿性、非营利性的特征，可以有效的实现公众公共精神的提升。然而，由于我国社会组织自身的能力不足，以及面临着各种制度的瓶颈，导致它在公共事务的作用仍未充分的发挥。这就必须改革双重管理体制为社会组织的成长创造良好的制度环境，同时，也要加强社会组织自身的能力建设，尤其是专业化的建设，以提高其核心竞争力，从而有效的承接政府职能的转移，实现胜任力的提升。通过合作与协商，来形成治理主体间的伙伴关系，而这种伙伴关系的确立也有利于公共精神的塑造。

四、走向善治：公共精神追求的终极目标

随着国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，我们国家的治理方向已经开始从人治向法治方向进行转变，在这种全面深化改革的阶段，如何规范政府的行为，已经成为一个急需解决的问题。政府的行为不仅反映着一个国家的法治程度、民主程度、文明程度和公平正义的程度，而且也反映着政府的治理水平和治理能力。同时，我们的生活实践也同样证明，一个只有法治之躯而没有法治灵魂的政府并不是法治政府，我们必须要避免这种工具理性对价值理性的遮蔽，而公共精神作为我们政府行为的灵魂指引和价值向度，它对于法治精神的实现以及法治灵魂的塑造具有不可低估的作用。

当然，必须要强调的是，发挥公共精神在法治政府建设中灵魂引领的作用，并不是说不需要法制，法制作为一种“硬”调节，其强制性、明确性等特点是对公共精神的一种支持和维护。同样，强调法制也并不意味着忽视公共精神这种柔性的伦理关怀，公共精神作为一种“软”调节，它的落脚点在于人心，在于人思想上的自觉，二者各有优劣，但不能相互替代。总而言之，在政治现代化的道路上，中国需要同时构建并彰显政治德性和政治理性，使道德价值、权利价值、法治逻辑在政治和行政层面互不抵触地平行法治，开拓一种民主法治下的民本治道[24]，从而使民主真正的运转起来，最终走向善治。endprint

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[责任编辑：吴晓红]endprint