建设“四个生态” 塑造“浦口风尚”—— 南京市浦口区创新社会治理调研

◎“中国城市改革与发展”课题组

建设“四个生态” 塑造“浦口风尚”
—— 南京市浦口区创新社会治理调研

◎“中国城市改革与发展”课题组

南京市浦口区从实际出发，围绕建设宜居健康的自然生态、创业创新的人文生态、法治诚信的社会生态、风清气正的政治生态，通过“四个生态”建设实践，探索社会治理新模式，形成“浦口风尚”。针对治理中出现的问题，给出对策建议。

四个生态；社会治理；浦口风尚；对策建议

中国领导科学研究会“城市改革与发展”课题调研组一行数人，近期在南京市浦口区进行调研。浦口区委、区政府提出“四个生态”发展理念，形成以“大联勤+”为方式的“浦口风尚”社会治理模式，使浦口区成为文化繁荣发展新高地。

一、以“四个生态”建设引领浦口社会治理创新

当前，政府管理如何实现服务创新？浦口区实践的“大联勤+”的治理机制，在城乡社会治理中发挥出显著效果，有力地提升了居民的获得感和满意度。“大联勤+”核心内涵是围绕建设宜居健康的自然生态、创业创新的人文生态、法治诚信的社会生态、风清气正的政治生态即“四个生态”，建构符合浦口区实际的社会治理新模式。

（一）社会治理突出问题分析

浦口区把握当前社会发展的阶段性特征，紧紧抓住社会治理存在的突出问题，探寻症结点。

一是居民收入水平与生活幸福指数不成正比。近年来浦口区城乡居民收入水平普遍提高，但生活环境的宜居程度不理想，生态环境质量有所下降，精神文化生活等共性需求难以得到满足，居民幸福感没有相应提升。

二是公共服务供给与居民满意度不成正比。社区层面的公共服务供给比较缺失，没有形成便捷的“生活服务圈”。特别是基层公共服务的质量有待进一步提升，居民小区的物业管理问题突出，社工队伍建设相对滞后，影响了群众满意度的提升。

三是城乡人口集聚度与居民归属感不成正比。在人口空间转型和重组过程中，社会和人口结构变化加快，呈现出新旧两种城乡二元结构并存的状况。社会群体融合问题突出，居民的归属感、认同感受到较大程度影响。

四是居民文化程度与诚信守法意识不成正比。集居在浦口桥北地区的外来人口约占80%，其中具有较高素质的人群又占相当大的比例，但“移民正效应”发挥不够，没有带动整体市民素质提升，反而出现了“劣币驱除良币”的现象。

这些矛盾表明，在基层社会治理中政府还未能从传统的社会管理转向时代发展所要求的社会治理，存在基层治理力量、社会协同力量不足，没有形成政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。为此，区委、区政府在对矛盾的把脉中寻求问题的症结点，有针对性净化社会治理工作。

（二）围绕问题提出“四个生态”建设体系，引领全区社会治理工作

在城乡一体化建设中，社区建设是关键。20世纪后期成长起来的社区是一种新型社区，它在社会治理中扮演的角色、存在的形式、发展的方向，功能的实现，都处在建构中。区委、区政府正在将其传统的社会功能移交社区，促使社区在社会治理过程中发挥更大的功能和展示更重要的角色。社区服务的基本内容包括三方面：一是社区福利服务，二是便民利民服务，三是与社区其他组织双向服务。

基于浦口实际，区委、区政府提出围绕建设宜居健康的自然生态、创业创新的人文生态、法治诚信的社会生态、风清气正的政治生态，即“四个生态”，来指导和推动浦口区的社会治理模式创新。

实现社会治理的善治需要政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，重要环节是培育和激发社会组织的活力。我国社会正处于社会加速转型期，社会成员逐渐从原来高度整合的单位中分化出来，形成多元的利益群体。多元化的社会需要多元化的组织来整合，同时，社会组织也是监督政府、保障社会公平、维护社会稳定的重要力量。目前，我国社会组织存在着功能结构不合理、作用范围有限、相关法律法规不完善等亟待解决的问题。尤其是社会组织发育不足，使社会整合中弱势群体和边缘群体的保护变得困难，常此以往，不仅部分社会成员的边缘化趋势加剧，而且整个社会也可能陷于无序状态。因此，使各类社会组织成为社会治理改革的合力，形成有效覆盖全社会的社会治理体系；通过培育各类社会组织，提高公民的参与能力和参与意识，保障公民的参与公共事务管理的公民权利，促进公民社会的自我管理和自治。

二、浦口创新社会治理的实践探索

基层社区建设是社会治理的落脚点，其有效性取决于治理机制创新，在此方面，南京市浦口区进行了一系列探索：

（一）在战略思维上

一是联勤联动、群防群治。紧紧抓住江北新区“三网一平台”（移动互联网、物联网、宽带光网、大数据服务平台）等重大信息基础设施建设契机，加快重要公共区域无线局域网覆盖，提升综合管理水平和运行效率。依托大联勤、大巡防机制，突出综治三级平台信息化建设，逐步提升矛盾化解率和群众安全感。深化社会治理方式，延伸“大联勤”触角，完善“发现问题、早期干预”机制，重点突破区级部门二级响应和联动执法，提升群防群治水平，构建“多元融合、广泛参与、共建共享”的社区治理模式。以“大联勤”统领社会治理，围绕标准化和特色化建设，大力度聚合行政资源，大范围引导群众参与，凝聚展现自助互助的社会氛围。

