南京国民政府时期财政管理体制的演变与启示

●齐海鹏

南京国民政府时期财政管理体制的演变与启示

●齐海鹏

本文首先概括地阐述了国家治理与财政管理体制的基本关系，认为从国家治理的角度看，财政管理体制最基本的功能在于将国家的财权和财力，科学合理地在中央与地方各级政府之间进行划分，从而使各级政府的事权与财力相匹配，满足各级政府行使职能的需要，进而对政治、经济和社会生活产生巨大影响。接着，分三个历史阶段阐述了南京国民政府财政管理体制变迁，即南京国民政府按照孙中山 “均权”思想，以分税制的方式划分中央与地方政府的财权与收支范围，经历了由中央与地方二级财政向中央、省、县三级财政的变迁。在此基础上，从国家治理的视角分析了南京国民政府财政体制变迁的经验教训与启示。

国家治理 国民政府 分税制集权与分权

国家治理是在新形势下，为了完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化所提出来的一种新的治国理政理念。其目的在于在国家的主导下，通过多方面主体的共同努力，实现治理的全面性、综合性、协同性及系统性，从而维护国家的基本秩序和稳定，发展国民经济、提供公共服务，提高人民生活质量。

党的十八届三中全会指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。财政要实现这一作用，涉及财政的方方面面，诸如国家预算、税收制度、公债、财政支出等，当然也包括财政管理体制。财政管理体制是处理政府间财政分配关系的基本制度。从国家治理的角度看，财政管理体制最基本的功能在于将属于国家的财权和财力，科学合理地在中央与地方各级政府之间进行划分，从而使各级政府的事权与财力相匹配，满足各级政府行使职能的需要。不仅如此，财政管理体制安排的科学合理与否，还会产生很强的辐射效应，给政治、经济和社会生活带来巨大的影响。首先，财政管理体制中的核心是集权与分权关系，这一关系是否得当，不仅在于各级政府的财权与财力是否合理，更深层次的会影响到国家的统一、政权的巩固、国家治理的长治久安。其次，财政管理体制具体涉及政府间收支划分和转移支付的安排，关系到各级财政的收支平衡，进而必然带来这两个方面的影响：一是如果某级政府收支平衡，而转移支付又到位，则会合理分担本地区居民的经济负担，推动本地区经济的发展，从全局来看，也会有利于地区间经济均衡发展；二是如果某级政府收支平衡，且转移支付又到位，则各级政府提供的公共产品和服务就会到位，从全局来看，就会促进公共福利均等化，从而有利于社会的全面进步。

历史的经验值得注意。从南京国民政府财政管理体制变迁的史实中，或可得到推进国家治理能力现代化的有益启示。

一、南京国民政府时期财政管理体制的变迁

南京国民政府时期，根据孙中山的“均权”思想和西方的财政学说，结合中国当时的实际，采用了分税制的方式来规范中央与地方的财政关系。并且，根据不同时期的实际情况，对财政管理体制进行了多次调整。

（一）初期十年财政管理体制的调整

南京国民政府成立之初，中央财政困难，并因地方军阀割据在财政关系上处于混乱的局面。为了加强中央集权，统一财政，亟须规范中央与地方财政关系。1927年6月，南京国民政府财政部在南京召开了东南六省财政会议，分别制订了划分国家税、地方税等收入及支出暂行标准草案和理由书，并于7月4日提交国民党中央政治会议决议通过执行。对于收入划分，依据孙中山的中央及地方均权主义，并参照世界各国通行的做法以及中国的国情来确定。历史上久充国税或性质上宜统一征收的，列为国家收入，如关税、盐税、常关税等；向来作为地方财源或应归于地方的，则列为地方收入，如田赋、契税、牙税等。划分方式采用税目各自独立主义（即划分税种）。在支出方面，按事权划分为中央支出和地方支出。 “暂行标准”颁行后，马上在南京国民政府权力所及的苏、浙、皖等5省内试行。但因种种原因，实际上并未完全按“暂行标准”执行。

1928年1月，宋子文继任财政部长。此时，北伐的军事行动已近尾声，经济建设已提上议程，特别是国民党政权为了“以党治国”，提高中央权威，亟须实现财政统一。为此，1928年7月重新拟定了《划分国家收入地方收入标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》，并于11月22日正式公布施行。这次中央与地方财政收支划分如表1所示。

表1 1928年国地收支划分情况

此外，《标准案》规定了转移支付的基本原则，在必要时，中央须补助地方，地方亦须协助中央。

此次划分，旨在确立国家财政与地方财政的新格局，国家税以关、盐、统三税为主体，地方税以田赋、契税和营业税为主体，中央财政支出与地方财政支出自成系统，各有保障。本次划分采用了税种划分与补助金制度相结合的办法，较之此前的办法能更好地兼顾不同省份的经济发展状况，对于地方利益能够起到一定的调节作用。但这次划分只是确定了中央财政与省级财政二级财政体制，县级政府只是省政府的派出机构，没有独立的财政收支和财政权限。而县（市）在行政上为一级政权组织，各项政务及文教卫生等社会事业全部由县（市）承担，这样造成了事权与财力的脱节。各县（市）为了维持开支和应付上级任务，往往越权征税，结果使得县级财政十分混乱，苛捐杂税禁而不绝，人民负担加重。

