区域经贸安排中的“发展”问题及其WTO法规制

周跃雪

摘要：

2015年10月，美国、日本、澳大利亚等12个国家成功结束TPP谈判。作为新型、广域的区域经济组织，TPP顺应了区域经济一体化的潮流。由于TPP成员经济发展水平参差不齐，发达国家和发展中国家在货物贸易、知识产权保护、服务贸易等诸多方面存在利益冲突，故TPP规则必须顾及发展中国家的立场。然而，WTO法对成员之间的区域经贸安排有一定的规制，也影响到了TPP等区域经贸安排中针对发展中国家的特殊安排。2017年1月，美国宣布退出TPP后，其他成员邀请中国加入TPP谈判。在“一带一路”倡议下，中国应坚持自身的自贸区战略，从发展中国家立场出发，考虑是否加入TPP以及选择相应的策略，尤其要深入研究TPP规则和WTO规则的相互关系，以期在“双重规则”中找到平衡点，寻求利益点最大化。

关键词：TPP； 广域经济一体化； 发展中国家； WTO法

中图分类号： F744文献标志码： A 文章编号：16720539（2017）05007105

一、区域经贸安排中的“发展”问题概述

本文所称的区域经贸安排中的“发展”问题是指在WTO背景下区域经贸安排（Regional Trade Arrangements，包括关税同盟、自由贸易区等）中发展中国家的发展问题。具体而言，是在全球贸易一体化中，发展中国家参与WTO和区域经贸安排等所面临的一些特殊问题，主要包括但不限于“不公平”的贸易和投资规则和标准问题以及发展中国家的“特殊和优惠待遇”问题等。

就目前多边贸易谈判的现状来看，WTO多边贸易体制发展进入缓慢期，区域经贸安排是短期内促进全球经济进一步自由化的主要方式。曾经由美国主导的《泛太平洋伙伴关系协议》（下称TPP）在众多的区域经贸安排中尤为突出（1）。一般来说，传统的区域经贸安排的成员人数较少，地理位置接近，发展水平基本相当，有较多的经济利益契合点，达成共同的区域经贸规则的可能性大，也较少涉及针对某些或者部分成员的“特殊和差别待遇”问题。然而，TPP与传统区域经贸安排相比，成员不仅散布于亚洲、大洋洲、北美洲等（2），且发展水平和利益差距很大：12个成员（包括美国）中6个为发达国家（美国、新加坡、新西兰、加拿大、日本、澳大利亚），6个为发展中国家（秘鲁、智利、文莱、马来西亚、墨西哥、越南）。其中，发展中国家成员的发展水平也存在较大的差异，其中智利、马来西亚、秘鲁被世界银行认定为中上等收入发展中国家，而越南为中下等收入发展中国家。不同发展水平的国家在利益诉求上可能千差万别（3），即便已经达成共同的发展意愿，但也不得不在制定规则和执行规则中重视发展中国家的特殊利益。还有一点与一般的区域经贸安排不同，TPP规定了“开放式加入条款”（Open accession provision）， 即只要经该协议成员的同意即可加入TPP，这意味着将来可能会有更多的不同类型的国家加入TPP。总之，TPP作为一种新型的、广域的区域经济组织，将不得不重视发展中国家的“发展”问题。

本文将讨论区域经贸安排的“发展”问题主要存在以下领域：货物贸易，与货物贸易相关的标准，知识产权保护，服务贸易等。在此基础上，本文将进一步结合WTO法探讨其对区域经贸安排“发展”问题的规制。

二、区域经贸安排中的“发展”问题及其WTO法规则分述

（一）货物贸易的“发展”问题

1.相关规则

区域货物贸易自由化的核心任务是要将原产于成员国领土范围内的货物的关税降为零。然而，在如TPP之类的区域经贸安排中，发展中国家总是需要一些特殊的制度来保护自身货物贸易中的利益。归纳起来，这些特殊的制度包括：保障措施、部门排除、过渡期安排和允许政府补贴等。

（1）保障措施。区域贸易自由化，一方面为发展中国家的产品进入发达国家市场打开了方便之门；另一方面也会使同样作为进口国的发展中国家的生产者受到冲击。在一些对进口较为敏感的国家，面对进口的激增，可以用保障措施来应对，这种措施在农产品市场方面尤为适应。例如，TPP成员智利在其过渡期内适用TPP协议的前身，即P4协议（4）第九章的“特殊保障措施”对特殊的农产品进行保护。

