广西、云南降低企业制度性交易成本的调研思考

中国财政科学研究院2017年“降成本”西部调研组

广西、云南降低企业制度性交易成本的调研思考

中国财政科学研究院2017年“降成本”西部调研组

从广西、云南两省调研情况来看，降低制度性交易成本取得明显成效。但仍然存在一些困难和问题，降低制度性交易成本仍有空间：法律法规修改完善不够及时，部分行业标准不明确，影响改革实效；部门之间、上下级之间的工作衔接尚需加强，一些简政放权举措卡壳在“最后一公里”问题仍然存在；相关部门之间的信息协同度、共享度不高；降低实体经济企业成本与增加政府财政收入面临双重压力等。反思问题得出如下结论及建议：（1）应避免“运动式”的降低制度性交易成本引发的问题和风险；（2）有效降低制度性交易成本要靠政府的真正“瘦身”；（3）需警惕设立行政审批局取得的短期的改革成效异化为下一步深化改革的障碍；（4）全面深化改革，提升政府的有效治理能力。

供给侧改革 降成本 西部地区 制度性交易成本

自2015年中央经济工作会议提出“降成本”等五大任务以来，降低制度性交易成本的成效如何？还存在哪些问题值得关注？基于此，我们在广西、云南两省区进行了调研。在两省调研的基础上，本报告立足西部，对制度性交易成本进行分析。

一、降低制度性交易成本取得明显成效

制度性交易成本是个普遍问题，在市场化程度、开放度相对较低的西部尤为突出。在西部各省，表现也各不相同。自2015年11月党中央、国务院明确供给侧结构性改革五大重点任务以来，云南、广西两省高度重视“降成本”工作，坚持把降低实体经济企业成本作为推进供给侧结构性改革的重点内容，主动作为。通过建立机制、简政放权、深化改革，降低制度性交易成本已有成效明显的探索。

（一）云南

经过一年多降成本工作努力，云南省降低制度性交易成本取得明显成效，为实体经济企业发展营造了便捷高效的制度环境。据统计，2016年云南省共为企业减负近834.79亿元，其中，降低制度性交易成本24.22亿元。2017年一季度云南省共为企业减负141.51亿元，其中，降低制度性交易成本0.39亿元。

1.完善工作保障机制，形成降成本工作合力

紧紧围绕“三去一降一补”五大重点任务，云南省于2016年2月制定印发了《关于稳增长开好局若干政策措施的意见》（云政发〔2016〕19号），提出22条供给侧结构性改革政策措施。2016年5月印发了《云南省推进供给侧结构性改革的总体意见（2016-2018年）》和去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板5个实施意见。2016年9月，国务院《降低实体经济企业成本工作方案》印发后，及时研究制定《云南省降低实体经济企业成本实施细则（试行）》，结合云南省实际，提出了10个方面69条具体措施。2017年印发了《云南省人民政府关于稳增长开好局若干政策措施的意见》（云政发〔2016〕111号）、《云南省人民政府关于印发2017年经济工作重点任务责任分解方案》（云政发〔2017〕3号）等文件。将包括降成本在内的深化供给侧结构性改革总体工作列为2017年全省经济工作的第一项重点工作任务和“一把手”工程，纳入各地、各部门年度综合考核和督查的重点内容，明确了责任事项、责任目标、责任部门，组建八个稳增长督查组定期实地开展督查，确保各项任务落实到位。加强降成本工作的监测分析和统筹协调推进，3月份启动了降低实体经济企业成本监测报告制度，4月份建立了由40个省级部门和单位参加的降低实体经济企业成本联席会议制度。

2.持续深化“放管服”改革，降低企业制度性交易成本

（1）推进行政审批制度综合改革，压减各类行政审批前置中介服务事项，取消无法律法规依据的行政审批事项。压缩现有行政审批事项、审批流程、环节和条件，简化办事流程，严格按承诺时限办理所有行政审批，初步建立“精简、规范、优质、高效”的行政审批及公共服务体系。编制并公开办事指南和业务手册，简化重组审批要素，优化再造审批流程，细化量化裁量标准，建立公开透明、规范高效、便民利民、监督有效的行政审批标准体系。选取10个县市区，围绕土地利用规划、拆迁安置、环境治理、扶贫救灾、就业社保等开展政务公开标准化规范化试点。

