浅析我国环境公益诉讼主体

摘 要 如何确认原告的诉讼主体资格一直是环境公益诉讼制度中不可回避的焦点。在我国环境公益诉讼制度构建过程中，学者对于公益诉讼主体提出了众多观点，相对于学者的扩张态度，立法者目前看来采取的是限缩原告诉讼资格的做法。然而环境公益诉讼司法实践遭遇了“寒流”的尴尬处境值得深思。

关键词 环境公益诉讼 主体 实践困境

作者简介：李小玲，武汉大学环境法研究所。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.244

环境公益诉讼中具有争议性的问题很多，其中诉讼主体，特别是事关起诉人的适格性问题，历来争议广泛且从未休止。而想要确认起诉人到底应该由谁来担当比较合适，有一个前置性的问题便是厘清何为环境公益诉讼。

一、 环境公益诉讼的定义

关于建立环境公益诉讼制度的探索由来已久，早在2005年，全国政协委员梁从诫在全国政协十届三次会议上提出《关于尽快建立健全环保公益诉讼法的提案》。环境公益诉讼的定义目前尚未统一，有人认为“环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的違法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。” 有人认为环境公益诉讼是一种特别诉讼，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。它代表了国家的政治意愿，即民权和共同体成员的主张和保护应当通过司法机制或正当组成或认可的裁判所得以救济和实施。 还有人认为，公益诉讼的定义需要体现其本身的重要特征并提出了公益诉讼的三个主要特征：第一，起诉人需无直接相关的利益；第二，惠益具有公共性；第三，起诉权具有法定性。因此环境公益诉讼可以这样界定： 为了保护环境和自然资源免受污染和破坏，与案件诉讼请求没有法定利害关系的单位和个人，依法对污染、破坏环境与自然资源者，违法或者不履行环境与资源保护法定职责的行政机关提起的诉讼。 笔者以为，论述的角度和关注的问题不同，则对于公益诉讼便会产生不同的定义，然则，一个概念的定义应该体现出其专属特征，所以王灿发老师依据其重要的三点特征对环境公益诉讼进行定义是最为合适和可取的。

二、 环境公益诉讼主体的争论

关于谁才是公益诉讼中起诉人一方的适格主体，学界观点纷呈，热议未休。从理论层面来讲，通常学者论述何人应为适格原告时都会论及以下三个理论：一则环境资源的公共信托理论，即阳光、水、生物资源等环境要素是属于全体公民的财产，政府受托管理与保护环境资源的价值，当政府未能合理履行其义务时，公民应该享有请求法院保护的权利；二则环境权理论，即公民理当拥有在适宜人类生存的环境之中生活的权利，权利受侵时，公民亦有权寻求司法救济；三则私人检察长理论，即国会可授权于检察总长或其他政府官员，亦或是其他公民与组织为制止不法行政行为提起诉讼。

在以上重要理论基础上，国内学者演化出不同的主体观点。有学者从起诉主体资格角度出发，提出启动公益诉讼存有一元和多元两种方式，一元式即指国家诉讼，而多元式是除国家公诉外还另外允许其他主体提起诉讼，而我国选择由国家机关、社会组织和公民三元启动方式是最为理想的启动模式。 也有学者认为环保组织具有组织、专业等自身独有优势，其势必将成为我国环境公益诉讼的主力军。 还有学者认为，检察机关应该是最合适的公益诉讼的主体，其设立目的及其特征决定其应该代表公共利益。在公共利益受损时，检察机关必须对此有所作为。 概括来讲，学界对于公益诉讼主体的论述可归为两大类：一类是赞同多元化的公益诉讼主体，检察机关、社会组织和公民个人都应有权针对环境公益受侵害问题提起诉讼，求取救济，在确认可提起诉讼的广泛主体之后再对其先后次序和相关程序进行设置；一类是着力支持某一类主体成为环境公益诉讼的主力军，优先保障原告资格，针对具体情况对该类主体进行扩展和限制。不难看出，学界对于公益诉讼主体的讨论无论是从广度还是深度都有所探讨和研究，然则虽然学界有着数十年的讨论成果，在实践中的进程却远滞后于此。

