党建服务城市基层治理的机制探索

文/岑毅

党建服务城市基层治理的机制探索

文/岑毅

党的十八大报告提出，“要以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。这意味着各级党组织要对应经济社会转型向“服务型”转变，把服务作为党建的价值取向和功能定位。机关党组织既有基层党组织的共同属性，也由于其政府机关本身特有资源优势和工作性质的特殊性，具有其他基层党组织（如街镇社区党组织）无法替代的作用，有利于它向城市基层延伸，服务社会治理破题惠民，推进以城市基层治理为基础的国家治理体系和治理能力现代化。近年来,浦东新区建交委积极开展机关党建服务以物业管理为核心的住宅小区综合治理、大型居住社区建设管理、房屋征收和旧区改造等城市基层治理机制的实践探索，取得了阶段性初步成效。

一、机关党建服务城市基层治理破题机制的初步实践

（一）实践路径：机关服务型党建服务城市基层治理五种工作方式

机关党建服务城市基层治理破题机制是指，在城市管理补短板范畴内，浦东新区建交委机关各处室党组织把党建工作嵌入政府行业管理所涉及的城市基层治理结构系统，把机关服务型党组织与服务型政府建设、服务型党建职责与业务部门管理职能紧密融合，建立机关党建责任制、基层联系点、党建联建、结对共建签约等制度和载体，聚焦城市管理顽症和民生问题，不仅仅是与党组织、党员力量资源的整合和联动，而是扩展为机关党组织与区域化党建、基层社区党组织、行政部门、群团组织、社会组织、群众自治自治等多元主体联动，在治理目标上“联”，在治理项目上“建”，实现机关党建与城市基层治理的良性互动，把治理成果惠及民生。

1.同步式推动法。近年来，区建交委机关党委坚持把机关党建与本系统承担的城市管理和基层治理重点工作“四同步”。一是同步部署。把开展群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育等与住宅小区综合治理、大型居住社区建设管理、房屋征收和旧区改造等城市基层治理任务一起部署，机关党建嵌入城市管理和基层治理，实施项目化运作，做到任务目标化、目标项目化、项目责任化、责任实效化。二是同步落实。一方面,把从严治党制度向服务基层载体和工作流程延伸，严格规定不在基层“吃拿卡要”；另一方面，把党建工作与城市基层治理重点任务分解到各处室党支部，使工作措施和节点目标落实到位。三是同步考核。把服务城市基层治理纳入机关党建责任制和述职考评体系，聚焦机关党员、干部参与服务城市基层治理实践，实现由上评下和由下评上“双向评价”。四是同步推进。把服务城市基层治理作为机关各党组织和党员的主业，以党员业务知识培训、岗位建功、挂职锻炼等多种形式，提升党员业务能力，层层压实推进，做到哪里有基层需求和重点治理任务，哪里就有机关党组织和党员在行动。

2.下沉式工作法。委党组、行政领导带头实施基层联系点制度，走访基层调研，机关各党组织下沉街镇社区等基层，建立联系点。机关党组织依托联系点，以目标任务和问题为导向，整合机关党建和业务管理的资源力量，上门对接和服务，将“下沉式工作法”固化为密切联系基层、为基层解决实际问题的服务机制。

3.嵌入式对接法。机关服务型党建嵌入、对接城市基层治理涉及住宅小区综合治理、大居建设管理、房屋征收、旧区改造等具体事务。如房屋管理处党支部和物业管理中心党总支、区住宅小区综合管理联席办党员骨干，把机关党建嵌入街镇和居民区党组织两个层面住宅小区综合治理结构，使之成为其治理系统中的一个要素。住房保障处等党组织把物业等行业管理与大居社区管理对接，通过条块联动，不仅使政策方案措施公开透明，而且协同社区依法化解了新建成的一些大居社区中出现的违法搭建、居改非的违规经营、强化垄断小区装修业务、偷倒渣土等引发的居民矛盾。法规信访处党支部针对中环线动迁涉及的金杨新村居民集访矛盾，与有关处室深入现场联动，把做居民群众思想工作与解决实际问题相结合。

4.分类式指导法。机关各党组织在服务城市基层治理中，针对不同情况、问题和特点，调动相关处室业务管理优势，进行分类指导，寓指导于服务中，帮助基层解决难题。组织人事处党支部、房屋管理处党支部依托委党建研究会、政研会和区住宅小区综合管理联席办，自2016年上半年以来，在“住宅小区党建联建示范点”创建工作中，一方面要求各街镇按“组织健全、机制完善、运作规范、群众满意”标准，申报“上海市住宅小区党建联建示范点”，另一方面针对36个街镇所申报的住宅小区不同特点，实施分类指导，引导街镇共申报了104个各具特色的市住宅小区党建联建示范点。

