辽宁农村低保给付标准与调整机制研究——基于马丁法的分析

边 恕 孙雅娜 张玲玲

（1.辽宁大学人口研究所，辽宁沈阳，110036；2.武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072；3.辽宁大学新华国际商学院，辽宁沈阳，110136）

辽宁农村低保给付标准与调整机制研究
——基于马丁法的分析

边 恕1，2孙雅娜3张玲玲1

（1.辽宁大学人口研究所，辽宁沈阳，110036；2.武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072；3.辽宁大学新华国际商学院，辽宁沈阳，110136）

文章基于辽宁省农村社会与经济现实数据，利用马丁法测算得出食物线、低贫困线、高贫困线等指标。测算结果表明，现实低保给付标准仅占低贫困线的54%和高贫困线的36%，说明当前的现实低保标准过低，无法满足居民生存需求。通过构建与食品价格指数、消费价格-人均收入组合指数、人均收入增长率相关联的调整机制，文章得到动态调整后的农村低保标准。在与OECD国家财政负担比例比较后，文章发现三种调整方案都能够被辽宁省财政所承担。对此文章提出了应科学测算农村低保标准及健全低保标准调整机制的对策。

农村低保制度；马丁法；低保标准；调整机制；财政负担

一、问题的提出

农村居民最低生活保障制度（本文简称“农村低保制度”）是保障农村贫困群体基本生活的制度安排，体现了政府在维护社会困难群体基本生存权上的责任。近几年来，随着我国经济的快速发展，在居民生活水平不断上升的同时，物价水平也快速上涨，生活消费必需品的价格大幅度提高，目前施行的低保标准购买力下降。因此，适时提高农村居民最低生活保障标准，有针对性地设计最低生活保障指数化调整机制等措施，对满足农村贫困群体基本需求，以及农村低保制度持续、稳定运行都具有重要意义。

最低生活保障制度是我国独有的制度，国际上一般将其称为“社会救助制度”，中国的最低生活保障线在国际上被称为“贫困线”。国内近期对最低生活保障主要有三方面研究：第一，关于城乡居民最低生活保障制度运行问题的研究。陈志东（2011）认为农村低保制度存在着管理失范、缺乏公民参与等问题〔1〕。邢伟（2013）从城镇化的角度分析了农村低保待遇与统筹层次，发现从低保对象、标准、管理机制等几方面都存在着城乡低保壁垒，导致城乡低保水平差距悬殊，不利于城镇化进程〔2〕。第二，关于农村贫困线的测定方法与结果的研究。刘欣（1996）提出了马丁法测算贫困线的相应步骤，认为应按照食品价格和人均收入对贫困线进行调整〔3〕。刘建平（2003）对国际上通用的贫困线测算方法进行比较研究，并选取马丁法对山西省城镇居民的贫困线进行了测定〔4〕。杨立雄（2010）通过比较常用的贫困线计算方法，认为马丁法在理论的完备性、实际操作、数据获得方面具有优势〔5〕。高云鸿（2012）基于马丁法的测算原理，认为马丁法可能会低估贫困线，但他并不否认马丁法的科学性，提出了马丁法与恩格尔系数相结合以确定贫困线的思路〔6〕。江华，杨雪（2014）将需求层次和扩展线性支出模型相结合，测算并比较了各地区的农村低保线〔7〕。第三，是关于农村居民最低生活保障制度财政支持的研究。杨燕绥、王进财（2011）从政府社会保障责任角度，认为应从政府和社会两方面增加农村低保资金的供给〔8〕。孙睿、史健民等（2011）对农村低保资金供给进行了测算，从财政预算角度提出了低保资金缺口的解决办法〔9〕。毕红霞、薛兴利等（2012）运用恩格尔系数法对农村低保水平进行了分析，从低保资金的筹集、支付和政府责任等方面提出了优化财政政策的建议〔10〕。罗建农（2013）针对农村家庭真实收入难以获取和低保资金短缺等问题，提出了调整低保财政投入政策的建议〔11〕。