三、事关环境公益诉讼主体的法律与实践

目前用于判断公益诉讼中原告是否为适格主体的主要法律法规有《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条 、 《中华人民共和国环境保护法》第五十八条 与《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条和第五条 。而2015年12月16日通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》已在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等省、自治区、直辖市施行。与之前环境公益诉讼一片空白相比，这已是开荒拓土式的进步，法律规定的有关机关和社会组织的原告资格逐步得到确认和完善，然而从司法实践效果与学界的持续争论来看，这还远不能达到公众的期待，法律确定的适格主体在提起公益诉讼时并不如想象中顺畅如意。

从2007年至今，我国环境公益诉讼案件中的原告主体多变。2007年至2013年期间，原告主体呈现层次不齐且多元化的局面，主要有检察院、环保行政部门、环保组织和公民等四种类型。自2014年起，环保组织开始成为环境公益诉讼案件的主力军，检察院仍然举足轻重，而行政机关的出现频率降低明显，至于公民个人，已然不复存在，这与2014年《环境保护法》的修订、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》与《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的颁布息息相关，立法者的每一步动向都直接影响着司法实践，而且整体而言，呈现出对于环境公益诉讼主体进行限缩的趋势，这与学界一般要求主体多元化扩张式的主张有所出入。有学者对此认为是立法机关对于开放公益诉讼主体可能会引起滥诉的顾虑，但积极诉讼并非中国传统，即使开放了公民的原告主体资格，也不会引起滥诉局面。 然则，笔者以为，对于公益诉讼主体的开放保持小心谨慎的态度，甚至于对其进行限缩并非仅是因为可能招致“滥诉”，而是眼下对于社会组织或者检察机关作为起诉主体就因缺乏比较完整全面的实体规范、程序规则、保障与联动机制，在具体实施过程中已经遇到不少问题，面临着许多挑战。以“绿发会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染公益诉讼案”着手窥探目前在我国环境公益诉讼的困境。endprint

绿发会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染遭遇一审不予受理、二审继续驳回，皆因法院认为绿发会不具有法定起诉资格。直至最高院进行审查，才最终确认绿发会为适格主体。

在最高院作出终审裁定前，各方对此的态度很是不同。首先，裁定不予受理的法院方认为，没受理是因为现有法律及司法解释对于公益诉讼主体资格的要求很明确，绿发会并不符合相关规定，绿发会的宗旨未有“环境保护”等明确字样，其业务范围也没有涉及从事环境保护公益诉讼等相关内容。而绿发会始终认为，法院应依法受理本案。绿发会实际从事的公益活动与环境保护息息相关，且现有法律与相关司法解释并未明确要求提起公益诉讼的组织在其章程中须明确规定“环境公益诉讼”。王灿发教授提出，环境保护当然包括生物多样性保护。

这一案例最终成为认定关于《环境保护法》第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”的指导性案例。从这三方态度可知，在绿发会和相关环境法学者看来本是无需证明可由常识判断的问题，在宁夏回族自治区中卫中院和高院却统一认为这涉及到对于“环境保护”进行扩张解释的问题，为什么会造成这种局面？下文将结合当时各家对此的观点言论及眼下环境法公益诉讼的困境为此寻求答案。