二是自主互助、共建共享。扎实推进政社互动和基层协商式民主，深化居民消费合作社和乡贤会建设，实现政府管理和社会自我调节的良性互动。加快物业管理转型，推进小区物业管理融入“大联勤”体系，建立社区引导、居民参与、多方联动的小区治理格局。

三是积极发挥互联网+的平台作用。积极引导培育“互联网+物业”和“第三方物业评估”等新型物业管理模式，提升物业服务管理水平。围绕解决社会治理中存在的问题，推动居民消费合作社、市民征信体系、乡贤会等工作试点逐步推广覆盖。力争到2020年，城乡社区建设合格率达到95%以上，群众安全感达96%。

（二）在主要举措上

第一，推行“大联勤”机制。“大联勤”主要以发现和处置社会治理中的各类问题为目的，运用信息化指挥系统，综合协调、调度相关参勤部门，统筹社会化力量参与，开展连体指挥、联合巡防，从而保障城市稳定有序健康运行。通过创新工作模式建立起来的运转机制，最终达到80%的问题在街道能够化解，20%的问题由区级牵头相关参勤单位跟进联合执法解决。其组织结构通过搭建“三级平台+网格”和区、街两级响应模式，将各街道和区级机关整合在一个平台，促使问题工单得到及时流转，达到问题处置的高效化。其服务基本覆盖了社会治理的各个方面，使治理力量真正下沉到基层社区。

第二，培育居民消费合作社。为打破新城区“二元结构”，引导旧城区和新市镇居民自助互助，浦口区结合居民生活实际，启动了居民消费合作社试点，一方面以合作消费为纽带有效凝聚广大居民，形成良好的邻里关系以及社区文化；另一方面承接若干社区公共服务职能，为困难居民排忧解难，有效促进基层社会化综合服务体系和多层次社会保障体系建设。居民消费合作社总数超过30家，服务居民10万人以上，使消费合作社成为居民参与社会治理的重要载体。

第三，打造社会组织孵化器。为加快构建覆盖浦口城乡的优质公共服务网络，浦口区在全市范围内尝试通过政府购买服务方式，转移政府在社会组织综合服务方面的职能。依托南京益民社会服务中心专业团队，组建社会组织服务与发展中心，通过发展社会组织、开发服务项目、培训专业人才、塑造服务品牌等方式，帮助草根型社会组织成长，推动专业化社会组织发展，同时支持和引导本土社会组织成功申报省市公益创投项目，一批成长型社会组织在该中心完成能力提升。

第四，成立乡贤会参与基层社会治理。在全区范围内先后建立“乡贤会”33家，鼓励民间力量参与社会治理。城乡社区民主决策机制试点有序推进，社区小型工程民主决策、村民民主协商会等形成点上经验，33家街道和村（社区）乡贤会的建立效果初显，有力促进了政府管理和社会组织自治的有效互动。

三、对“浦口风尚”的思考

如何实现基层低成本灵活的有效治理？浦口区的“大联勤+”的方式给处于城市化进程中的新型城镇化建设以启发，对城乡一体化进程中的城市转型发展有示范性价值。其主要体现为城区居民的认同感增强，精神面貌有了很大改善，对社会主义核心价值观的践行有了自觉；在城区社会管理和治理创新中带来了城区环境秩序的规范与有序，特别是治理成果的共建与共享使广大民众的满意度不断提高。虽然“浦口风尚”有一定的地方性和特殊性，但它具有一定的推广性，旨在激发基层群众的参与热情和积极性，通过广泛的主体参与使基层治理灵活有效，不断迈向和谐社会、平安社会、信用社会、法治社会、幸福社会和文明社会，这是“浦口风尚”的价值所在。

（一）加强政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动

首先，搭建组织架构，完善政策体系。社会治理点散面宽不易领导，成立浦口区社会治理工作领导小组，负责牵头抓总。主要领导亲自抓，集中相关条块力量统筹推进点面工作，围绕“自助互助、共建共享”的思路，制定出台浦口区社会治理“1+X”系列政策文件。“1”，即制定《浦口区社会治理体系建设规划纲要（2015—2020年）》，结合十三五规划编制，探索具有浦口特色的治理体系；“X”，即与规划纲要相配套的系列政策文件。

其次，规范社会秩序，坚持法治与德治并举，制定出台依法治区相关工作实施意见；健全常态化问责机制，制定出台常态化问责机制的实施细则，杜绝社会治理工作中部门服务、执法、联动不力等问题，推动确责、履责、问责、整改到位；建立行政纠错机制，以问题为导向，对早前已实施但不完善的政策进行补充；对现行出台但缺乏操作性的政策通过检查调研、评估审查等方式进行纠错；对即将出台的政策文件征求法律顾问、专家意见，听取群众声音。在政策实施过程中引发重大问题的，追究相关部门、人员责任。