在国际上对贫困的研究比较全面。除了贫困的定义、问题表现形式与产生根源的研究外，主要研究焦点集中在如何衡量贫困上。国际上应用比较多的是经济学家马丁·雷布林提出的贫困线计算方法，称为马丁法〔12〕。这种方法测算出的贫困线分为两部分，分别为低贫困线和高贫困线。低贫困线是指食物贫困线和非食物贫困线之和，即基本的食物支出加上刚好有能力达到食物贫困线的群体所必需的非食物支出。由于马丁法低贫困线中的非食物支出是以贫困居民牺牲正常食物支出为代价的，所以得到的非食物支出也是低标准的。显然，利用马丁法计算出来的低贫困线是用来维持居民最低标准生活的。高贫困线是指达到食物线的食品支出和达到食物线时的非食物支出之和。此时由于不用通过牺牲正常的食物支出来换取非食物支出，因此高贫困线的保障水平比低贫困线要高，能为居民提供更多福利。高贫困线的测算方法与低贫困线测算方法类似，其回归模型基于居民人均食物支出与人均消费之间的拟合关系。

二、辽宁省农村最低生活保障给付现状及问题

（一）辽宁省农村最低生活保障给付现状

我国农村低保制度是由对农村贫困群体的临时性救助发展而来的，其发展经历了三个阶段：第一阶段，民政部在部分地区设立低保试点，将农村低保制度作为农村社保建设的重点项目之一；第二阶段，国务院出台相关文件，要求有条件的地区建立农村低保制度；第三阶段，2007年国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求农村低保制度全面覆盖，使农村低保成为一项保障农村居民基本生活的长效机制。

随着辽宁省经济发展水平的不断提高，以及中央支持力度的不断加大，辽宁省的农村低保标准逐年提高：2007—2013年的月均低保标准分别为90元、107元、125元、143元、166元、203元、225元；2013年标准是2007年的2.5倍。从低保金实际给付金额看，2013年的农村低保实际给付已经达到每人每月103.51元，是2007年月均36.67元的2.8倍。从农村低保支出总额看，辽宁农村低保资金的支出总体呈现上升趋势：2007年低保资金支出为3.94亿元，到2013年已上升到的10.98亿元，与2007年相比，低保金总额增加了1.79倍。此外，农村低保支出占城乡低保总支出的比例逐年上升，2007年农村低保资金占全部低保支出的19%，2013年农村低保占低保总支出的比重上升了10个百分点，达到了29%。具体情况如表1所示。

表1 辽宁省农村居民最低生活保障实施情况

从全国范围看，根据民政部2014年第四季度公布的低保数据，辽宁省农村低保当年第四季度的平均标准为266.31元/人/月,在全国处于较高的水平：低保水平位居全国第九名，前八名分别为北京、上海、天津、浙江、江苏、内蒙古、海南、河北。从区域内部看，辽宁省14个城市之间的农村低保水平差别较大：其中，大连市的农村低保水平为全省最高，盘锦、沈阳、鞍山三城市的低保水平也比较高。锦州和阜新的保障水平最低，分别排在省内的倒数一、二位。2014年辽宁省农村低保水平最高的大连市为340元/人/月，最低水平的锦州市为200元/人/月，最高水平为最低水平的1.7倍，水平差距较大。具体情况如表2所示。

表2 2007—2014年辽宁省各地区农村低保标准 单位：元/人/月

（二）辽宁省农村最低生活保障给付存在的问题

辽宁省农村低保制度取得了一定成绩，特别是在经济发展速度下滑的背景下更显得难能可贵，在一定程度上解决了农村困难群众的生活问题，保障了农村社会的健康、稳定发展。但是，农村低保制度实施过程中还存在着亟待改进的领域，即给付标准与调整机制方面还存在以下问题：

1.低保标准过低，无法切实保障贫困农民的基本需要。从2007—2013年的数据看，辽宁省农村居民用于食品、衣着两项生活消费支出的总和为每年1615-3103元，而同期农村低保标准为1080-2700元，与同期农村居民的食品和衣着消费水平尚存明显差距；此外，农村低保实际给付约为每年440～1242元，仅占普通农民食品和衣着两项支出的27%～40%。可见，当前的低保标准是典型的生存保障，还不能完全满足医疗、教育、社交等在内的基本生活需求，更没有达到改善人力资本、提高收入所需的发展型保障的水平。