（2）部门排除。TPP的贸易自由化范围很广，几乎回避了“部门排除”（Market exclusion）的谈判。但是将来随着越来越多的发展中国家的加入，该协议将无可避免地考虑加入敏感部门的排除制度，只要排除涉及面不是太广，否则将和GATT第24条中“实质上所有的贸易”产生冲突（见下面详述）。

（3）过渡期安排。除了部门排除外，保护敏感部门的方式还有过渡期安排。如“南盟”就根据成员发展的程度设置了过渡期和保证税率（5）。TPP成员之间的既存的双边或者多边贸易协定存在大量的过渡期安排、关税减让的例外和敏感部门的特殊原产地规则。这种循序渐进的自由化方式可以降低因此而导致的社会成本。关于过渡期的长短在GATT第24条中也有规定。

（4）政府补贴。政府补贴是增加出口产品市场竞争力的方式之一。反补贴措施是进口国为了缓解压力而对出口国政府该种行为采取的贸易救济手段。但是反补贴的手段毕竟是实施贸易保护的重要手段。GATT第24条可能要求在自由贸易协定中应该减少反补贴的措施，但是只有少数自由贸易协定遵守了这个规定[1] 。

2.WTO法规制

GATT第24条是WTO法关于区域性经济组织的规定，它允许符合条件的区域贸易协定作为“最惠国待遇”原则的例外而存在。GATT第24条规定，GATT不能阻止成员方领土之间缔结的关税同盟（Customs Union）或者自由贸易区（Free Trade Area）或者过渡到關税同盟和自由贸易区的临时性协议（An interim agreement necessary for the formation of a CU or FTA）。GATT第24条进一步规定，关税同盟和自贸区对外的关税水平和其他规则的限制不能高于或者严于其形成之前的水平。这个被称为是关税同盟和自由贸易区存在的“外部条件”，对于关税同盟和自由贸易区的“内部条件”是取消“关税和其他限制性商业规则”（除了GATT第11、12、13、14、15、20条允许外），适用于“实质上所有的贸易”（Substantially all trade）。此外，关税同盟的定义包含一个附加的外部条件，即关税同盟的每一成员的对外都适用的实质上相同的关税税率和其他规则。外部条件和内部条件的解释遇到了较多的问题。结合可能有关的TPP条款，本文将集中讨论“内部条件”和临时性协议，其中有些问题已经在WTO的《关于GATT第24条的谅解》（以下简称《谅解》）中得到了澄清。endprint

（1）过渡期制度。对于GATT第24条第5段（c）规定了履行过渡到关稅同盟和自由贸易区的临时性协议的“合理的时间”。《谅解》规定了该“合理时间的”确定方式。根据国际的商事惯例，合理的发展规律必将遵循一个合理的过渡期。一般来说，10年时间是被普遍认为的量化标准，而超过10年则是例外的情况。这意味着对“实质上所有的贸易”的例外，即在区域贸易协定中不彻底的贸易自由化的限制应该在10年内。《谅解》还规定如果临时性协定的成员方认为10年不够，他们应该向货物贸易理事会进行充分的说明需要更长时间的理由。所以TPP的临时协议的过渡时间应该限制在10年左右。

（2）“实质上所有的贸易”。将货物贸易自由化的范围覆盖到“实质上所有的贸易”很难在区域贸易协定中一蹴而就地实现，尤其有发展中国家成员存在的情况下。发展中国家可能会排除某个或几个特殊部门作为适用零关税的例外情况，但是这种排除不能太大，否则将使区域贸易协定违反GATT第24条的“实质上所有的贸易”的内部条件。然而，目前WTO还没有对“实质上所有的贸易”进行明确的定义，也没有区域贸易协定“所包含的贸易范围”的计算方式一致的意见。大多数情况之下（并非全部情况），发展中国家都在区域贸易协定中保持较大的贸易部门的排除问题。例如在欧盟参与的一些区域贸易协定中，发达国家成员贸易部门自由化程度高，而发展中国家成员方较低，两者合计起来可以达到GATT第24条的“实质上所有的贸易”的要求。我们很难去总结所有的情况，但普遍认为，在10年左右的时间达到90%—95%的贸易覆盖范围是一个可以接受的标准。但是庞大的农产品部门通常被排除在外的[2]。