（2）深入清理规范行政许可事项，取消和调整省级行政许可事项48项、行政许可外的行政确认等行政职权24项，清理规范中介服务事项133项；不断深化“先照后证”“五证合一”“一照一证”等商事制度改革，截至2017年4月底，全省共对41.6万户企业颁发换发加载统一社会信用代码的“一照一码”营业执照，占全省企业的78.08%，国税系统“五证合一、一照一码”新增主体户数达163193户。

（3）加大反垄断执法力度，加强知识产权保护，开展守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进国际贸易“单一窗口”建设和云南电子口岸建设等。

（4）取消、免征、降低、停征行政事业性收费政策。降低了22项涉企行政事业性收费标准和5项涉企经营服务性收费标准，取消省定行政事业性收费13项。自2016年1月1日起，对省人民政府制定项目标准的涉企行政事业性收费和中央政府制定项目、省人民政府制定标准的涉企行政事业性收费，降低收费标准30%。自2016年6月1日起，对房屋所有权登记费、防空地下室易地建设费、城市道路占用挖掘费、船舶登记费、公路路产损坏赔偿清理费、出入境汽车运输管理有关单证工本费、公共资源交易综合服务费等7项涉企行政事业性收费项目的收费标准降低30%。对工业园区内的企业，免收省级及省以下政府本级收入的涉企行政事业性收费。2016年，对省人民政府定价的省司法厅、省交通运输厅、省气象局、省地震局4个部门的5项涉企经营服务性收费标准降低20%。2017年1-3月减免特种设备检验检测费、计量检定、注册验资费等2214万元，免征森林植被恢复费1681万元。停征价格调节基金，每年为企业减轻负担10亿元。实行差别化排污收费政策，对企业污染物排放浓度值低于国家和地方规定的污染物排放限值50%以上的，减半征收排污费。

（5）开展价格专项监督检查，严肃查处不执行国家改革政策、擅自涨价、提前或推迟调整价格及各种乱收费的行为，切实为企业发展清费减负。2017年1-3月，全省共查处各类价格违法案件50件，实施经济制裁总金额603万元，其中，退还用户金额439万元，没收违法所得156万元。

（二）广西

广西认真贯彻落实党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革重要部署，着力抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大重点任务，印发实施了《关于降低实体经济企业成本若干措施的意见》（桂政发〔2016〕20号），深入推进企业降成本工作。据不完全统计，2016年全区共为企业降低成本约300亿元。采取有力措施，降低制度性交易成本取得明显成效。这方面的成效可从企业的反映得到映证。调研中，企业普遍反映，经过这几年对涉企收费的清理和对乱收费行为的查处，变相乱收费行为得到有效制止。调查样本中99%以上的企业反映不存在乱收费、乱摊派问题或问题不明显。广西柳州市的一项调研显示，没有发现社会团体强制企业入会收取会费，强制参加会议、培训、展览、评比、表彰等收取费用的现象，也没有行业协会商会依靠代行政府职能或利用行政资源擅自设立收费项目、提高收费标准的问题。

1.加大行政审批事项清理力度，破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍

进一步清理规范行政审批事项。2016年分4批取消下放和调整了700项行政审批事项，其中，取消257项（其中涉企事项213项），下放9项（其中涉企事项8项），调整434项。2017年拟取消39项（其中涉企事项28项），下放9项事项。其中清理规范事项最多的为生产经营类、资质资格类事项（详见表1）。

表1 广西清理规范行政审批事项情况

进一步完善行政审批事项目录，探索建立目录管理制度。在对行政审批事项摸底核实的基础上，形成《广西壮族自治区行政许可事项目录》，区各级实施行政许可事项共782项（根据国发〔2017〕7号文调整后为743项），其中中央指定地方实施行政许可事项767项（根据国发〔2017〕7号文调整后为728项），广西设定实施事项15项。研究起草了全区行政审批事项管理制度，对行政审批事项目录清单实行动态化管理。