2.缺乏低保标准的调整机制，影响了制度的合理运行和保障效果。首先，表现在调整幅度与频率上存在差异：辽宁省各市的农村低保标准年均调整幅度各不相同，且调整的频率不同。一些城市的调整较为频繁，如大连、沈阳、鞍山等城市的农村低保标准几乎每年都进行调整；部分城市则若干年调整一次，如阜新、营口等城市的调整频率很低。其次，调整措施单一：辽宁省各地大都是通过发放农村低保补贴来调整低保标准的，多属于应急性调整。采取这种调整方式可以迅速应对物价因素的变动，不会给财政造成过大负担，但是对于低保水平的提高所起的作用较小。

三、马丁法下的辽宁省农村最低生活保障标准测定

（一）最低食物支出水平的确定

根据马丁法测算农村最低生活保障标准，首先需要估算居民摄入食物的热量并计算最低的食物支出水平。联合国粮农组织把2250千卡的日能量摄入作为贫困线标准，我国采用2100千卡作为测算贫困线的标准。综合比较国际标准、我国采用的最低热量标准及辽宁省农村的实际生活水平，现将辽宁省农村居民的日摄入能量确定为2200千卡。根据中华营养协会的建议，居民每天摄入能量的组合如下：蛋白质占热量的10%～15%，脂肪为20%-30%，碳水化合物占55%-65%。依据居民饮食习惯，可以对摄入的食物种类进行组合，如表3所示。

表3 2200千卡食品种类及摄入量 单位：千克/人/日

以辽宁省人口五等分下20%农村低收入家庭为参照，根据相应年份的食物价格和消费价格指数，可以计算农村居民日均每人的最低食物支出，如下页表4所示。

表4 根据食物摄入量及价格折算后的最低食物支出水平 单位：元/人/日

续表

（二）低贫困线的测定

马丁法下的低贫困线回归模型为：

式（1）中，Ei表示第i组家庭的食物支出占总消费支出的比重；Xi表示第i组家庭人均消费支出；Fn表示第N年当地的食物线；a为回归模型的截距项；b为回归系数；θ为该回归模型的随机误差项。

最低食物支出与非食物支出之间的关系如式（2）所示：

式（2）中，NF表示非食物支出；F表示当地食物支出；a表示回归方程中估计的参数。根据马丁法中低贫困线等于最低食物支出与非食物支出的和，可以计算相关年份辽宁省农村居民的低贫困线，结果如表5所示。

表5 辽宁省农村贫困群体的低贫困线回归模型及测算结果

（三）高贫困线的测定

低贫困线回归模型反映了生活费支出和食物线二者的比值同食物支出和生活费支出二者的比值之间的关系。表5中低贫困线回归模型的R2都高于0.9，表明两种比值的关系非常紧密。因此，当Fn为常量时，式（1）演化成LnXi为自变量的复合函数，可构建如下回归模型：

式（3）中，Xi表示第i组家庭人均消费支出，Mi表示第i组家庭的人均食物支出，γ为随机误差项。在此基础上，将贫困家庭食物支出代入式（3），最后通过求反对数得到高贫困线。测算结果如表6所示。

表6 辽宁省农村贫困群体的高贫困线回归模型及测算结果

（四）辽宁农村现实低保标准与马丁法高低贫困线的关系

从测算结果可知：1.辽宁省农村现实低保标准低于马丁法低贫困线。2007-2013年实际情况表明，农村现实低保标准占马丁法低贫困线比重分别为42%、50%、51%、56%、60%、61%、53%，平均比重约为54%。根据马丁法低贫困线的原理可知，低贫困线已经属于很低的保障水平，是贫困居民通过牺牲一部分正常食物支出为代价而换取的。辽宁省的农村现实低保标准低于低贫线说明现实低保给付水平偏低，难以切实保障贫困居民的基本生活。2.辽宁省农村现实低保标准远远低于马丁法高贫困线。2007-2013年，辽宁省现实低保标准占马丁法高贫困线比重分别为32%、33%、35%、38%、36%、40%、37%，历年平均比重约为36%，即仅为贫困者基本生活所需的约三分之一强。3.马丁法下测得的食物线、低贫困线、高贫困线三者之间比例变动幅度不大，具有一定的规律性。其中，2007-2013年食品线占马丁法低贫困线的比重分别为80%、82%、80%、81%、81%、80%、78%，平均比重约为80%，即食品支出约占低贫困线的五分之四；低贫困线和高贫困线二者的比例分别为75%、67%、68%、67%、61%、65%、69%，历年的平均值维持在67%左右，可以认为低贫困线约为高贫困线的三分之二。

