审计视角下完善二级院系管理体制与决策机制研究

肖美凤

【摘要】随着中国特色现代大学制度的建立和校院两级管理体制改革的不断深入，高校二级院系的规模不断扩大，管理重心逐步下移，如何建立和完善二级院系内部管理体制和议事决策机制是当前高校内部治理结构的核心内容，也是研究的重要课题和关注焦点。本文基于对S大学二级院系近八年的审计结果为例，分析目前高校二级院校议事决策机制现状和效果，进一步提出改善二级院系议事决策机制的建议。

【关键词】高校；二级院系；内部管理体制；议事决策机制

一、研究现状评述

高校二級院系作为高校内部重要的组织机构，是高校人才培养的第一线，科学研究的主阵地，服务社会的先行军，担负着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的多项职能。随着高校管理重心逐步下移，二级院系的办学自主权进一步扩大，拥有了一定的人、财、物管理权，其内部组织机构也在随之发生变化。在教育部要求高校加强内部控制建设的大环境下，二级院系内部管理体制和议事决策机制作为高校内部控制的一个重要方面，也被列为二级院系落实国家、学校政策的一个重要评价指标。如何建立和完善二级院系内部管理体制和议事决策机制，也逐步成为学者们研究的重点。许多学者从多个角度和不同侧重点进行研究，并形成了一定的研究成果。

目前不少学者都在探寻高校校院两级的管理模式，而作为二级院系最高决策形式的党政联席会议制度也被纳入到了是否为院系唯一议事决策机制的范畴。如赵帅（2 Ol 3）以F高校为例分析了院系议事决策机制的范围。黄学锋和张千千（20l 4）则指出在高校二级院校内部，存在政治、行政、学术和民主四大权力。杨景、李靖和韩光（2014）则从另外的角度，强调了高校二级学院建立二级教代会制度的重要性，他指出二级教代会制度是加强和改进学校民主管理工作的客观需要，是教职工参与学院事务，行使民主权利的基本渠道，是发扬民主，坚持群众路线的重要措施。可以说，就院系党政联席会议制度而言，其运行规则与程序在当前很多高校已较为成熟。但体制本身以及新形势下出现问题也频频曝光。如高伟江和毛新华（2 003）较早前就指出高校的决策机制本身不够完善，缺少制度上的规范，因此在高校管理中必须加强二级管理模式的研究，以加快学校发展中的制度建立。徐文英（2012）认为学院决策权限划分不清、学院党政关系不稳定、党政权力占主导、学术权力边缘化、决策公共性漠视、普通师生话语权缺失等问题依然存在。商筱辉（20l 3）认为目前二级院系对“三重一大”事项的内容无明确界定，决策程序尚不规范，对决策程序的执行缺失监督，在实际工作层面很容易造成权力的滥用。岳峰（2014）认为传统认识影响院长（系主任）“大权在握”的现象非常普遍，使得党政联席会议的作用大打折扣。

=、S大学二级院系领导体制和决策机制审计情况汇总分析

（一）基本背景

《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》强调要规范集体决策程序，健全民主决策机制，强化监督检查措施，加大责任追究力度，并要求学校应建立健全议事规则和决策程序，凡“三重一大”事项必须经学校领导班子集体研究决定。20l 3年底教育部发布了《关于做好c行政事业单位内部控制规范（试行），实施工作的通知》，更进一步强调完善高校内部控制，提高内部管理水平，还在单位层面内部控制上明确了相关内容和要求，首先就涉及重大经济事项由集体研究、专家论证、技术咨询相结合的议事决策机制。s大学也下发了《s大学关于加强学院议事决策制度建设的意见》等文件，要求院系按照有关规定建立健全议事规则和决策程序。诚然，作为中国高校二级院系的普遍决策机制，党政联席会议制度对院系各种重大事务的决策起到了应有的作用，但效果以及审计发现的问题却不容忽视。基于此，本文将以S大学自2008年以来开展的34个院系、52项领导干部经济责任审计项目中对二级院系重大经济决策审计情况进行分析，重点关注二级院系在重大决策机构设置、议事程序、内部控制制度建设等方面的情况，为进一步完善和加强二级院系的内部控制和议事决策机制提出合理的建议，以期规范管理。

