自媒体时代基层政府治理能力提升的多重困境

摘 要 信息传播高速化，公民参与的积极性不断上升，但近年多起社会舆论事件逐渐呈现出基层政府治理能力与时代新特点、公民新要求的不适应。以4.18河北超级工业污水渗坑事件为例，基层政府因其落后于时代的治理理念、薄弱的治理回应力与低效的治理行动，与公民参与社会治理的主动性相比，则处于“相对被动”地位。本文通过案例分析得出：基层政府应当主动变革，转变治理理念，以更积极包容地态度投入社会治理；增强自身话语回应力，与社会形成良性互动；形成政府自觉作为，公众积极参与的社会共治局面，实现自媒体时代基层政府治理能力的现代化。

关键词 自媒体 基层政府 治理能力 困境

作者简介：张文怡，吉林大学行政学院行政管理专业本科生。

中图分类号：D267 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.295

在信息工具与表达热情兼具的自媒体时代，人们对政府治理能力的要求不断提高，作为与公民社会生活最贴近的基层政府更是面临着前所未有的社会监督压力。近年，社会公共事件往往通过自媒体演变为舆论危机事件，且这一转变趋势逐渐变成公众影响行政行为、参与社会管理的偏好模式。一方面展现出社会力量的主动与积极，一方面则折射出基层政府治理能力的被动与滞后。

一、重要概念

（一）时代背景：自媒体时代

自媒体最大的特点，即是其产生依托于互联网技术，其发展扎根于普通公众。 自媒体的诞生标志着新闻媒体的报道形式正在从一种学术式的模式转变为一种“交互式共享的讨论模式” 。它与报纸、电台、电视、新闻网站几大媒体从点到面的传播方式截然不同，自主交叉互播的特点形成了它独有的传播理念、传播时效等，从传播向互播转变 ，其显著特点如下：

1.传播主体草根化。自媒体的平等对话与信息共享特点使每个公民都成为信息的发布者、传播着与接收者，自媒体逐渐成为了民情民意表达平台，越来越受到政府的关注。然而，信息发布门槛的降低，也容易使网络舆论鱼目混杂，网络谣言的成本也越低。

2.传播信息高速化。自媒体时代另一个特点就是传播高速化，信息的时效性明显增强。传统媒体的新闻生产流程有严格的制度规定，需经过层层筛选才会到达受众。在自媒体时代，新闻发布的技术门槛和准入条件降低，新闻生产流程更没有规章制度约束，任何人都可以成为记者。 当民众关注的信息得不到有效的传播与反馈就容易引起网民的怀疑与不满。

3.传播效果：瞬间形成强大的舆论波。自媒体技术与言论表达自由的叠加，加速舆论波的产生进程。刘建明教授对舆论波进行描述：“舆论波是指具体事件引起的民心波动。社会舆论的传播呈现出波浪曲线，以起伏状态向四周推进。在时空延续中展示出舆论连续高涨的状态。” 自媒体逐渐成为公民参与公共事务的工具，由此形成的公共舆论对事件发展往往具有强大的影响和推动作用。

从自媒体的种种特征可看出，自媒体时代是一个充满机遇与挑战的时代。公民参与社会管理的热情与行动越发频繁，其参与意识的发展既是我国民主政治的体现，也为政府的治理能力提出了更高要求。

（二）基层政府治理能力

基层政府的治理能力一直是学界研究的热点之一。目前，有关政府治理能力的内涵尚未达成共识。施雪华认为政府治理能力在综合治理语境下是指政府为维护自身统治，管理社会事务，服务大众需要，平衡社会矛盾，促进社会稳定发展的所有潜在的或现实的能量或力量的有机整体。 李穆基则指出政府治理能力就是在各种不同的制度关系中运用权力去控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益所具有的能力。 有学者认为，政府治理能力反映的是政府治理行为的水平和质量，是对政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。 结合相关的理论观点，本文将基层政府治理能力界定为：基层政府在当地治理体系中依法治理国家事务和社会公共事务所具有的潜在的或现实的能量和力量，是基层政府治理的质量和水平的综合反映。并主要从三个维度对其治理能力進行探讨：

1.行为的先导。治理理念思想是行动的先导，治理能力现代化要求治理理念现代化。首先应明确，治理是“一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”。多中心的公共行动者是治理理论的重要特征，治理理念必须破除传统单一向度管理思维，塑造公民参与的多元治理思维。

2.共治的过程：主体互动。治理实质上是一种合作管理，需要政府与公民共同的努力以实现善治。在解决公共事务时，行动者通过交换资源，共享知识，谈判目标，采取有效的集体行动 。而使集体行动成为可能的前提之一就是确保行为主体互动的有效及时。政府治理能力，应注重与社会的互动能力的建构。

