■ 孙 磊 刘 锐 刘 伟 李林子 孙振桓 唐志朋 徐艳霞 李月明
公立医疗机构预算绩效管理研究
■ 孙 磊①国家食品药品监督管理总局药品审评中心,100038 北京市海淀区复兴路甲1号刘 锐②国家卫生计生委体制改革司,100044 北京市西城区西直门外南路1号刘 伟③国家卫生计生委妇幼健康服务司,100044 北京市西城区西直门外南路1号李林子④复旦大学生命科学学院,200433 上海市淞沪路2005号孙振桓⑤新乡医学院公共卫生学院,453003 河南省新乡市红旗区金穗大道601号唐志朋⑥华中科技大学同济医学院附属同济医院,430030 武汉市解放大道1095号徐艳霞⑦北京大学人民医院,100044 北京市西直门南大街11号李月明⑧国家卫生计生委项目监管中心,100044 北京市西城区北礼士路甲38号
公立医疗机构 预算管理 绩效管理
评价公立医院的服务业绩与社会效果,以绩效的理念提升医疗机构的运营水平和效率,是预算管理改革的迫切要求和新医改的大势所趋。本研究依据财政部关于预算绩效管理的政策指导文件,探讨公立医疗机构预算绩效管理,提出应完善预算绩效管理制度,加强预算前期的绩效目标管理,提升预算绩效过程管理,积极推进绩效评价结果应用管理。
Author's address:Center for Drug Evaluation, CFDA, No.1, Jia, Fuxing Road, Haidian District, Beijing, 100038, PRC
自20世纪90年代,国外开展了一系列公共财政改革,即由单一追求行政效率和管理秩序的观念,转变为追求政府投入的经济效率的改革举措。这一改革要求政府不仅要注重公共服务提供的数量,更要关注公共服务的质量和效果。因此,开展预算绩效管理及评价势在必行。对预算的效率和效益进行评价,通过不断提升和改进预算执行,达到谋求公众效益最大化的目的。与此同时,伴随着世界各国社会福利待遇的提高,各国政府日益加大对医疗卫生事业的投入力度,医疗机构预算绩效开始引起政府部门、学者、公众的关注。2000年《世界卫生报告》就以卫生绩效为主题,寻求衡量医疗机构高效运行的途径[1]。
预算绩效管理及开展相应的评价是公立医疗机构精细化管理的重要组成部分。以严格预算绩效管理为抓手,完善医院经济管理制度,提高资金使用效率,加强医疗机构财务监管和运营监督,是建立规范的公立医院运营机制,落实新医改的重要内容。本研究以预算绩效管理为题,探讨以预算为抓手、以绩效为主线,为公立医疗机构改革、提升公立医疗机构运行效率提供参考。
新公共管理理论是研究公立医疗机构预算绩效管理重要的理论背景和理论基础。新公共管理理论于20世纪50年代兴起,在政府改革和提高政府效率方面得到有效运用。该理论认为管理人员的业绩和效果应该联系起来,应根据组织和个人的目标完成情况进行测量和评估,并特别强调绩效考评。新公共管理理论将绩效管理重点转移到结果管理,强化政府对公共资金使用结果的关注,开展绩效衡量和管理,建立问责制度,以达到降低公共服务成本、加强资源配置和利用效率为目的。基于此项理论,借助预算绩效评价指标和方法,政府将公立医疗机构的财政投入、过程监管、成本管控和服务人群受益情况等指标纳入评价管理范围。同时建立良好的竞争机制和激励约束机制,建立以减少存量资金和提高资金使用效率为目的的预算管理体系。
预算绩效管理是一种以预算支出结果为导向的预算管理模式和政府加强预算管理的政策要求。其注重公立医疗机构预算执行的效率,并要求绩效的思想贯穿预算从编制到结尾的全过程。合理配置资源,节约支出成本,提高服务质量,全面提升公立医疗机构精细化管理水平。
《关于预算绩效管理的指导意见(财预[2011] 416号)》和《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)(财预[2012]396号)》的颁布,提出了提升政府绩效的总体要求,要求各个行业要加快研究适应于本行业发展的预算绩效管理指南、预算绩效评价指标体系等多项实施细则。在此背景下,2012年12月,原卫生部关于《预算管理单位预算绩效管理暂行办法》的颁布,为公立医疗机构开展项目、机构的预算绩效管理和评价提供了政策依据。