（二）审计情况汇总分析

1.领导体制和决策机制机构设置情况。审计的52个项目中，基本所有院系都成立了党政联席会议或是院（系）务会议，作为院内重大事项的决策机构。部分院系还针对自身特色，成立了财务类如财务工作小组、财务领导小组等：其他类如学院采购工作小组：监督类：财务监督工作小组等。

2.领导体制和决策机制制度建设情况。审计的52个项目中，只有26个制定了院系自身的制度或在内部控制制度中提及重大经济决策程序。

3.领导体制和决策机制审计发现问题情况。（1）决策机构设置问题。绝大部分院系内部决策机构设立未发文明确，甚至议事人员范围都不明确，名字也五花八门，不利于明确责任。（2）政策执行不严格或缺乏制度约束。26个项目有制度，但有6个项目发现问题，制度执行不严格：而未制定的制度的另外26个项目里10个也存在问题。还存在个别有制度的院系对党政联席会议主要任务和主要内容的规定不够完整等制度本身的缺陷。（3）重大事项的决策未按照相关程序执行，不规范。如重大决策事项未经讨论或未保留讨论记录，金额高达百万元：再如部分会议出席人数不足规定的2/3等；个别院系甚至出现所议事项不符合“六项禁令”相关规定的情形。（4）会议纪要的记录不规范。如会议记录过于简单，不够详尽，或是无法区分属于哪个小组的会议纪要。（5）会议纪要不完整或未交接，导致审计期间重要的议事记录丢失。

三、完善二级院系领导体制和决策机制的思考

通过对S大学52个项目重大经济决策审计情况的汇总分析，发现目前高校二级院系领导体制和决策机制仍存在不少问题，且该类问题在其他高校也或多或少以类似的情形出现，这让不少高校内部审计部门思考，该如何完善二级院系的领导体制和决策机制。本文将从学校和院系两个层面思考，提出完善的建议或措施。

（一）学校层面

1.理论指导和明确方向。从宏观理论层面来讲，高校管理必须在符合管理科学的基本原理的前提下，加强对二级院系独特的本质性与规律性的研究，才能在理论上有指导意义。从具体要求层面来说，高校管理理念的提升和权利的下放，更要落实完善二级院系内部管理体制与议事决策机制，从业务层面进行把控。具体操作上，高校应对二级院系重大决策事项的议事规则和决策程序进行规范，明确要求各院系结合学校的总体目标和自身的发展规划，在议事范围（做什么）、议事人员（谁来做）、议事程序（怎么做）、监督约束机制（评效果）甚至是机构设立发文、机构命名等方面做出规定，从制度上有依据，流程上约束。

2.积极改革和绩效考评。跟随国家改革的步伐，形势的变化，已有高校逐步将财权、人事权下放给二级院系，如试点改革实行新机制院系管理。学校应进一步规范院系“三重一大”的落实情况，提高决策管理水平，做到有监督和有控制。对积极改革的院系，学校层面还应注重对新领导体制和决策机制效果的评价，可以尝试纳入到二级院系的绩效考核指标。

（二）院系层面

1.完善制度，以规范做保障。院系的决策领导班子应提高认识，首先按照学校有关规定，完善领导体制和决策机制的有关制度。秉承决策有依据，有流程，有记录，才能有效率地开展教学科研管理工作，为其健康发展提供规范的保障。

2梳理决策风险点，促进廉政建设。“三重一大”始终与权力挂钩，权力寻租易滋生腐败。为推进党风廉政建设，各院系应梳理重要决策事项或关键业务审批的环节（可参考如下表格），形成一套职责明晰、程序规范、执行有力的决策机制，确保院系重大决策事项地健康有序运行。

3.注重监督，实行权力运行约束机制。院系应鼓励院系教师、职工参与决策事项的监督，不断提高决策的效率和效果。例如部分关系到院系职工集体利益的决策事项，适当扩大参会的人员覆盖面。领导班子和教师职工相互理解和密切配合，让教职工去参与或监督，实行民主监督、民主管理。endprint