四、辽宁省农村居民低保标准的调整机制及可行性

（一）辽宁省农村居民低保标准调整机制设计与模拟

对居民最低生活保障标准进行调整，是有政策依据的。辽宁省人民政府于2014年颁布的《关于提高城乡居民最低生活保障和农村五保对象供养标准的通知》中规定“要根据本地区城乡居民收入和消费支出增长情况，以及消费价格变化对困难群众基本生活影响情况，科学测算并合理确定当地低保标准和五保对象供养标准的调整幅度。”

从以上的政策规定中可以得到低保标准调整所需要瞄准的参数：其一，由于物价波动，特别是食品价格波动会对居民日常生活产生很大影响，因此调整机制中首先应该考虑食品价格指数。其二，国外界定贫困率的方法之一就是将贫困线与人均家庭消费支出相关联。如欧盟中央统计局就将欧盟国家家庭消费支出的50%作为统一的贫困线标准。因此，人均消费支出是制定低保标准的重要参考指标。其三，由于家庭人均收入的高低是界定低保对象至关重要的依据，因此，人均收入也是建立低保调整机制的重要指标〔13〕。

在充分考虑上述参考指标的前提下，可以将农村居民低保标准的调整机制设计为三种方案。方案一：对最低食物支出进行调整，即农村低保标准根据农村食品价格指数进行调整，调整对象是食物支出水平。方案二：为消费价格与收入增长率的组合指数，即对非食品支出按照组合指数进行调整。可以设计柯布—道哥拉斯型函数，对物价和收入两个因素在低保金给付中的贡献率进行测算，从而得到二者的合理构成比例。设低保标准调整公式为柯布—道哥拉斯型函数：

式（4）中，Ppoverty为低保金，Rpric为物价指数（本文选择的指标为农村居民消费价格指数），Iincome为收入指数（本文选择的指标为农村居民人均纯收入），α和β分别代表物价和收入两个参数对低保金给付水平的影响弹性。根据《辽宁统计年鉴》（2008-2014）相关数据，应用公式（4），可以得到低保金调整公式：

从物价和收入的弹性系数来看，式（5）中两个弹性系数之和约为3.8。按照柯布—道格拉斯函数里面弹性系数之和等于1的理论规律，将物价和收入参数的系数之和矫正为1，则物价和收入参数相应的弹性系数分别为0.68和0.32。表明现实中辽宁低保标准的调整约68%受到物价参数影响，约32%受到收入参数影响。根据以上测算结果，对马丁法低贫困线按照消费价格指数与家庭人均纯收入增长率分别占68%和32%的比重进行调整。方案三：按农村家庭人均纯收入的增长率对马丁法低贫困线中的非食物支出进行调整。

根据以上三种调整方案，可得调整后的辽宁省农村低保标准。如表7所示。

表7 三个调整方案下的辽宁省农村低保标准 单位：元/月

三种调整方案下的趋势线变化情况如下页图1所示。由图1可看出，辽宁省农村现实低保标准处于一个很低的水平上，由于无法满足贫困居民实际生活需求，因此该低保给付水平是不适度的。马丁法下的低贫困线和高贫困线之间的区域代表了能够基本满足贫困居民生活需要的给付水平，可以认为二者构成了一个低保标准的适度调整区间。经方案一调整后的低保标准仍然低于低贫困线，所以可以认为方案一不可取；方案二和方案三都位于马丁法高低贫困线所确定的适度区间内，同时二者的给付差别极小，可以认为方案二和方案三都是符合贫困居民需求的合理方案。

（二）辽宁省农村低保标准调整的可行性

辽宁省人民政府《关于提高城乡居民最低生活保障和农村五保对象供养标准的通知》中，对低保资金的筹集与安排做出了规定：“省财政根据各地财力、保障任务等因素，对城乡低保和农村五保供养工作给予资金补助。”《通知》明确了财政资金是农村低保给付的主要来源，强调了地方政府是农村居民最低生活保障资金的主要责任人。因此，为使农村贫困居民获得相对合理的低保给付，就需要使调整后的低保标准处于政府财政的可承受范围之内。

