共享财政、民生财政与社会监督机制

●焦建国 闫丽娇 肖 迪

共享财政、民生财政与社会监督机制

●焦建国 闫丽娇 肖 迪

共享财政是我国经济社会发展的重要目标之一，与民生财政可以视为同义语。民生财政侧重于支出领域和功能，共享财政侧重于理念和目标。而要实现共享财政的目标，尤其需要社会监督。落实社会监督，则需要提高财政信息透明度，打通公众监督渠道，加强媒体舆论独立性。

共享财政 民生财政 社会监督

2016年“两会”审议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，再次强调确保全面建成小康社会目标的实现。前四个理念是发展的手段，解决的是把“蛋糕”做大的问题；共享是目标，是把“蛋糕”切好的问题，目的是让所有人都能享受到改革发展的成果。共享发展作为一个理念，落地生根需要完善的制度建设，共享财政制度的建设是抓手和枢纽。为了促使政府更有效率地提供惠及民生的公共产品和服务，满足共享发展的要求，我国需要有力、有效的财政监督，特别是需要更广泛的社会监督，为共享财政的发展保驾护航。

一、共享财政与民生财政

近些年来，“共享”这个词频频出现，同时也衍生出很多新用法，共享经济、共享发展、共享式增长等等。对共享理念的认同源于人们认识到公平的重要性。强调效率可以提高发展速度，但却产生了过大差距，可能影响社会稳定。“共享”与“财政”连用作为一个词组“共享财政”，可能最早是在2007年（姜永华等，2007）。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提到“财政政策和财税体制要为共享发展理念的实现提供强有力的支撑”。目前，共享财政的理念正在快速普及。共享财政与民生财政同宗同源，旨在让每一个公众能够享受到财政红利，真正做到取之于民、用之于民。大体上可以通过民生财政的内涵来理解共享财政。关于民生财政，理论界有多种较为明确的观点。第一种观点认为民生财政即公共财政，贾康等（2011）认为1998年以后的公共财政就是民生财政，公共财政的目的在于提供公共产品和服务以满足社会公共需要，不管是基本的物质需要，还是高层次的精神、政治方面需要，甚至包括长远需求，所有的财政支出，都用来直接、间接地服务民生、改进民生，所以说二者是一样的。第二种观点认为民生财政与公共财政并不完全一致，安体富等（2008）提出民生财政是公共财政的组成部分，认为民生财政主要包括教育、医疗卫生、社保、就业、公共安全和环保等基本公共服务，不包括行政、国防等公共服务。根据近些年财政支出结构变化，民生支出比例不断提高，可以说在公共财政中占主导地位。第三种观点认为民生财政与公共财政在内涵和表现上有所不同。张馨（2009）、姜永华等（2014）认为民生财政是特属于我国的，是体制转轨时期为解决特殊问题提出的，民生财政关注的是民生中燃眉之急的部分，以缓解社会矛盾。而公共财政属于国际现象，目的为促进本国经济高效发展、社会和谐稳定。

从上述几个代表性的观点中可以看出，当前对民生财政的理解是多方面、多角度的。笔者认为，共享财政与民生财政可以看作是同义语。两者的区别在于强调的侧重面不同。民生财政即对民生方面的投入，强调的是投入领域或功能定位；共享财政重在理念和目标，强调的是公平与正义，财政活动是不是对所有社会成员一视同仁，提供的民生服务是不是能满足每个社会成员的需要。

二、共享财政的现实考察与国际比较

近年来，保障民生、改善民生是政府工作的重中之重，财政支出中用于民生方面的支出比重不断增加。按支出功能分类，财政支出中，社会保障和就业支出、医疗卫生支出、教育支出、文化体育与传媒支出和环境保护支出可以看作是民生支出，也就是可以看作是共享财政的部分。

纵向地看，近年来我国在民生财政领域投入不断增加，从2007年的16453.90亿元增加到了2015年的65123.28亿元，增加了2.96倍，年平均增速达到36.97%。2015年，教育支出26271.88亿元，文化体育与传媒支出3076.64亿元，医疗卫生支出11953.18亿元，社会保障和就业支出19018.69亿元，环保支出4802.89亿元，比2007年分别增长2.69倍、2.42倍、5.01倍、2.49倍、3.82倍，详见表1。