5.联动式破题法。机关各党组织加强与社区党组织及多元主体联动，提出治理措施，明确完成时限，实现破题目标。委机关党委、组织人事处党支部协同市建设交通宣传处党支部，开展行业公共服务进社区试点，在塘桥等街镇和部分物业小区，利用行业物业管理等服务资源，解决了一大批居民急难愁问题，居民群众对行业服务满意度达到95%以上。

（二）初步成效：凸显机关党建服务城市基层治理的叠加效应

通过区建交委机关党组织与职能部门及多元主体协同服务基层治理，初步产生了三大效应。

1.服务城市基层治理效应。一是促进住宅小区综合治理惠民。去年浦东旧住房综合整新超额完成36.7%，供电设施改造、二次供水改造、积水点改造、电动自行车充电设施建设分别完成11.25万户、600万平方米、58处和87个，占年度计划的103%、100%、100%和164%，完成群租整治1697套，新增“群租”整治及时率达到97.2%，建成无群租小区432个。到目前浦东已形成“1个新区呼叫平台（962121、96916）+36个街道（镇）物业应急维修特约服务站”的便捷服务网络体系，实现物业应急维修服务“叫得应、反应快、修得好、质量优”。二是促进大型居住社区建设管理。坚持与建设单位及大居基地所在社区党组织开展党建联建，协同推进大型居住社区建设管理，2016年配套项目完成量居全市前列。三是促进房屋征收和旧区改造。“十二五”期间，浦东共完成旧区改造拆迁10766户，超额完成预期旧改8000户的目标任务。2017年上半年，完成旧改1913户，其中中心城区177户、郊区城镇337户、“城中村”改造1580户，分别占年度计划的59%、168%、98.7%。

2.加强基层建设效应。通过机关党组织协同各街镇基层党组织及多元主体力量推进住宅小区综合治理，截至2017年6月底，全区符合条件的小区已组建业主大会1547个，组建率达97.4%。在塘桥街道小区物业党建“五联五建”（一是联社区党建主体，建物业管理体制；二是联政府部门主体，建难题破解机制；三是联实施责任主体，建品质服务模式；四是联社会组织主体，建多元供给体系；五是联居民业主主体，建自我管理平台）示范效应下，目前36个街镇申报的104个市住宅小区党建联建示范点中，业委会“交叉任职”和党的工作小组已基本覆盖。全区符合条件的646个业委会中，已成立党的工作小组495个，完成率达76.6%。推动街镇指导业主选定适合小区的房屋管理模式，55家住宅小区试点推行业主自行管理模式。建交委机关党建介入浦东大居建设管理、房屋征收和旧区改造后，也加强了其所在区域社会、社区的基层建设。

3.机关服务型党建促进党组织良性发展效应。机关党组织主动对接、协同和服务基层，充实和加强基层区域化党建力量，促进了机关党建、行业党建、“两新”党建、社区党建和单位党建在城市基层治理中的组织覆盖和工作覆盖，至今已形成一批机关服务型党组织和党员“建设先锋”、“服务标兵”等先进典型。区建交委机关党建的联系点塘桥街道党工委、三林镇党委2016年以来作为全市创新社会治理、加强社会建设的先进典型，先后在本市专题会上交流发言，其党建引领城市基层治理的经验做法在全市层面上推广，产生了“组织有活力、党员起作用、群众得实惠”的党建良性发展效应。

二、机关党建服务城市基层治理破题机制运作特点

（一）机关党建外延实现“五个转变”