（3）贸易救济措施。反倾销、反补贴和保障措施可以被当作有条件的保护措施，减少发展中国家产品进入发达国家市场。如上所述，如果发达国家同意不对发展中国家出口的产品适用反补贴、反倾销或者保障措施，区域自由贸易区的发展中国家将有较大的空间。GATT第24条第8款要求区域贸易协定中“关税和其他的限制性商业规则”（除了第11、12 、13、14、15和20条允许的外）要在“实质上所有的贸易”中消除。现在的问题是：贸易救济措施是不是包括“其他的限制性商业规则”（Other restrictive regulations of commerce）在区域自由贸易协定中被取消呢？也就是说，在区域贸易协定中，成员之间的货物贸易能不能实施贸易救济措施？这个问题目前也没有定论。这个问题的讨论一般集中在保障措施和反倾销措施是否为“其他限制性商业规则”。参考“其他限制性商业规则”的一般意义，区域贸易协定成员之间的贸易救济措施应该被认为是在“实质上所有的贸易中”被要求消除的[3]。

（4）审查程序。《谅解》规定了区域贸易协定的通知、谈判和审查程序。1996年，WTO成立了“区域贸易协定委员会”。该委员会主要研究多边贸易体制和区域贸易协定的适应性及其相互关系，更重要的是审查通报给WTO的区域贸易协定是否违反WTO法。这保证了区域贸易协定的透明性，并允许其他成员对区域贸易协定和WTO的一致性问题提出评估的要求。提出该要求的成员要提供所涉区域贸易组织的信息，委员会将达成相应的报告。但是自1996年以来，还没有任何报告的公布。

（二）与货物贸易相关的标准的“发展”问题

当代的区域贸易协定中往往包含与货物贸易相关的标准，如产品质量和安全标准、环境保护标准、劳工权利保护和竞争政策等，有些甚至超过了WTO所要求的水平。这些高标准通常体现的是发达国家的意愿，它们希望发展中国家的相关标准能向发达国家的要求靠近。

1.相关规则和标准

在卫生和植物卫生措施标准方面，P4协议要求对成员之间要相互承认彼此的标准，出口国的产品要达到进口国的要求[4]。对于发展中国家来说，挑战很大，发展中国家出口的农产品经常遭遇这方面的贸易壁垒。在劳工权利保护规则方面，美国也在TPP中提出严格的标准[5]。 美国提议要求TPP成员达到国际劳工组织（ILO）《工作中的基本原则和权利宣言》中规定的基本的、可执行的和核心的劳工权利[6]。虽然这些标准看似在区域贸易协定中达成统一，从而减少因标准不同而产生的贸易摩擦，但是发展中国家向高标准靠拢将会产生巨大的社会成本和利益损失。在环境保护方面，TPP建立了历史上任何区域贸易协议中的最高环境标准，并将环境保护作为协议的核心，使这些义务得到充分执行。

2.WTO法规制

TPP出现的这些更为严格的规则和标准是否为WTO所允许，这一点还不明确。这个问题首先是看这些规则和标准是否违反了WTO的条款，如GATT的“最惠国待遇”原则。同时，也要看它们能不能基于GATT第24条获得例外。如前所述，GATT第24条第8款要求区域贸易协定中“关税和其他的限制性商业规则”（除了第11、12 、13、14、15和20条允许的外）要在“实质上所有的贸易”中消除，如果这些卫生和技术性贸易壁垒被认定为“其他的限制性商业规则”，那么这些壁垒是应该被消除的。

（三）知识产权保护的“发展”问题

自20世纪90年代开始，知识产权保护开始成为贸易协定中的重要组成部分，如1993年NAFTA设置了知识产权条款，1994年TRIPs协议在WTO生效。但是很少发展中国家会认为这种协定所设定的对知识产权保护的“最低限度标准”对他们的发展有利的。与贸易有关的知识产权国际保护实际上是发达国家的意志体现。