2.探索推行试点市相对集中行政许可权改革

选取南宁、柳州、梧州、北海、防城港、钦州6市开展相对集中行政许可权改革试点。南宁、柳州2市于2015年底前获批设立市级行政审批局，其余4市于2017年3月底前获批设立市级行政审批局，并正式启动运转。

柳州市2015年推进相对集中行政许可权改革工作，组建柳州市行政审批局，除市公安局、国土局、规划局的行政许可暂不划转市行政审批局实施外，原市发改委、工信委等35个部门（单位）的行政许可事项全部划入市行政审批局实施。行政审批局推行“一局一章管审批、一清一消减事项、一厅一网联办事、一审一管明职责、一窗一结提效率、一员一库核踏勘”6个“1+1”运行模式，通过进一步优化和规范行政审批流程，实现了“一个窗口受理、一站式办理、一条龙服务”的服务模式。2016年柳州市行政审批局清理规范涉企服务收费情况见表2。

表2 2016年柳州市清理涉企服务收费情况

3.清理规范行政审批中介服务事项，进一步减轻企业负担

清理规范行政审批中介服务事项。2016年分2批清理规范行政审批中介服务事项193项，主要集中在市场主体投资与建设工程许可、企业和个人资质资格认定、行业准入等领域，涉及发展改革、教育、国土资源等34个部门（系统）的117项行政审批。清理规范行政审批中介服务事项情况详见表3。

梳理汇总拟保留的行政审批中介服务项目目录，规范管理行政审批中介服务事项。编制了《第一批拟保留的行政审批中介服务事项目录》，组织各市县、自治区各有关部门公示清理规范后拟保留的行政审批中介服务事项目录清单，广泛征求社会意见后作相应调整。目前拟保留的行政审批中介服务事项共85项。

推动行政审批中介服务去行政化工作。将推进行政审批中介服务去行政化工作与取消下放行政审批事项、分类推进事业单位改革、推进行业协会商会与行政机关脱钩、推进党政机关事业单位和群团组织与所属企业脱钩等工作结合起来，要求审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批工作相关的中介服务。

表3 广西自治区清理规范行政审批中介服务事项情况

4.推行工商管理制度改革，降低市场准入和退出成本

免收注册登记费用。停止收取企业注册登记费、个体户注册登记费，进一步降低市场准入成本，减轻市场主体负担。据不完全统计，自2013年1月1日至2016年2月5日止，广西全区新登记公司制企业186338户，新增注册资本11768多亿元，按法定0.8‰的登记费收取比例，仅此一项就为企业减负9.4亿元。柳州市全面停止收取注册登记费、企业档案查询费，自停收注册登记费以来，共为企业节约设立成本1723.42万元，为企业节约档案查询费31.42万元。

推行“六证合一、一照一码”登记改革。广西是全国五个全面实施“六证合一”的省（自治区）之一。自2016年10月1日起，在全区工商系统全面推进“六证合一、一照一码”登记改革，启动“一套材料、一表登记、一窗受理”的工作模式，将工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社保登记证、统计登记证和印章刻制证明合为“一照”，受理业务办结时限由五个工作日压缩为三个工作日，让群众少跑路、少填表、少折腾，办理相关证照的时间由原来需1个多月缩短至3天以内，极大地节省了企业设立的时间成本和经济成本。截至2017年3月31日，全区共发放“六证合一、一照一码”营业执照98174户。

放宽住所登记条件，降低企业经营成本。简化住所（经营场所）登记手续，释放住所资源，降低创业成本。允许“一址多照”、“一照多址”、“住改商”、“商务秘书企业”住所托管，为创业者节约了房租投资成本，特别是为小微企业、新兴业态等创业者提供了有力支持，大大降低企业准入要求和准入成本，进一步激发市场发展活力。柳州市融水县一个体户一直登记装饰材料销售经营部，但由于门面没有房产证等相关手续，一直没有办理执照。在注册窗口咨询得知《办法》实施后，放宽了经营场所的登记要求，其门面登记问题马上得到解决，提交相关申请材料后个体户当场领取了名称为“融水县融水镇忠园室内装饰材料经营部”的营业执照。柳北区两家企业申请在同一地址开办两本公司经营执照。这两家企业原来是做贸易的，由于业务发展的需要，需从事矿业、园林工程设计等行业，按照原来的经营场所登记管理规定需要再租用两个经营场所，现在在同一地址就可以办理，为企业大大节约了费用。