1931年国民政府裁厘改统后，地方财政更加困难，请求中央补助的电文往来不断，擅自加征苛捐杂税的现象更为严重。为此，国民政府在1934年5月召开的第二次全国财政会议上，讨论了建立中央、省和县的三级财政体制问题，并最终公布了《财政收支系统法》草案。后经国民政府立法院修正通过，国民政府于1935年7月正式颁布了《财政收支系统法》。

《财政收支系统法》是要在国地税收划分上采用独立税源和分配税额的并行制度。新的收入标准分为中央、省、县三级，加上直隶于行政院的市和直隶于省的市，实际上有四种不同的收入标准：

中央税收，其主要税源为关税、货物出产税、所得税、遗产税等8种。另外还包括从直隶于行政院的市分得的营业税、土地税若干，以及从县市整理土地需用经费分得的收入。

省税收，其主要税源为营业税、契税等2种。另外还有从所属县市分得的土地税和房产税若干，以及从中央分得的所得税若干。

直隶于行政院的市税收，其主要税源为土地税、契税、房产税、营业税等7种。另外还有从中央分得的所得税、遗产税若干。

县或直隶于省的市的税收，其主要税源为土地税、房屋税、营业牌照税等5种，另外还包括从中央分得的所得税、遗产税若干，以及从省分得营业税若干。

除以上税收收入划分外，中央、省、市县的财政收入还包括其他各种非税收入。

对于财政支出，新的支出标准分为中央、省、县市三级，其具体项目与1928年的标准大致相同。

《财政收支系统法》同样对转移支付进行了原则规定，要求为实现区域经济和社会事业均衡发展，上级政府对下级政府给予补助金，并得由其他下级政府取得协助金。

《财政收支系统法》颁布后，确立了中央、省（市）、县（市）三级财政体制，县（市）被正式明确为一级财政。地方财政中，省（市）、县（市）各有其独立的税源，并能从特定的税收中分得一部分收入，有利于提高县（市）地方财政的地位。至此，国家税和地方税两大体系日见明晰，国家支出和地方支出的事权范围也日益明确。这一划分为规范中央与地方财政关系，加强县政权建设，抑制苛捐杂税泛滥，促进地方经济发展奠定了基础。只是由于抗战的爆发，该法案的实施缺乏相对和平稳定的国内环境作为土壤，财政部呈准展期施行。

（二）抗战时期财政管理体制的改制

抗战开始后，国民政府的财政体制仍循其旧，地方财政以省为重心，县为省的附庸。抗战进入战略相持阶段后，由于沿海沿江经济发达地区的相继沦陷，加之战争的巨大消耗，使国民政府中央财政处于十分困难的境地，财政赤字急剧增加，战费筹措异常艰难；而地方财政偏重于省薄于县，地方税源均归于省，在战争犬牙交错的态势下，地方财政的这种状态一方面强化了省财政的割据局面，另一方面无法满足县财政的抗战需求。为了更好地适应战时需要，国民政府于1941年6月召开第三次全国财政会议，讨论改进财政收支系统、田赋暂归中央接管等问题；并于同年11月公布了《改定财政收支系统实施纲要》和《财政收支系统分类表》，省一级财政并入中央财政之内，原来的中央、省、县三级财政改为国家财政和自治财政两级财政。具体内容如表2所示。

这次划分目的，一方面是为了加强中央财权，加大统筹支配的能力，确保抗战需要；另一方面，是为了加强地方财政的自治能力，以适应战时的需要。事实上，到1944年，自治财政系统渐具规模。县法定征收的营业牌照税、使用牌照税、房捐、屠宰税、筵席及娱乐税，均已制定税法，逐步推行，收入年有增加，并且，划拨县（市）国税的金额也年有提高。

但值得注意的是，本次财政系统改制同样遗留下很多问题。对于省级政府来说，本次财政系统改制取消了省级财政相对地位，省税只有营业税的五成和土地税的二成，预算也变成中央的二级预算单位，因此省级财政名存实亡，当地经济与公共事业的发展也必然受到影响。对于县级政府来说，税收划分上大宗税源仍归中央，实际收入并未有大幅增加；但支出却增加很多，因为作为自治财政系统，民团、临时兵差、工役运输和军需供给等都需要县级财政自行筹办，这样一来能用于民生的经费便少之又少，同时势必会造成对人民群众的过分搜刮，人民的负担摊派也日益严重。

（三）战后财政管理体制的重新调整

抗战胜利后，仍在实行的两级财政体制，难以适应复兴经济建设的客观要求。于是1946年7月1日，国民政府修正公布了《财政收支系统法》，重新确立中央、省（院辖市）、县（市及相当县市之局）的三级财政体制。1946年7月修正公布的《财政收支系统法》，其原则与1935年的基本相同，中央、省、县财政收支的具体划分如表3所示。