在制定实施细则和开展相关实际工作时,严格按照相关原则开展。一是科学规范原则。绩效评价应以国家有关法律、法规、政策等为依据,按照科学可行的要求,实施程序规范、数据准确、方法合理的评价。二是客观公开原则。严格按照政策要求,秉承科学中立的态度,证据客观准确,公平开展评价。同时结果依法进行公开,接受各方监督。三是可操作性原则。设计的指标要考虑具体评价工作所依据的基础源数据的可及性、可得性和适用性,能够确保获得必要的数据信息支撑。四是目标导向原则。评价应以已确定的目标为导向,关注目标与项目自身的相关性、围绕目标的项目执行情况、以及项目影响的可持续性。绩效目标作为绩效管理工作的起点和开展评价的标准,实施评价不仅要关注项目实施的合规性和完成情况,而且关注项目的整体效果和影响。
预算绩效目标、预算绩效过程监控、实施绩效评价、评价结果应用这4部分构成了预算绩效管理系统全过程[2]。预算绩效管理需要以这4部分为主线,结合项目执行中的各个关键环节,系统评价项目的效果、效率。
在制定绩效目标时,要以国家公共卫生政策、区域卫生规划、医疗卫生机构年度工作计划和公共卫生项目管理方案为依据,内容科学、可行、合理地编制绩效目标。目标包括以下内容:(1)预期的产出服务,包括预期提供的公共卫生服务的数量、质量和时间点。(2)预期效果方面,社会经济效益、可持续发展情况等。(3)目标服务人群的获益情况,包括受益人群对服务效果的满意程度等。(4)达到预期产出所需要的成本资源的节约情况等。
此部分是预算绩效目标实现过程中进行管控的过程。执行目标是指在预算试点项目实施过程中各阶段的工作目标。这一阶段包括项目实施进度监测;对产出和投入层面监测;对逻辑框架中的产出和投入的指标和目标进行监测;对实施进度进行监测(延误、范围、实施安排、成本、配套资金、贷款协议和审计)。
评价的实施可通过多种主体形式开展,如通过单位自评、管理部门评价、第三方评价等多种方式,采用科学、可行的方法和体系开展绩效评价。
由于公立医疗机构预算绩效评价工作有较强的政策性特点,因此在评价指标框架确定时,要按照现行政策规定实行。财政部于2013年颁布了《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预[2013]53号),此项文件确定了中央各部门预算绩效评价的共性指标框架。医改制度明确定位公立医疗机构的公益性发展特点。因此,公立医疗机构预算绩效评价应依照财政部要求的共性指标体系,形成具有行业特点和项目特色的绩效评价指标。
共性指标包括投入、过程、产出和效果4个维度。其中,投入包括项目立项和资金落实;过程包括业务管理和财务管理;产出包括项目产出,涵盖项目实际完成率、完成及时率、质量达标率、成本节约率;最终效果包括对经济、社会、受益者等方面的评价。详见表1。
在制定个性指标体系时,要结合评价的重点和各医疗机构预算试点项目开展,制定绩效评价指标遵循SMART原则:具体的(specific):指标定义清晰,不产生歧义;可衡量的(measurable):确定评价基准并具备可衡量分析;可实现的(achievable):现实条件下可获得相关资料;相关的(relevant):指标与评价重点相关,助于决策;时限的(time-bound):有确定的时间范围。
此阶段是预算绩效管理工作的最终环节。评价部门将绩效评价结果及时反馈给公立医疗机构,要求其完善管理制度,改进管理措施,提高管理水平。建立完善预算绩效管理激励约束机制,实现评价结果的有效应用,并逐步提高预算评价结果的透明度,依法向社会公开,接受监督。
在财政部《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》(财预[2017]96号)文件中,再次强调了加强项目评审、评估和绩效评价的工作内容,在健全项目绩效评价管理方面,从预算绩效管理入手,要求提高项目绩效目标的编制质量、全面开展执行监控、健全自评体系、加强绩效信息公开。因此,从行业管理的角度来看,同样要针对这些方面开展相关具体工作。
针对卫生计生行业特点抓紧制定工作考核办法和实施细则、行业评价制度和工作体系。同时建立分医疗机构类别、分预算项目的绩效评价体系、指标说明、操作手册,便于主管部门评价、各级医疗机构自评、第三方评价提供政策依据和技术参考。同时,为下一步行业预算绩效管理工作的推进提升,提供管理体系保障、政策依据和工作制度。