全面实施企业简易注销登记改革，降低企业退出市场成本。2017年3月1日，广西在全区范围内全面实行企业简易注销登记改革。简化优化了注销程序，简化了公告方式，将在原省级报刊公告（300元/次）改为在国家企业信用信息公示系统（广西）公告，节约了公告费用。精简了登记材料，简化了申请环节，取消了企业到税务部门办理清税证明的中间环节。企业简易注销登记改革实施以来，极大地便利了有关申请人，得到广泛赞誉。截至2017年4月7日，共有948家企业申请了简易注销公告。

5.着力降低行政事业性等项目收费，全面实现地方性涉企行政事业性收费“零收费”

广西在减免部分特种设备检验检测、计量检定项目收费等9项涉企行政事业性收费项目，停免征部分政府性基金，减免燃气综合治理服务费、征地劳务费等18项涉企经营服务性收费和中介服务收费项目的基础上，自2016年4月1日起，免征自治区级设立的城市园林绿化补偿费、城市绿化用地面积补偿费等2项收费。柳州市严格落实国家、自治区清理行政事业性收费情况见表4。清理后柳州市政府性基金科目13项，保留政府性基金科目、行政事业性收费共83大项，149个细项。经统计，柳州市2016年减免政府性基金及行政事业性收费约3230万元。

表4 广西柳州市清理行政事业性收费情况

6.推进国际贸易“单一窗口”建设

广西是西部地区首个启动并成功上线运行“单一窗口”的省份。“单一窗口”一期于2015年底在海港口岸上线运行，将海关、检验检疫、边检、海事以及港务、码头、监管场所的相关业务流程通过信息化手段进行优化整合。“单一窗口”船舶申报环节将原来的194项申报数据整合为65项，并一次性录入，操作时间由3-5小时缩短为1小时以内；船舶申报与放行环节由7小时缩短至2小时以内。此外，因工作量减少和无纸化作业，人工成本、交通成本可以有效节约30%-50%。经过一年的推广应用，目前占绝大部分业务量的80多家船舶代理企业在广西单一窗口公共信息平台完成注册，使用“单一窗口”进行进出境船舶申报率达80%以上，位居全国前列，应用效果不断显现。2016年“单一窗口”二期重点围绕便利陆路口岸运输车辆备案、申报、查验等通关环节开展项目建设，进一步减轻企业负担，减少企业成本。

二、降低制度性交易成本面临新问题

从两省调研情况来看，降低制度性交易成本取得明显成效，但仍然存在一些困难和问题，主要表现在以下几个方面。

（一）降低制度性交易成本仍有空间，改革成效仍需进一步的观察

调研中，一些企业反映的问题表明降低制度性交易成本的改革成效仍需进一步的观察，降低制度性交易成本仍有空间，现行的制度环境与实体经济企业经营需求和期望有很大差距，亟待通过深化改革推动。柳州市工信委的一项调查显示，企业最希望国家出台的政策，除了“减税”“降低融资成本和拓展融资渠道”“降低企业用能、用地成本”之外，还有“取消不必要的审批手续、降低制度性交易成本”。部分企业反映，涉企收费仍然种类多、标准高，企业负担沉重。企业反映问题详见表5。

表5 企业反映的降低制度性交易成本方面存在的问题

（二）法律法规修改完善不够及时，部分行业标准不明确，影响改革实效

从目前实施情况看，一些行政审批项目取消、下放后，相关法律、法规的修改完善没跟上，导致基层在实际工作中难以操作。取消的项目虽然自行制定了事中事后的监管配套措施，但行业管理标准不明确，容易将部门利益、个人利益渗透其中，容易在后续监管中拥有更大的自由裁量权，可能滋生权力寻租。例如，企业简易注销登记改革突破了现有法律框架，表现在：一是在简易注销程序上以企业自治加承诺为核心，省略对清算程序审查，虽然简化了注销的登记程序，但事实上突破了《公司登记管理条例》及《合伙企业登记管理办法》《个人独资企业管理办法》等多部法规对注销程序的规定；二是有关企业简易注销的规定层级不高，仅是国家工商总局独家根据国务院的文件精神制定下发指导意见和技术方案，缺乏更完善的法律法规支撑。