3.能力的结果：治理效果。政府治理有两个面向：一是政府内部管理的效率和政府对社会的治理的有效性，它属于有效治理的范畴，以行政效率高、治理能力强大的政府为基础 。现代化治理是一种多元共治，旨在通过政府主导并联合社会各方力量管理公共事务，优化公共服务。因而有效的治理所期待达成的效果不仅是维护公共利益，更是努力利用有限的资源基于更少的成本去更好地增进公共利益。

二、案例引入

4月18日，民间环保组织公众号发布图文报道称，河北省廊坊市大城县存在17万平方米和3万平方米两个工业污水渗坑。4月19日上午，环保部和河北省政府联合调查组赴现场进行调查，当天下午确认河北廊坊市大城县渗坑污染问题基本属实。 据大城县政府反映， 2013年曾发生废酸违法倾倒事件，导致坑内存水及土壤受到污染。2013年3月，大城县政府部门接到群众举报，经公安、环保部门调查，渗坑污染系旺村镇两村民于2011年至2012年将从外地拉来的废酸倾倒进坑塘所致。2014年3月，大城县政府经过调查比较，选定了两家公司分别对砖厂渗坑和化肥厂渗坑进行治理，但治理工作一直未完成。治理公司经理表示，由于经验不足，无论政府还是公司，当时对渗坑的污染情况进行的评估不够准确，导致治理后期出现多次反复。2016年底，大城县政府将两个渗坑治理工程列入2017年县政府重点工程，预算3848万元。 河北省政府办公厅于4月21日下发紧急通知，要求各地各部门根据《河北省渗坑污染排查整治专项行动方案》执行，确保在2017年9月底之前完成治理任务。4月22日，廊坊市纪委通报称，大城县政府、南赵扶镇及县环保局未正确履行职责，给予相关责任人党纪处分和通报批评。endprint

三、自媒体时代基层政府治理能力困境

基层政府作为与民众生活最贴近、面临问题更复杂琐碎、资源占有相对匮乏的基层治理主体，明显受到了自媒体时代的强大冲击，受到了民众最直接的关注与监督。本次案例集中体现了在自媒体时代下基层政府治理能力提升面临的多重困境，而要实现国家治理能力与治理体系的现代化就不得不对这些新形势下产生的困境引起足够的重视。

（一）困境一：草根化话语权与传统治理理念

智能手机的普及为自媒体时代提供了典型硬件基础，数以亿计的智能手机和微博、微信用户成为其最广大的信息源，并共同开创了崭新的媒体软环境。 自媒体逐渐成为公民参与政治生的有效渠道与公共领域。通过媒体公布引起公众关注从而引发舆论，使社会问题快速进入政府治理议程以此倒逼政府作为，逐渐成为自媒体时代的常见模式。

但传统治理模式中，政府作为社会治理的一元主体，占据绝对的话语权。在管理过程上也呈现出一定的封闭性，对于外部环境缺乏足够的重视，对外部环境的变化难以做出及时的反应。自媒体时代人际黏度达到了以前无法企及的高度，相互依存的现代社会要求更透明公开的信息、更高效准确的沟通与更真实贴近的关系。传统治理理念已经不适用于自媒体时代，也不再受到公众的认可与信任。长期通过舆论倒逼来推动基层政府的职能发挥并不能使公众满意。

（二）困境二：自媒体强互动性与治理弱回应力

在传统媒介时代，政府拥有“集约式”的话语权，然而自媒体时代是加快话语权平民化的时代。话语已经成为人们表达意愿与观点，引起大众和政府决策者注意，从而影响乃至左右公共政策的重要工具。 微博等自媒体技术深刻地影响着公众的政治观感，并以一种强有力的新方式联系、影响和推动公民参与，甚至推动了公民和政府互动模式的激烈转型。 尽管在此次案例中政府对于渗坑污染问题响应及时，但基层政府与上级政府相比仍展现出其治理回应力的薄弱。

希望通过自身能力参与社会事务管理，以保证一些事件得到公正的处理是自媒体时代公民的重要诉求之一。 公民对于政府的回应速度、回应方式、回应质量有更高的要求与期待。政府内部信息沟通渠道的程序化和事务处理的周期性，使得两者在回应速度上必然存在差异。在回应手段方面，现代社会对于社会公共事件，更倾向于接受科学、真实的论证说明式信息，而反感传统的告知式与承诺式回应。政府惯于运用官方话语权对事件进行模糊、公文化的阐释，这样不符合民众期望的回应既不能平复舆论情绪，反而引起公众的猜疑。与公民进行真诚、真实、积极的信息互动是自媒体时代基层政府治理能力的必然要求。