绩效理念贯穿全过程预算管理,是全面、深入推进预算绩效管理工作的关键。公立医疗机构为代表的行业单位,涉及大量与人民群众的生命健康密切相关、具有行业、专业特点的特色项目,如医疗设备采购、手术室建设等。这就要求在开展预算申请前,除满足必备立项条件外,必须经过专业的内部审核和决策程序,明确到人、落实到位,加强项目前期论证、科学评估工作,确保实施方案合理与可操作性。将预算绩效目标制定与项目实施特点紧密结合起来,以预算绩效目标为抓手促进项目管理的改进和提升,增强预算统筹能力。同时要建立问题追责机制,避免出现预算执行过程中调整和变更,影响预算执行进度与质量,确保项目顺利实施并达到预期效果。
表1 共性评价指标体系
作为预算绩效管理系统中持续时间最久的一个环节,预算绩效过程监控管理是决定预算绩效目标能否实现、绩效评价能否顺利实施的关键。目前,由于在实施过程中需要综合考虑不同机构的运营特点、项目实际等客观原因,过程管理中能够实现关键时间节点管理,但仍未做到实时监控、以达到及时发现目标偏离及时纠正的目的和初衷。针对这一问题可以从短期和长期来解决,短期内可将预算绩效总目标分解为阶段性的预算、项目执行目标,将目标尽可能细化,使项目实施的关键环节与评价节点相一致,通过抓住关键节点来保障项目顺利开展、预算安全有效执行。从长期来看,仍将采用网络技术应用等多种方式,构建网络信息共享的大数据管理平台模式,实现项目执行目标的实时监控。
作为预算绩效管理的最终环节,评价结果是对下一步工作改进和提升的突破口。应充分利用预算绩效评价结果,积极推进评价结果的公开,建立评价结果与奖惩的结果应用机制。可以采用的方式有:机构主要负责人约谈、机构综合绩效评价的工作机制等。同时要积极推进绩效评价结果与调整预算安排、制定相关财政支出政策的相衔接,充分利用自评以及部门重点内容评价的结果,以预算结果应用来改进工作、提升预算执行效率,达到预期目标和效果。
[1] World Health Organization. The world health report 2000 health systems:Improving performance[EB/OL].(2000-05-16)[2017-06-25].http://www.who.int/whr/previous/zh/.
[2] 白景明.推进预算绩效管理需着力解决三大问题[J].中国财政,2012(17):1.
Research on budget performance management of public medical institutions /
SUN Lei, LIU Rui,LIU Wei, LI Linzi, SUN Zhenhuan, TANG Zhipeng, XU Yanxia, LI Yueming// Chinese Hospitals.-2017,21(10):20-23
public medical institutions, budget management, performance management
It is the urgent requirement of budget management reform and the new healthcare reform on assessing the performance of hospital care and social benefit and building performance oriented hospital management and efficiency.According to the budget performance management policy issued by Ministry of Finance, budget performance management in public medical institute has been discussed. It is considered to complete budget management system, strengthen budget performance management, improve budget performance process and promote assessment result application.
李月明:国家卫生计生委项目监管中心高级经济师
2017-07-03](责任编辑 张晓辉)
国家软科学研究计划(公立医疗机构预算绩效管理研究》(2014GXS2B007)
E-mail:li2939@163.com