（三）部门之间、上下级之间的工作衔接尚需加强，一些简政放权举措卡壳在‘最后一公里’问题仍然存在

部门之间工作衔接不够，直接影响“放管服”改革举措的落实，也影响降低制度性交易成本各项改革的实效。

（1）实行“六证合一、一照一码”，相关证照整合后，申请人只需到工商一个窗口办理，工商负责采集六部门所需信息。但是，对申请人提出的“六证”相关问题，工商部门只能解答本部门的问题和涉及其他部门的一些基本问题，更深层次的问题，申请人还需到相关部门咨询。

（2）实行行政审批集中试点的城市专门设立了行政审批局，在实际操作中，事前的行政审批相对集中了，因各部门的职能没有大的调整，部门之间衔接协调不够，各自从部门利益出发，各行其是，事中、事后的监管存在扯皮现象，加重企业负担。

（3）部门之间协调不够，重复执法，加重了企业负担。以道路运输执法为例，目前，对货运车辆可以行使执法权的部门不仅有交警、路政、运管，还包括高速公路管理、城管、工商、卫生、动物检疫等多个部门，罚款部门多，执法行为不规范，罚款依据不统一，各自罚款互不相认，只能叠加。

商事制度改革是一项综合性、法规性、专业性很强的工作，根据“一万小时”定律，熟练掌握某个工作岗位要求、高效工作必须要在一个岗位连续工作4年以上。商事制度改革后，部分基层窗口出现了人员数量不足、经验不足等问题。工商管理体制实施分级管理后，各市、县对基层工商队伍进行了人员调整。随着商事制度改革的不断深入，窗口工作量在不断增大，业务内容也在不断更新。基层窗口出现了人员数量不足、工作经验不足等问题，难以满足市场主体数量井喷式增长的业务需求。在调研中，我们了解到，一些简政放权举措卡壳在‘最后一公里’问题仍然存在。上面政策和下面落实‘两张皮’的现象仍然存在。企业拿着红头文件找不到庙门，给企业增加了不少成本。审批权从国家层面下放到省、市、区，但审批事项往往没有减少，基层办事人员少，办事效率比较低，办理能力有限甚至缺乏，部分权力下放后“接不住”或“不想接”，有时甚至导致好政策成了“空头支票”。企业有时甚至要耗费更多的时间和精力“扯皮”。

（四）相关部门之间的信息协同度、共享度不高

政务信息存在“多龙治水”局面。部门间信息化水平不一致，使用的软件互不兼容，相关平台间的沟通、对接难度较大，实现信息互联共享和联合惩戒还存在不少困难。不同部门间信息壁垒尚未打破，部门之间的信息共享程度低，特别是核心数据交换共享共用不够，大数据利用水平和能力有待提高，影响制度性交易成本的降低。

（五）降低实体经济企业成本与增加政府财政收入面临双重压力

降低制度性交易成本，在全部降成本举措中，总体占比较小，但是随着“降成本”深入推进，降低制度性交易成本，取消一些行政事业性收费后，在一定程度上减少了地方财政收入。一些审批事项下放、收费取消后，原先依靠那部分收费收入作为公用经费补充的事业单位面临缺少经费的困境，必要的经费需要政府一般公共预算提供，进一步加大财政支出压力，会产生新的矛盾和问题。如云南的环保部门取消收费后，体现在环保部门预算中的运行经费增加了。再如广西自2016年1月起，由环保厅审批且由自治区环保技术中心组织技术评估的建设项目，不再由企业承担评审会专家审查费用，由同级财政承担；2016年10月1日起，不再要求申请人提供建设项目竣工环境保护验收监测报告（表）或调查报告（表），改由区财政厅委托有关机构进行环境保护验收监测或调查，所需经费由财政承担。这些支出的增加进一步加剧财政收支矛盾。云南、广西两省区经济体量小，产业结构层次低，财政收入基础薄弱，补短板任务繁重，亟需在降低企业成本和增加财政收入上找到新的平衡。