（三）困境三：高速的信息传播与低效的治理行动

如何及时地发现问题、如何最快地回应问题，实现治理的高效率当成为有效的政府治理的首要标准 。传统媒体时代信息通过层层结构传播，过程时间的消耗使基层政府在问题处理上拥有较多缓冲时间，但自媒体技术使信息传播进入高速通道，使民众对治理过程与结果的感知力增强，基层政府原有的治理习惯显然已与现实不相适应。

新媒体时代信息传输渠道的多元化、舆论主体的转移、受众对象的改变打破了传统的官办媒体为主导的一元单向的舆论生成和传播模式。公共舆论的重心已悄然从传统平面媒体转向网络媒体，公共舆论的主体已从少数人转向了以普通公众为主体的网民。 自媒体时代舆论草根性增强，既有利于民众意愿的理性表达，又存在受非理性因素引导产生偏激思想风险的可能。因此，新时代下的基层政府治理行动还必须考虑到迟缓的行动反馈可能导致的社会负面情绪。在信息加工更为快餐化的今天，基层政府如何提高自身的“上餐”效率，明显是促进治理能力与时代相适宜的重要课题。

（四）困境四：社會参与主动性与基层政府治理被动性

社交媒体的便利与网络话语权的广阔空间激发着每一个具有政治参与自觉性公民的热情。有学者认为，针对基层政府执行不力的困境应强化信息公开和公众参与的倒逼推进。 但充当“逼迫者”角色的公民在督促政府有效作为时存在满足与失落并存的复杂感受，尽管满足于自身行为的行政影响力，但“曝光一处查一处”也使其失落于政府现有作为的迟缓与不力，进而产生“无能政府”的质疑。

就驱动机制而言，基层政府作为维护基层公共环境，增进基层公共利益的公共权威组织，其驱动机制应该以服务导向的目标驱动为主，主动自觉依法管理社会公共事务。但在自媒体时代，基层政府对社会问题的反应力明显滞后，社会舆论成为驱动基层政府有效治理行为的因素，在治理社会问题时展现出明显的被动性。与中央政府相比，基层政府治理在物质资源、权力资源与技术资源等方面存在明显的不足与缺乏，这也使得基层政府在治理过程中依赖更大政府的支持与指挥。环保部与河北省政府联合调查组获悉后迅速展开治理行动，并调动专家组研究渗坑原因及治理对策，这被大城县政府拖延4年的污染问题预计在5个月内得到有效治理。这展现出基层政府在资源召集与配置力量的不足。

四、结论与建议

基层治理是国家治理体系的基础，具有基础性、探索件和先导性，推进国家治理体系和治理能力现代化的重点难点在基层，活力源泉也在基层 。这是一个充满挑战的时代，基层政府必须迎难而上，不断提升自身的治理能力，通过革新治理理念、增强治理回应、提升治理行动来化被动为主动。

（一）转变传统治理思路，树立多元参与、互动合作的包容性创新治理理念

基层政府通过对自媒体进行全面、深刻的审视和体察，促成先导性理念的转变，为有效应对自媒体时代的社会舆论事件提供思想基础。此外，如学者所说：“治理理念与中国的官本位文化和政府管制型行政模式存在着严重的错位，中国缺少成熟的多元管理主体和民主协作的精神”。基层政府应树立包容性治理理念，构建市场机制和公民社会共同参与治理的多中心治理主体体系，由管理转变为服务，由单一独占到多元引导。

（二）增强治理回应力，更新信息传播手段，建立常态化沟通机制endprint

在很多国家，对政府微博的管理已经得到了高度的重视，纷纷建立了规范的微博管理机制。 中央、省级、市级政府也逐渐认识到微博等自媒体对于政府治理的重要性，但县及以下基层政府则相对薄弱。因此基层政府应该不断学习，适应时代潮流创新治理工具。促进沟通机制常态化，转换官方的信息表达途径与手法，利用自身的“基层”优势，加强与民众的沟通互动，及时疏导民意，如此才能提高其治理回应的质量。

（三）提升治理行动力，构建包容性社会治理模式

有效的制度创新才能为新媒介技术更有效地运用提供必要的保障和环境。只有实现了治理改革的制度化，才能有效地发挥技术的作用。因此在基层政府内部必须明确公共服务过程中各领域、各环节、各部门的职责与内容，建立清晰科学、权责一致的问责制度，以目标驱动治理行为；而在政府系统外部应进一步建立信息公开与公民参与机制，把民意纳入基层政府治理的责任体系。破除对舆论倒逼机制的依赖，在政府主动自觉作为的基础上，发挥公民参与、社会监督的推动作用，形成“你中有我，我中有你”的社会和谐治理氛围。

注释：

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