1.相关规则

有美国参与的区域贸易协定中，通常包含了严格的知识产权保护规定，有的规定超过了TRIPs协议要求，称为“超TRIPs标准”（TRIPs Plus），比如对专利实施超过20年的保护期，对强制许可实施严格限制，限制平行进口等。美国和新加坡的自贸区协议中，就对在国家危机和其他为公益目的活动中使用知识产权的强制许可都进行了限制。TRIPs协议实施以来，国际社会一直存在着对其改革的争议，尤其在药品领域和公共健康危机应对方面。一方面，TPP将遵循WTO，设置关键药品的强制许可的例外条款；另一方面，发达国家的药品公司则在致力于生物药品的数据专有权制度设计。endprint

2.WTO法规制

在WTO法中，TRIPs协议是为与贸易相关的国际知识产权保护设定了最低的保护标准。根据TRIPs协议第1款的规定，成员可以实施高于本协议的保护。如果区域贸易协定规定发展中国家成员实施“超TRIPs标准”的保护，一方面发展中国家成员将在区域贸易区为保护外国的知识产权付出昂贵的社会成本，另一方面这种保护很有可能因为“最惠国待遇原则”也应对其他WTO成员国的国民同等适用，这样发展中国家的负担是十分沉重的。

（四）服务贸易的“发展”问题

1.相关规则

在国际服务贸易中设置壁垒会损害本国消费者和外国服务提供者，最终对本国的服务提供者也是不利的。服务贸易的自由化将致力于在服务贸易中获得更广泛的市场准入，进一步建立更有效的服务贸易制度。区域贸易协定中服务贸易自由化的范围比WTO《服务贸易总协定》（GATS）广泛得多。和GATS的“积极清单”方式相比，P4协议使用的是“消极清单”方式，即除了那些清单内的服务部门外，所有的服务部门都是开放的。TPP也使用消极清单的方式。一些发展中国家对开放某些特殊的部门很敏感，如马来西亚不愿意开放其金融部门。这些敏感部门的开放是TPP的关键，因为只有这样，TPP才能成为一个更新的、更开放的区域自由贸易协定。

2.WTO法规制

与GATT一样，GATS也有关于区域自由贸易协定的专门规定。GATS第2条规定了最惠国待遇条款，第5条规定了区域自由贸易协定的例外，其功能类似于GATT第24条，但也有差异。GATS第5条使用了类似于GATT 第24条“实质上所有的贸易”概念——“实质性部门的覆盖”，即开放服务部门的数量和影响贸易的范围都是实质上“多”而“广”的。在开放的服务部门中，实质性所有的贸易歧视都要被取消。此外，与GATT第24条一样，GATS第5条规定了区域贸易协定的外部条件，即区域贸易协定的建立不得导致比其建立之前对区域外第三方更严格的贸易壁垒。不同的是， GATS第5条包含了针对发展中国家的“特殊和差别待遇”。GATS第5条（3）（a）规定：只要涉及到发展中国家，要视发展中国家的发展水平来确定来消除整体的或者各个部门或者分部门歧视性措施。

三、中国应对TPP等区域经贸安排“发展”问题的基本立场

面对TPP的兴起和发展，中国对其动向表示一定程度的关心。2015年11月，TPP谈判完成。但是2017年1月，美国新任总统特朗普宣布美国退出TPP，使这个新兴的广域的区域经贸协定的前途处于迷茫状态。 2017年3月，TPP其他成员邀请中国加入TPP的谈判，希望借力中国的实力重振TPP。在此背景下，中国应该立足于自身经济发展水平的需要，从发展中国家的立场出发，并结合自身的自贸区战略，综合考虑和认真审视TPP可能会给中国未来经贸发展带来的机会和挑战，以此确定是否加入谈判以及谈判的策略等重要问题。

首先，从法律的角度看，中国必须深入研究TPP等区域经贸协定的规则和WTO规则的相互关系。中国是WTO多边贸易体制的受益者，应该维护WTO现有的公平和合理的多边经贸秩序和安排，不因为多边贸易体制遭遇的发展瓶颈而否定其对未来全球经济一体化的作用，不放弃继续维护和巩固多边贸易体制的发展活力。无论中国已经形成的自贸区协定，拟构建的自贸区协定，还是TPP协定，中国都要认真审视协定的制定与WTO法的关系，遵循现有WTO法对区域经贸安排的限制，在WTO法和区域贸易协定的“双重规则”中找到平衡点，寻求利益点最大化的方式。