图1 辽宁省农村低保标准调整方案比较

从我国的整体情况看，当前经济发展水平与OECD国家的差距逐渐缩小，但贫困群体的比例高于这些国家，所以可以推论中国社会救助支出占财政的比例不应低于OECD国家水平。2009年OECD国家中城乡社会救助支出占GDP比重最高的国家为英国，比重达到4.2%，最低的韩国为1.0%，OECD国家的平均水平为2.6%〔14〕。以此为参照系，可以将城乡社会救助支出占GDP比例1.0%～4.2%确定为财政可承受区间。从测算结果看，根据调整方案二和方案三可得2007—2013年调整后的辽宁省农村低保支出占当年GDP比重，测算结果分别为0.30%、0.34%、0.32%、0.22%、0.26%、0.25%、0.26%。由于2007—2013年辽宁省农村低保支出占城乡低保总支出比重由19%逐年提高到了29%，假设保持这一变动比率不变，因此调整后的辽宁省城乡低保总支出占当年GDP比重将分别为1.6%、1.7%、1.5%、0.9%、1.0%、0.9%、0.9%，测算结果低于或刚刚进入本文所设定的1.0%～4.2%的财政可承受区间内，也远低于OECD国家2.6%的平均水平。因此，可以认为在马丁法和动态调整机制的共同作用下，重新设计的辽宁省农村低保标准是合理的，也是政府财政可以承受的。

五、研究结论与对策建议

（一）研究结论

辽宁省农村低保制度取得了长足发展，但是还存在着低保标准过低、缺乏低保标准调整机制等问题。本文通过使用马丁法，对辽宁农村居民的食物线、低贫困线和高贫困线进行了测算。食品线占马丁法低贫困线的80%左右，说明低贫困线是主要用来满足农村贫困居民基本饮食需求的，因此所测算的低贫困线应该是辽宁省农村低保标准的下限。从现实低保给付标准与马丁法低贫困线和高贫困线的比较来看，分别仅占54%和36%，说明当前的现实低保标准是不能满足居民生存需求的。为满足农村贫困群体的基本生活需求，低保标准需要进行动态调整。根据国际经验，在调整机制上可以设计由物价指数、物价-人均收入组合指数、人均收入增长率等构成的方案。本文基于这一思路设计了三种调整方案，测算结果表明，以物价-收入组合指数及人均收入增长率为参照系的方案具有较大合理性。

（二）对策建议

1.科学设计农村低保标准。测算贫困线的方法众多，然而无论哪种测算方法，都要满足低保对象的实际生活需求。科学合理的低保标准测量方法应满足下列条件：第一，低保标准应该满足贫困群体的一般性需求，如食物需求，生活必需品等方面的需求；第二，低保标准要兼顾贫困群体的特殊需求；第三，低保标准应该结合具体的情况有差别地实施。其中，满足贫困群体的一般性需求是最基本、最核心的要求。在此基础上，还应该将低保对象的教育、医疗等其他必需的支出纳入进来，并且对低保标准的实施效果进行追踪，将具有良好反馈效果的方法加以推广。

2.健全农村低保标准的调整机制。低保标准要与地区经济发展水平、居民收入、消费水平等影响居民生活水平的指标相关联。例如，在经济发展相对落后的地方，可以建立与食品价格指数联动的调整机制，这样不仅能够保障贫困群体的食物消费能力，维护其基本的生存权，而且对于财政造成的压力也并不大；在经济发展欠发达的地区，在马丁法低贫困线基础上，建立低保标准与消费价格指数相挂钩的调整机制，这样能在一定程度上避免通货膨胀的压力，保障贫困群体的生活质量不下降；在经济发展状况良好的地区，可以将食品价格指数、消费价格指数、人均收入水平等参数吸收进来，建立与马丁法高贫困线相挂钩的调整机制，让本地区的贫困群体共同享受经济发展的成果。在建立动态调整机制时还需要平衡低保水平与财政负担能力之间的关系：不仅要防止低保水平过低导致无法保障贫困群体的基本生活，还要避免低保水平过高所可能带来的财政压力。

〔1〕陈治东．论农村低保制度完善的根本途径〔J〕．预测，2011（3）：70-75.