三、几点思考与建议

对广西、云南两省区降低制度性交易成本的举措、成效及存在问题的深入思考和研究，引发对降低制度性交易成本的反思：目前实行的举措是否真正有效？降低的成本转嫁到哪里了？谁能真正受益？怎样才能真正降低制度性交易成本？这些反思并不仅仅局限于调研省份，也是对市场化程度、开放程度较低的西部地区的反思，更大程度上也是对处于经济社会转轨、逐步实现国家治理体系和治理能力现代化的我国相关制度和政策的反思。

（一）应避免“运动式”的降低制度性交易成本引发的问题和风险

从2001年到2012年国务院先后发起六批针对现有行政审批事项的改革，共取消和调整行政审批项目2497项，占原有总数的近七成。2013年以来国务院分9批审议通过取消和下放的国务院部门行政审批事项共618项，其中取消491项、下放127项。降低制度性交易成本的力度不可谓不大。从各级政府官方提供的相关信息来看，降低制度性交易成本改革活动确实删减了数目可观的审批项目，并且优化了部分行政审批程序，改革取得明显成效。数量确实是衡量改革的显性要素，但不能过分强调数量，应避免“运动式”的降成本可能引发的问题和风险。

1.“运动式”的降成本忽视了长效机制的构建，可能诱发一些部门造假，导致改革倒退

运动式的降低制度性交易成本忽视了长效机制的构建，不仅不能从实质上解决问题，还可能诱发一些部门造假，导致改革倒退，陷入权力精简膨胀循环的怪圈。在简政放权过程中，如果简单地以取消行政审批事项的数目论英雄，搞排名，每月跟踪进度，可能催生和诱发造假。一些地方和部门为应付上级精简审批事项的目标，对行政审批事项可能存在“放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放”之类的现象，甚至通过行政审批事项“打包”、“拆分”、“拼装”、“合并”处理，只取消含金量不高的审批事项和“不痛不痒”、细枝末节的项目，甚至是“僵尸事项”（即在实施过程中基本没有业务甚至根本没有相对人申请的事项），主体转移或改头换面为“核准”、“备案”、“服务”、“委托”、“交办”事项等方式而玩弄文字游戏，这样会使降低制度性交易成本成为走过场，仅实现形式上的简政放权，而不是实质意义上的向市场和社会分权，激发市场活力和社会创造力。一旦这项举措不再实施，极有可能导致原来取消、下放的审批权力自我强化，取消下放的审批事项“死灰复燃”。

2.“运动式”的降成本可能与全面依法治国相矛盾

过度重视简政放权的事项数量和完成进度，一些地方和部门甚至按月排名，按月考核降低制度性交易成本的进度，部门为了应付任务考核，出台部门文件作为政策措施的依据，这些文件可能突破了正在实施的法律法规框架。我国正在全面推进依法治国，建设法治政府要求政府在组织设置、人员配备、权力运用、职责履行的全领域、全过程中将法治作为最高原则，严格依法行政，各项工作都在法治轨道上运行，受法律规制。因此，应避免“运动式”的降成本可能引发的与全面依法治国精神相矛盾的问题与风险。

3.“运动式”的降成本可能诱发新的不公平

政府收费主要是使用者为交换公共部门所提供特殊商品和服务而进行的支付。政府收费不同于税收，一般与享受政府提供的特殊商品和服务有关，具有直接对应性，“谁使用，谁付费”更能体现公平。取消或免征部分行政事业性收费后，原先的“谁使用，谁付费”、“谁污染、谁付费”的机制不复存在，但这部分政府职能或中介延伸履行的职能如果没有取消，相应的职能履行所需支出，则改为政府一般公共预算支出，意味着享受政府提供特殊服务的使用者应承担的成本改由纳税人承担，这违反了公平原则，可能诱发新的不公平。

（二）有效降低制度性交易成本要靠政府的真正“瘦身”