在机关党建服务城市基层治理破题机制和方法的推力下，区建交委机关党建呈现“五个转变”的新特征：一是党建工作定位，从机关行业系统内循环向行业管理涉及的城市基层社会治理外循环转变，把机关党建嵌入住宅小区综合治理、大型居住社区建设管理等城市基层治理循环圈，将服务型机关党建载体、方式加以积极推进。二是党建服务内容，从主要服务本系统党员、干部职工等为主体的党建工作，向延伸服务城市基层和民生工作为重点的社会系统工程转变，从本行业管理系统城市性、社会性、民生性等特点出发，在城市基层治理大背景下，机关党建服务内容更接地气，以服务城市基层民生为主业、主责，做好延伸、对接和服务工作。三是党建活动空间，从机关大院小空间向城市基层治理大空间转变，机关党建融入开放型的社会、社区基层治理空间，以自身创新的服务思维、理念和措施促进城市基层治理。四是党建实践平台，从机关党组织和党员队伍建设平台，向基层社会治理广阔实践平台转变，目前机关党组织和党员队伍建设平台与城市基层治理平台完全融合，以队伍建设平台促党员、干部作风转变，强化党的宗旨意识和行为，为机关党建更好地融入城市基层治理平台提供思想和工作作风保证，而其介入城市基层治理的作为则体现了机关服务型党建下沉基层的实效。五是党建发展路径，从自上而下、对上负责，向自下而上、对下负责转变，机关党建协同多元主体推进城市基层治理过程中，改变以往对自上而下路径的依赖，主要依托自下而上的路径，眼睛向下、聚力向下、服务向下，在“对上负责”的同时、更突出对“对下负责”，把提升基层老百姓获得感和满意度作为衡量机关党建发展绩效的核心目标。在这“五个转变”的驱动下，机关党建的政治优势、组织优势和行业管理优势转化为服务治理优势，使服务基层治理项目成为老百姓看得见、摸得着的“满意工程”。

（二）机关党建服务功能作用扩大

浦东新区建交委各党组织在服务城市基层治理破题中，发挥推动治理、服务群众、凝聚人心、促进和谐的功能作用，机关党建从在本行业系统发力向聚焦和服务城市基层治理发力，主要突出四大功能作用。

一是党建政治功能作用。依托自身赖以生存的执政组织基础和党建联建等载体，把党建政治功能与城市治理社会功能高度融合，发挥在基层社会、社区中的党建政治引领作用，并使之具体化、直观化、实效化，机关党建带动基层党建强化了党建政治引领和服务功能。

二是资源整合功能作用。依托城市基层治理的平台，充分整合行业系统多方资源力量，上下联动、横向联动和条块联动，发挥自身城市管理相关政策、服务资源优势，通过多路径和方式，形成“条块结合”型稳固结构，达到协同基层治理破题的目的。

三是协商治理功能作用。机关各党组织在协同基层党组织开展以破解城市管理难题为共同目标的党建联建过程中，改变传统行政管理模式，并非停留在形式参与的层面上，而是以民主协商治理为基础，制定协议规则，综合施策，强化机关党建与基层党建及多元主体合力共治和群众自治，以德治、法治为支撑保障，推进“四治”一体化，达到城市管理的社会民生和公共利益最大化。

四是服务惠民功能作用。机关党组织和党员在设计的服务基层治理项目中，践行“以人民为中心”发展思想理念，把服务人民群众作为根本出发点落脚点，注重改善城市、社会、社区环境，最大限度发挥机关服务型党建为民惠民的功能作用，把城市基层治理的成果让群众共享。

（三）机关党建与多元主体融合发展

1.机关服务型党建与城市基层治理融合。区建交委机关党组织把服务型党建贯串融入城市基层治理的诸多环节，变党建工作与业务工作“两张皮”为“一张皮”，遵循城市治理发展的客观规律，创新党建引领基层治理服务方式，帮助基层找准、梳理、分析短板问题，促进了城市基层治理体系和治理能力的提升。

2.机关服务型党建与基层党建融合。区建交委机关党组织在服务城市基层治理破题实践中，依托各类基层联系点、党建联建及所在区域党建载体，围绕共同治理目标，紧密协同、提供资源、创造条件，依据各自职责合力共治，壮大了基层党建力量，强化了党建政治引领和服务功能的内涵式和外延式拓展，有力地推进了基层共治、自治、德治、法治一体化。

3.机关服务型党组织与服务型政府建设融合。区建交委机关党组织在服务城市基层治理中，与服务型政府建设相融合，以服务为主线开展党建和管理联动，创新服务载体，拓展服务渠道，使机关党建充分释放服务发展和民生改善的能量，达到一揽子补短板效果，也有利于深化政府职能转变，打造服务型政府，使党员、干部形成敢于担当、勇于贡献、善于协调、勤于服务的优良作风，提高服务能力，从而形成机关党组织和政府职能部门同频共振效应。

4.机关服务型党建与社会民生融合。区建交委机关党委把下沉基层、治理破题、服务群众、改善民生作为检验机关党建效能的主要标准，把回应群众诉求作为党建工作的切入点和着力点，帮助基层党组织为群众提供精准有效的服务和管理，提高群众诉求回应率和治理破题的满意率。