近些年来受理环境公益诉讼的法院所在地分布相对集中，贵阳、无锡和昆明等地法院受理案件占据了大半，追本溯源是此三地自2007年以后便开始设立环保法庭，专门化审理环境公益诉讼案件。其他分散在经济较为发达，如广州、北京与山东等地。环境公益诉讼看似随着新的环保法及相关解释的实施在全国普遍展开，然而自然之友统计了2015年1月至7月提起公益诉讼的案件情况，进入司法程序的案件数量为23起，除调解结案、一审审理结束与不予受理各一起外，剩下20起案件都处于受理中，而案件区域分布有8件位于贵州，4件在山东，3件在福建，辽宁和江苏分别有2件，海南、甘肃、湖南、北京分别只有1件。在环境事件频发时期，公益诉讼并没有出现井喷式增长，提起数量少得出乎意料；而且能够明显看出案件区域十分集中，地区差异很明显，部分省份甚至还未出现零的突破。新环保法实施后，每个公益诉讼案件都举步维艰，公益诉讼制度的真正落实并非数月可成就。

四、个人总结

笔者将不继续深入讨论环境公益诉讼面临的困境，而是回到诉讼主体问题上来。由前文所述可知，理论界对于公益诉讼主体资格的探讨研究众多，且论证充分，而立法者采取的是相对审慎限缩的态度，司法实践中虽有突破性的实践，但大体是随着立法者的步伐亦步亦趋。笔者以为，有一个很重要的问题值得思考：学界与司法实务界其实存在着双向割离的趋势，学界对于主体的论述提出了众多观点意见，然而立法和司法其实远远跟不上学界的期待和要求。而且这之间的差距未必能苛责于国家立法者和司法者的懈怠或迟延，有可能真正掣肘公益诉讼推进的是中国的“法治土壤”。观看大多数学者在论述关于公益诉讼主体问题时，引进和借鉴他国的经验者甚多，从理论到制度的构建均大量以域外经验来为本国的制度设计提供立足基础。但是从前述相关数据可得出，公益诉讼并未井喷式增长，有些学者认为这为进一步开放个人和国家机关的主体资格提供了事实依据，因为这证明了不会招致滥诉。但是从另个侧面来看，这不是要开放更多主体的问题，而是目前现有的公益诉讼主体设计及其配套的制度是否能够扎根于中国这片土壤，目前的现状会不会其实是排斥反应的体现？为何会出现学界的纸上热闹与现实的冷清回应局面？这固然存在制度设计等问题，然而如果这一制度设计的起点就是不太好落地的，制度设计再完善是否仍然是事倍功半？“法治最终如何，从来不是法学家说了算的，是一个民族的生活创造其法治，法学家创造的最多是对这种法治的一种理论正当化。” 环境公益诉讼与我国传统的民事诉讼有所不同，在讨论其诉讼主体时应该在借鉴域外经验时，更多回归于本土资源，而不是将公益诉讼架空于本国国情。

以环境公益诉讼的目前现状来看，笔者以为公益诉讼主体资格的开放应该是要步步为营的，不可过快开放其他主体，比如公民与行政机关，对此应该是要限制，而且就算将公民个人的主体资格予以确认，也未必就能不负众望，因为环境公益诉讼艰难推进的原因根本不在于主体未能更加多元化，且看環保社会组织与检察机关取得主体资格后的局面便可知一二。而且目前对于检察机关和环保社会组织作为起诉主体就存有很多基本问题尚待解决，完善环保社会组织的起诉，继续推进检察机关的尝试很有必要。

注释：

肖玮、赖长浩.环境公益诉讼的实践和探索.收藏于法律图书馆法律论文资料库.

吕忠梅.环境公益诉讼辨析.法商研究.2008（6）.

王灿发.中国环境公益诉讼的主体及其争议.国家检察官学院学报.2010，18（3）.

赵许明.公益诉讼模式比较与选择.比较法研究.2003（2）.

张锋.环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的“扬”与“抑”.中国人口·资源与环境.2015，25（3）.

崔伟.检察机关是公益诉讼的适宜主体.检察日报.2005-12-16.

《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

《中华人民共和国环境保护法》第五十八条：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条：“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘专门从事环境保护公益活动。社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性”。第五条：“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录”。

王灿发.公益诉讼不会导致滥用诉权.绿叶.2005（3）.

苏力.送法下乡.中国政法大学出版社.2000.自序第6页.endprint