这次划分是自国民政府成立以来，真正从法律上明确各级政府的收支范围和权限，使中央与地方在财政上真正具备均权态势。但从实践来看，经此次重新划分后，中央集权仍然明显，均权之势未能真正形成。表现在收入划分上，大宗税源仍集于中央，省级财政虽然脱离中央但收入有限，县级收入无法匹配其担负的事权与职责，仍需要依赖中央的大量补助。这说明了国、地收支划分仍多不切合实际。

二、评价与启示

总体来说，南京国民政府时期财政体制的变革，经历了从中央与地方二级财政逐步发展到中央、省、县三级财政的历程，且各有其明确的事权与收支范围，并以分税的办法明确各级财政的收入范围，这对于理顺中央与地方的财政关系，实现财政统一，并在此基础上健全预决算制度、完善税收制度，促进财政制度的现代化发展，提升国家治理能力，无疑是具有进步意义的。

但必须看到，南京国民政府时期财政体制的多次调整，虽以孙中山的“均权”原则为依据，且以分税制的方式加以规范，然而中央与地方的财政关系始终没有真正处理好。“均权”不过停留在法规文件中，中央过分集权与地方过分滥权的现象同时存在。长此以往，事权与财力的脱节成为必然，公共产品的供给、人民权益的维护、国家经济的建设也无从谈起。国家治理便缺乏坚实的财政基础。

纵观国民政府财政管理体制演变的历史，一条重

要的启示就是，正确处理好财政管理体制的集权与分权的关系是加强国家治理的重要基础。从国民政府时期财政体制变迁的历史教训看，必须正确处理好中央与地方在财政上的集权与分权的关系，充分调动中央与地方各级政府的理财积极性，使各级政府在发挥职能作用时都有充分的财力保证，这样才能有利于提高国家治理的能力。具体来说，处理好集权与分权关系，应从以下几个方面加以注意：

表2 国家财政系统与自治财政系统收支范围

表3 中央、省、县三级财政收支划分

（一）中央税与地方税的合理划分是处理好集权与分权关系的基础

国民政府时期在国地税划分方面最显著的特征便是中央占据了税收的大部分，地方只占据税收的小部分，但地方还要承担基层公共服务和公共产品的供给，这就造成了地方政府事权与财力的不匹配，导致地方政府对中央政府政令的拒不执行，甚至还会进一步盘剥底层民众来满足政府开支。

在今天，中央税与地方税的合理划分对于集权与分权关系的处理显得尤为重要。一方面要严格按税种特征、便利和收益原则进行税源的划分，由此落实中央税、地方税、共享税的税收划分，让各级政府有合理的财政收入来源，以确保财权与事权的匹配；另一方面要进一步完善中央税收体系和地方税收体系，在征管范围、征管制度、人员配备方面都要保证中央税和地方税的独立征收，以此来实现各级政府财权界限的合理划分。

（二）规范的转移支付制度是合理集权与分权关系的调节剂

南京国民政府时期对中央和地方的财权和财力作了较为明确的划分，并且出台了地方补助金制度；但在使用范围和拨付流程上都不完善，实际执行过程中也未能很好地均衡中央与地方财权和财力，补助金制度成为中央控制或拉拢地方的手段。这便说明南京国民政府时期中央与地方政府之间缺乏合理的转移支付，中央与地方的财权关系处理不够灵活，集权与分权的适度性也未能体现。

因此在当今处理政府间关系时，要合理地利用政府间转移支付制度，充分发挥其调节作用。一方面中央政府因地制宜，根据地方政府实际情况进行合理的转移支付。尤其是在专项转移支付方面，要将政策出发点与地方实际情况相结合，使转移支付资金与地方政府的事权相契合，使转移支付资金真正发挥应有的作用。另一方面，中央对地方的转移支付要实现增强中央政府控制能力与提高财政资源配置效率的相结合，同时，转移支付不应当成为中央政府对地方实行绝对控制的财政工具，要更注重对地方政府积极性的调动，实现地方财政资源的合理配置。

（三）规范集权与分权关系需要完善的法律配套措施

南京国民政府时期针对国地收支划分等也制定了一系列法律，但都较为笼统宏观，在具体执行时也时常出现政府间事权和支出越位、财政收入不合理、地方财政管理混乱的情况，中央政府与地方政府之间关系处理的难度加大。

因此，在当今处理政府间财政关系中出现的一系列问题，也应当用法律规章予以规范和解决。中央与地方的事权和支出责任应进一步细化，中央与地方政府的收入严格遵循法律加以科学划分，转移支付要做到更科学合理。只有这样，各级政府的界限才能更加明确，中央集权与地方分权的关系才能更好地规范，国家治理才能取得良好的结果。■

（作者单位：东北财经大学财税学院）

[1]编写组.中华民国工商税收史料选编（第一辑上册）[M].南京：南京大学出版社，1996.

[2]孙文学.中国财政思想史[M].上海：上海交通大学出版社，2008.

[3]张军.中国财政制度变迁与思想演进（第二卷）[M].北京：中国财政经济出版社，2009.

[4]张连红.从联邦到均权：孙中山对中央与地方关系的探索[J].史学月刊，1998，（02）.