降成本主要是降低制度性交易成本。与实体经济企业的原材料成本、人工成本、物流成本、用能成本等相比，制度性交易成本占比较小。对实体经济企业而言，降低企业制度性交易成本，得到的直接经济回报并不显著。但是，降低企业制度性交易成本，能够减少政府对企业经营的干预。有效地激发企业活力，增强企业创新能力和竞争力，提高供给质量与效率，改善供给结构。

从短期看，自上而下地推行行政审批制度改革，简政放权、放管结合、优化服务，可以明显降低制度性交易成本。但是，如果取消下放审批事项后，不进行机构撤并、职能转变，就为审批事项的“死灰复燃”留下了空间。如果政府的管制能力、管制水平和管制权力没有因为审批事项的精简而缩小，简政放权改革就远未达到所追求的效果，可能出现审批事项“死灰复燃”、陷入权力精简——膨胀——再精简——再膨胀的循环怪圈的风险。

从长期看，降低制度性交易成本，不是调控问题，而是治理层面的问题。因此，应避免短期行为长期化。有效降低制度性交易成本，要靠政府科学厘清权力边界，真正转变职能，改革机构，政府由“全能政府”向“有限政府”蜕变，真正实现政府的“瘦身”。建立政府权力清单和责任清单。在审批事项取消下放的同时，撤销或调整相关机构和职能，将原审批机构的工作重心转向本行业发展战略、发展规划、相关政策和行业标准的制定和实施。通过还权于市场、社会和地方，最大限度地激发各类市场主体的创新创造活力，不断完善市场准入负面清单，逐步实现“法无禁止即可为”。

（三）需警惕设立行政审批局取得的短期的改革成效异化为下一步深化改革的障碍

在日益深化“放管服”改革，让市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的背景下，专门设立行政审批局，可能与改革的总体趋势相背，不仅不能真正有效降低企业的制度性交易成本，而且，行政审批局短期的改革成效是否会异化为下一步深化改革的障碍，值得引起重视。

一是将分散在各部门的行政审批事项和行政审批权力集中到一个部门行使，实际上是对“存量”事项和审批现状的认同，是存量审批事项和审批权力在政府内部、部门之间的平移，并不是政府向市场转移、让渡审批权力。专门成立一个机构，集中负责行政审批，改变了原先行政审批分散在各部门的隐秘性，似在进一步凸显行政审批的合法性和重要性，而不是向市场释放简政放权的信号。

二是这种行政审批权力的集中，更多地体现为一种物理上的集中，或形式上的集中，实际的权力配置格局没有大的改变。设立行政审批局，将部门前置审批事项集中到同一部门，但事中、事后监管仍由各业务部门负责，这可能带来业务审批与监管相互脱节的问题，可能实现“一个印章管审批”，但难以实现“一个部门管到底”。如果包括行政审批局在内的所有部门都要刷存在感，办事的企业可能因此又多了一个“婆婆”，增加了制度性交易成本。

三是这种行政审批权力的集中，短期看，在事前审批阶段，一定程度上可以为办事的企业节省人力、时间成本。但是，随着互联网+电子政务的发展，电子政务的覆盖范围将迅速扩大，工商年检、税务申报、企业注册等越来越多的事项可以在线申请、在线审核办理、在线公告、备案，不再需要企业人员亲自到现场办理，集中办公的行政审批局的效应将大大削减。

四是专门设立行政审批局，审批事项的权力高度集中，成为行政审批的“超级局”，这种制度安排本身不会自行压缩权力寻租的空间，堵塞权力寻租的漏洞，可能会因为审批与监管的脱节而产生更多的权力寻租，制度性交易成本可能不降反升。

（四）全面深化改革，提升政府的有效治理能力

有效降低制度性交易成本，需要全面深化改革。推动事业单位改革，促进社会治理主体朝着多元化的方向良好发展。

1.通过政府购买服务改革支持事业单位分类改革和转型发展

通过政府购买服务改革支持事业单位分类改革和转型发展，推动政府职能转变，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，增强事业单位提供公共服务能力。（1）承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的公益二类事业单位，可以作为政府购买服务的承接主体。现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当纳入政府购买服务指导性目录，并根据条件逐步转为通过政府购买服务方式提供。公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款改为政府购买服务，可以由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。（2）生产经营类事业单位可以作为政府购买服务的承接主体，在参与承接政府购买服务时，应当与社会力量平等竞争。（3）可将从事环保、建筑等专业技术评估的事业单位与政府脱钩，依托专业技术优势，组建成立公司，按照市场规则开展中介服务业务。