其次，始终立足于自身国情，牢牢把握作为发展中国家的利益诉求，不仅要坚持继续在WTO中享有“特殊和差别待遇”，构建更加公平的贸易纪律和规则，也要在建立“高标准自由贸易区网络”中，不断探索尊重自身实力和其他成员利益的“共赢”规则。对于执行高标准的环境保护、劳工保护、知识产权等标准和规则上，中國在国内管理体制和法律制度上还有很多薄弱之处，需要根据自身实力构建与发展水平相适应的区域经贸规则，且在国内法制方面进行改善和调整。

第三，对于加入TPP谈判，中国要在“一带一路”倡议下，以自身的自贸区战略为主线，在对TPP对各个经济部门的积极和消极影响没有进行充分评估和论证之前，不能贸然启动相关程序。TPP目前的前途比较迷茫，而习总书记于2013年提出的“一带一路”倡议已经获得了沿线国家和其他区域国家的积极响应。三年来，“一带一路”建设成果丰硕，于2017年5月举行的“一带一路”国际合作高峰论坛规模空前，在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通方面达成了76个大项，270多个具体项目的成果（6）。 “一带一路”倡议之所以得到国内国外的强烈呼应，是因为它紧紧贴合我国国内和国外两个市场的需要，符合我国的经济发展需要，也兼顾到了沿线国家的利益，力图实现“共赢”主义。TPP协议主要目的则是在亚太地区推行美国国家利益，因此其协定的内容充斥着美国高标准的经贸规则，没有完全顾及到发展中国家的利益和需要，使得发展中国家实质上为被动的适应者，而非主动的参与者。中国在未来实现“一带一路”倡议以及构建高标准自贸区网络过程中，可以借鉴TPP的高标准经贸规则，特别是环境保护、劳工保护、知识产权、政府采购、竞争政策等，但是，也要吸取TPP等美式自贸区协定的经验教训，看清自身发展的需要，牢牢把握沿线国家和相关区域的发展实际情况，在经贸规则的制定上，提出具有中国特色的国际公共产品，以实现更大范围和更深层次的区域合作。

注释：

（1）新任美国总统特朗普上台后宣布退出TPP协定。2017年3月，TPP其他成员邀请中国加入TPP谈判。

（2）广域的区域经贸安排，参见何力："TPP与中国的经济一体化法动向和对策"，《政法论坛》2011年第3期。

（3）以越南为例，在劳工权利保护、知识产权保护、贸易政策透明度、人权保护等问题上就存在和发达国家成员潜在冲突。endprint

（4）P4協议，《泛太平洋战略经济伙伴关系协议》，创始成员为新西兰、新加坡、智利和文莱四国，于2006年对四国生效。

（5）南亚区域合作联盟（South Asian Association Regional Cooperation），1985年12月，南亚七国（包括印度、孟加拉国、不丹、尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡、马尔代夫）通过了《南亚区域合作宣言》和《南亚区域合作联盟宪章》，正式宣告了南盟的成立。

（6）参见中国国际商会网站，http：//www.ccoic.cn/info/index.html。

参考文献：

[1]Meredith Kolsky Lewis， Expanding The P-4 Trade Agreement Into a Broader Trans-Pacific Partnership： Implications， Risks And Opportunities[J]. Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy， 2009，（4）： 401-420.

[2]Trachtman， Joel P. Development Aspects of a Trans-Pacific Partnership [EB/OL]. （2011-11-03）[2012-01-20].http：//ssrn.com/abstract=1953943.

[3]Trachtman， Joel P. Development Aspects of a Trans-Pacific Partnership [EB/OL]. [2012-01-20] http：//ssrn.com/abstract=1953943.

[4]The Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，[EB/OL].（2011-11-04） [2012-01-30]. http：//www.ustr.gov/tpp.

[5]USTR Will Not Table Labor Chapter During TPP Chicago Round Of Talks， Inside U.S. T.[EB/OL]. （2011-11-09）[2012-02-10] .http：//insidetrade.com/Inside-US-Trade/Inside-U.S.-Trade-09/09/2011/menu-id-172.html.

[6]U.S. Holds Off on Tabling SOE， Labor Proposals at Latest TPP Round， Inside U.S. .[EB/OL]. （2011-09-16）[2012-02-10] .http：//insidetrade.com/Inside-US-Trade/Inside-U.S.-Trade-09/16/2011/menu-id-172.html.endprint