再次，提高群众工作水平，利用学习平台，突出对领导干部的社会治理前沿理论及业务知识培训；推动机关及基层干部互派交流，增强基层工作实践；推进街道体制改革试点，按照“街道去机关化、社区去行政化”导向，着眼“大功能区”、“大行政区”发展，以顶山街道作为试点，开展多方面先行先试，着力推进社会治理体系化、项目化、品牌化建设；推进基层减负，进一步清理规范对社区的考核、创建、评比项目，严格执行公共事务社区准入制度；在职能部门工作重心下移过程中，实行责、权、利同步下移，调动基层工作积极性，改变在基层统一设置各条口对应机构的做法，采取因事设岗的方式，便于基层集中调配工作力量。

（二）鼓励和支持社会组织参与社会治理

首先，完善社区自治机制。加大对居委会组织法、村委会组织法的宣传力度，引导社区居民有序参与社区治理；建立健全社区协商民主平台和议事制度，推广开展小型公益设施和公益项目的“菜单式民主决策”；发挥民监会、村民议事会、基层民主协商会等作用，调动、整合辖区资源共同承担社区治理责任，协商处理社区管理、矛盾调处和公益服务等公共事务。

其次，提升居民消费合作社内涵，探索建立“服务换服务”“服务换积分”制度，带动居民参与社区公共生活；成立全区消费合作社联合会，建立社会服务供需信息平台，发布供求信息，推动资源互补发展；合理确定实体平台的经营类型，探寻差异化和特色化的消费服务方式；有序发展社会组织，编制《浦口区社会组织发展中长期规划》，加大公益创投项目开发和资金扶持力度，落实经费保障机制；搭建区、街道、社区三级社会组织服务平台，重点打造枢纽型社会组织，积极培育行业协会商会类、科技促进类、公益慈善类、社区服务类社会组织和农村专业合作经济组织，推进政社分离，引导社会组织规范有序发展；加大政府购买服务力度，以公益创投、授权委托、直接资助等方式购买公共服务，重点进行公益性岗位购买的探索；积极开展志愿服务，借鉴无锡“1+4”志愿服务模式，在构建志愿服务领导体制、组建志愿服务团队、设立志愿服务基地、打造志愿服务品牌项目、推出志愿服务激励举措上加强研究，建立常态化志愿服务机制。

（三）建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制

进一步整合和谐信访信息化管理系统、12345热线、网络问政等渠道，建立人民建议征集制度，针对群众普遍关心的问题加强信息分析研判和预警。学习扬中市在社区（村）建设司法行政惠民服务站做法，选取桥北大型住宅区、安置房小区等重点居民小区先行试点，整合“社区检察官”、“民警进社区”、“律师进社区”等资源，打造集法制宣传、调解维稳、法律援助于一体的基层公共法律服务平台。整合区信访接待中心和行政服务中心资源，调整区领导每日接访为定期约访，推动信访问题快速受理、分解、处置。利用二线干部资源，建立群众诉求表达、利益协调等评审及任务分解机制。加强村居调委会规范化建设，加大对基层人民调解工作的投入，建设专业化调解员队伍；在旧城改造拆迁等重点工作中，提前开展人民调解摸底工作；结合诚信体系建设，有针对性地开展法治宣传；结合“大联勤”机制，切实发挥人民调解作用，强化社会矛盾纠纷排查。

（四）加大财政投入，不断健全公共安全体系

首先，整合区级财政资金和上级补助资金，统筹安排各类社会治理项目，着力完善和优化支出结构。确保社会治理资金投入逐年增加，专项资金引导、激励和推动作用充分发挥。探索引入社会资本，逐步实现社会治理资金筹集多元化。

其次，进一步加强“条”“块”协作，健全完善区街联动的一级响应、二级响应体系，推进综合执法，把触角向社区、学校、医院、农贸市场、商业网点等延伸，实现问题的早期发现、早期干预、尽快处置。充分吸纳机关干部、社区居民、社会志愿者、高校学生等参与其中，把12345工单、网络问政、居家养老等工作嫁接进来，扩大参与面和内涵；加强流动人口管理，借助居住证管理模式，探索通过“居民生活手册”的形式加强流动人口的服务，把可享受的本地居民待遇、公共服务指南等予以明细，力促发挥“移民效应”的正能量；加大对污染严重、职业病危害严重的企业淘汰步伐。严格新建企业的安全生产手续办理。加强政府购买安全生产技术服务的探索实践；保障食品药品安全。探索建立部门间、区域间食品药品安全监管联动机制，突出小餐饮问题整治。

最后，严格规范公正执法，完善各行政执法部门执法程序，明确执法具体操作流程，重点规范行政处罚、行政强制等执法行为。建立行政裁量权基准制度，细化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。严格落实行政执法责任制，健全完善行政执法责任制度和责任追究机制。

责任编辑：江生亮

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