2.培育发展社会组织，推动社会组织管理改革

培育发展社会组织，推进社会组织的自治性，激发其活力和创造性，推动社会组织管理改革，强化各类组织的公共服务意识，推动行业组织规范、公开、高效、廉洁办事。促进社会治理主体朝着多元化的方向良好发展，健全社会治理的自我净化机制。

3.加强宏观政策绩效评估，重视宏观经济政策实施带来的成本

宏观政策实施带来的成本也是制度性交易成本。政府的宏观调控政策在刺激需求的同时，也会引发其他问题，如推动了生产要素价格上涨。降低制度性交易成本，要重新思考产业政策如何设计，避免产业政策导致的误导、产能过剩、政府政策失效带来的成本。减少涉企政策性补贴，加强宏观政策绩效评估，加强供给侧结构性改革相关配套政策、制度的顶层设计，提高政策协调性，搞好配套衔接，发挥政策和制度整体功能。建立营商环境竞争力、制度竞争力的评价指标体系。开放经济条件下，营商环境竞争力体现一国的制度竞争力，而制度竞争力是国家竞争力的重要方面。应从提高国家制度竞争力的角度看待降低制度性交易成本，建立营商环境竞争力、制度竞争力的评价指标体系。

4.推动大数据建设，加强部门之间的信息共享

加强信息技术的融合纽带作用，实施行政审批的集中化2.0版本的改革。应在当下集中审批模式基础上，基于统一高效和服务便民的原则，精简、整合和重构审批权力和审批机构，借助“互联网+”和云技术，通过电子政务方式创新，实现审批运行过程的重塑与再造。在企业注册登记及各类监管、信用信息等基础数据互联互通的基础上，寻求监管信息的协同办理，同网运行。建立个人信息共享机制，消防、卫计委、防疫、人社等部门共同研究对员工上岗证种类及人数配置的合理化方案，建立审核验证信息平台，避免员工在一定期限内工作岗位流动后的重复办证。

［1］国务院审改办.2013年以来国务院已公布的取消和下放国务院部门行政审批事项［N］.人民日报，2017年2月10日.

［2］胡厚翠.深化行政审批“放管服”改革：合肥的实践与思考［J］.哈尔滨市委党校学报，2017（01）.

［3］盛小伟.设立行政审批局，能解决存在的问题吗？［N］.中国工商报，2017年1月25日.

Abstract:From the investigation of Guangxi and Yunnan provinces,it is obvious,that the reduction of institutional transaction costs has achieved remarkable progresses.However,there are still some difficulties and problems and there is still some room for reducing institutional transaction costs.Some of the laws and regulations are not modified timely,and some of the industry standards are not clear,which will affect the actual results of the reform.The convergence between departments,or between the upper and lower levels of governments need to be strengthened,some initiatives of streamlining governments and delegating authorities still stuck in the'last mile'.The degree of coordination and sharing between relevant departments is not high.Reducing enterprise costs in the real economy and increasing government revenue face double pressure.The author draws the following conclusions and suggestions:We should avoid the problems and risks caused by"Campaign Style"reducinginstitutional transaction costs.The effective reduction of institutional transaction costs depends on the real downsizingofthe government.We should guard against the short-termreformeffect ofthe establishment ofadministrative examination and approval Bureau to become the obstacle for further deepening the reform.Finally,it is necessary to comprehensively deepen reform and improve the effective governance capacity of the government.

Key words:Supply-side Reform;Cost Reduction;Western China;Institutional Transaction Cost

调研组负责人：傅志华

调研组成员：赵福昌 石英华 李成威 李 铭 黄燕飞 田 远

执笔人：石英华

（责任编辑：董丽娟）

Reflections on Reducing Institutional Transaction Cost in Guangxi and Yunnan Provinces

Western Investigation Group of CAFS on Cost Reduction 2017

F275.3

A

2096-1391（2017）08-0041-12