三、机关党建服务城市基层治理破题机制发展对策思考

（一）新形式新要求：机关服务型党建进一步协同城市基层治理的新路径

上海作为全国最大的现代化国际大都市，继纽约、伦敦、巴黎和东京四个全球城市之后，也进入了迈向卓越的“全球城市”的新历史阶段。今后五年上海处于全面深化改革承前启后的关键阶段，城市创新发展跨入继往开来的重要时期。随着城市治理体系和治理能力现代化的推进，城市管理和基层治理深化推进，以党建为引领的基层社会治理创新深化拓展。习近平总书记在2017年3月5日参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时，希望上海在推进社会治理创新上有新作为，并提出超大城市管理要像“绣花”一样精细化，率先探索符合超大城市特点和规律的社会治理新路。2017年6月，中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理意见》要求：“推动管理和服务力量下沉，引导基层党组织强化政治功能，聚焦主业主责。”上海市第十一次党代会报告指出：“从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，加强以保障和改善民生为重点的社会建设，深入推进社会治理创新，着力补短板、强管理、促公平、提质量，让人们安居乐业。”今年7月上海市委发布的《关于全面加强城市基层党建工作的意见》要求：“要进一步发挥基层党组织服务功能”，“在围绕中心、服务大局中，在改革创新最活跃的‘经络’上，在解决群众普遍关心的突出问题中，更好发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用”。

习近平总书记治国理政新理念、新思想、新战略和中央、中组部、市委市政府的有关部署要求，为新形势下机关服务型党建进一步融入城市基层党建工作大格局、协同基层破解城市管理难题开辟了新路径。

（二）总体思路：机关服务型党建“四个更加注重”，持续向城市基层治理发力

浦东新区建交委机关服务型党建要以迎接党的十九大胜利召开为主线，全面贯彻落实市第十一次党代会精神，按照习近平总书记提出“我们要牢牢把握我国发展的阶段性特征，牢牢把握人民群众对美好生活的向往，提出新的思路、新的战略、新的举措”，“突出抓重点、补短板、强弱项”以及城市党建和城市基层治理的要求，使机关党建进一步介入自治、共治、德治、法治一体的基层治理格局，推进社区综合治理。在深度对接、聚焦，融入、协同、服务和推进城市基层治理过程中，更加注重全面统筹，更加注重系统推进，更加注重开放融合，更加注重整体效应，进一步发挥条线部门党组织的作用，强化“五种工作方式”，实施下基层“三个围绕”，即围绕服务基层想、围绕服务基层转、围绕服务基层干，持续向服务城市基层治理发力,在党建服务中促进基层治理，在基层治理发展中体现党建服务成效，协同解决群众最关心的居住条件、社区环境、公共活动、物业管理、公用设施和便民服务等问题，增进居民群众对宜居城市和社区的认同感和满意度。

（三）具体对策：机关党建服务城市基层治理，精准化“五个着力”

1.着力强化面上推进。进一步增强党组织党员服务基层治理意识，主动融入基层社会治理大循环，在改进服务工作、提升服务实效上下真功夫，以保持面上推进的平衡，形成机关服务型党建向基层治理发力的整体效应。

2.着力递增治理顽症效能。在聚焦城市管理老大难顽症问题中，一方面要激励党员、干部，以特殊的精神状态作出特殊的努力，迎难而上、敢于担当，另一方面要运用党建智慧，加强区社协同、部门联动、系统施策、综合治理，攻克城市管理顽症。

3.着力创新补短板方式。要以补短板的创新思维、方式、载体和措施破解难题，在“开会碰头”研究的同时，注重“现场搭脉”对症下药。同时，机关党建服务基层治理，也要像“绣花”一样追求精细化，补上基层治理的短板。

4.着力改进工作作风。持续推进“两学一做”常态化制度化建设，以开展“建设先锋、服务标兵”主题活动为抓手，通过岗位建功、典型引路等，增强机关党组织的凝聚力和战斗力，进一步发挥党员先锋模范作用，进一步养成敢于担当、勇于奉献、善于协调、勤于服务的优良作风，在基层治理工作中承担责任、奋发有为，真正在治理破题上见成效，以务实作风打赢城市基层治理的攻坚战。

5.着力完善制度措施。在同步式推动、下沉式工作、嵌入式对接、分类式指导、联动式破题等环环紧扣的系统运作上，健全完善相关的程序、规则、制度及配套措施，一方面严格落实党建责任制，积极开展“服务群众党员践诺”、“走千听万”、“双报到”、党员志愿服务等活动，另一方面完善与街镇沟通、联系的机制，采取有效的办法，增强工作执行力，提高机关党建工作的科学化水平。

（作者单位:上海市建设交通政研会）