〔2〕邢伟．城镇化背景下促进城乡社会保障制度的衔接与整合〔J〕．宏观经济管理，2013（7）：28-30.

〔3〕刘欣．马丁法在我国农村贫困标准研究中的应用〔J〕．沈阳大学学报（自然科学版），1996（4）：23-26.

〔4〕刘建平．贫困线测定方法研究〔J〕．山西财经大学学报，2005（4）：60-62.

〔5〕杨立雄．贫困线计算方法及调整机制比较研究〔J〕．经济社会体制比较，2010（5）：52-62.

〔6〕高云虹．对贫困线测算中马丁法的几点思考〔J〕．兰州商学院学报，2012（4）：34-38.

〔7〕江华，杨雪．农村低保线评估——基于需求层次与扩展线性支出法测算〔J〕．人口与经济，2014（1）：116-123.

〔8〕杨燕绥，王进财．农村低保制度建设与政府责任研究〔J〕．中国民政，2011（11）：11-15.

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〔10〕毕红霞，薛兴利，等.论农村最低生活保障财政支持的适度性与政策优化〔J〕.农业经济问题，2012（1）：29-36.

〔11〕罗建农．加强农村最低生活保障项目管理的政策建议〔J〕．财政监督，2013（15）：68-70.

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〔13〕边恕.城市居民最低生活保障标准多层次量化与调整机制研究〔J〕．人口与发展，2014（3）：52-58.

〔14〕张立彦.政府社会救助支出存在的问题与对策〔J〕．经济纵横，2013（9）：44-49.

Abstract:Based on the social and economic data of Liaoning rural area,this paper measures and calculates food line,low and high poverty line by using Martin Method.It turns out that the real receiving standard of minimum living security only accounts for 54%of low poverty line and 36%of high poverty line,which indicates the current standard is too low to meet the demand of residents.By building the adjustment mechanism associated with food price index,consumer prices-income per capita combination index and income per capita growth rate,this paper comes up with the rural minimum living security standard after the dynamic adjustment.After a comparison with OECD countries in financial burden proportion,three adjustment schemes are found to be financially bearable for Liaoning province.In the end,the paper suggests that we should measure and calculate rural minimum living security standard scientifically and also improve its adjustment mechanism.

Key Words:rural minimum living security system;Martin method;minimum living security standard;adjustment mechanism;financial burden

【责任编辑 裴鸿池】

A Study on the Receiving Standard and Adjustment Mechanism of Rural Minimum Living Security Based on the Analysis of Martin Method

BIAN Shu1,2SUN Yana3ZHANG Lingling1
（1.Institute of Population Research,Liaoning University,Shenyang 110036,China；2.Center for Social Security Studies of Wuhan University,Wuhan 430072,China；3.Sun Wah International Business School,Liaoning University,Shenyang 110136,China）

D37

A

1002-3291（2017）05-0083-09

2016-06-10

边 恕，男，辽宁沈阳人，经济学博士，辽宁大学人口研究所教授，博士生导师；教育部人文社科重点研究基地“武汉大学社会保障研究中心”研究员。研究方向：人口、资源与环境经济学。孙雅娜，女，辽宁沈阳人，经济学博士，辽宁大学新华国际商学院教授。研究方向：社会保障管理。张玲玲，女，内蒙古赤峰人，辽宁大学人口研究所硕士研究生。研究方向：社会保障。

教育部人文社科重点研究基地重大项目“养老保险城乡统筹政策优化研究——基于养老金与财政动态契合的视角”（14JJD630012）；教育部人文社科一般项目“新型农村养老保险制度优化下的财政适度负担水平研究”（13YJCZH003）；辽宁省社科基金“基于适度给付与财政补贴动态契合的辽宁‘城乡保’制度优化研究”（L14BSH007）；辽宁省财政科研基金“基于人口老龄化态势的辽宁省财政应对策略研究”（15B014）；辽宁省“百千万人才工程”培养经费资助项目“辽宁省人口老龄化、社会保障与财政补贴的动态契合机制研究”（辽百千万立项［2015］37号）。