表1 国家财政支出中各共享财政项目支出（单位：亿元）

从支出结构看，能够明显看到各项财政支出占民生支出合计比重的变化。虽然每项支出都有了明显增长，但是社会保障和就业支出、医疗卫生支出和教育支出所占比例明显增加，尤其是医疗支出，2015年支出达到了11953.18亿元，所占比例约为18.35%，而在2007年时，医疗支出只有1989.96亿元，比重大约为12.09%。文化体育支出涨幅较平稳，比重变化也不大。环境保护支出虽然增长速度很快，但是由于前期基数小，在财政支出中所占比例并不大，详见图1。

图1 2007-2015年国家财政各项支出中共享财政项目比重图

总体上看，近些年来财政支出增长速度是有所下降的，2014年的增长速度甚至低于10%，这是因为随着每年财政支出基数增加，财政支出增加绝对数比例在减小。而且，也可以看出各项共享财政的总和的增速与国家财政支出增速具有正相关关系，二者的变化趋势基本一致，也就是说，民生财政所占比例一直较稳定，无剧烈波动。见图2。

图2 共享财政支出与国家财政支出增速比较图

通过分析数据，可以发现近些年来民生财政的支出结构逐渐发生了改变。改革开放后，我国经济一直处于高速发展阶段，需要大量财政资金建设公用基础设施，但是财政资金并不富裕，因此只能压缩民生类支出。随着经济总量的增加，民生财政支出不断增加，支出结构不断向民生倾斜。

比较而言，我国在民生财政领域的投入与国际上很多国家还有差距，共享的程度还不够。根据2016年《国际年鉴》的数据，2013年我国中央政府各项支出比重中，社会保障支出、教育支出、卫生保健支出和环境保护支出占中央政府支出总额的比重分别为1.78%、1.6%、0.08%和0.14%。社会保障、教育和卫生保健三项比重之和为3.46%，而其他国家的比重都在40%以上，最低的是泰国43.85%，最高的是波兰44.43%。

虽然在环境保护支出方面，世界各国的比重都不是很高，但是我国还没有达到世界平均水平，而且由于我国一直处于经济快速发展时期，已经引发了很多环境问题，因此需要投入更多的资金去改善环境。

但在非民生财政的一般公共服务支出上，我国的比重达到了72.18%，这个数字远远超过其他国家。2012年以色列、泰国、荷兰、英国、新西兰等国家的一般公共服务支出比重均在20%以下，波兰的比重更低，仅为5.58%。意大利、西班牙、澳大利亚的一般公共服务支出比重分别为25.24%、27.01%和 23.43%，虽然超过了20%，但是仍在30%以下。2010年美国的一般公共服务支出占中央政府支出比重仅为10.16%。

造成这种差距的原因，除了我国整体经济发展落后之外，发展理念也是一个重要因素。随着综合国力的增强，应该转而重视民生方面的投入。

三、共享财政的社会监督制度建设

财政监督形式多样，按照不同标准可以划分很多类型。依据监督主体分类，我国现行的财政监督模式主要包括以下几种：财政监督、审计监督、人大监督和社会监督。前三种监督形式都是政府内部监督，也是财政监督的主要力量。共享财政是财政体制中最能体现“取之于民，用之于民”这一共享发展理念的部分，而如何让民生财政的资金做到“取之有道，用之有度”，避免财政官员的设租、寻租行为，则需要进一步提高财政资金的透明度，充分发挥社会监督的作用。社会公众是财政资金的主人，也是财政资金使用效果的受益者，因此，强化社会监督，对于保证财政资金合理、高效地运用到与民众生活息息相关的领域具有更为重要的意义。

（一）共享财政更需要社会监督

我国目前的社会监督还不到位，需要改进、完善制度，将社会监督贯穿到实现共享财政的整个发展过程中去。共享财政的社会监督主体是社会公众、各类盈利性组织以及其他社会组织，具有广泛的社会基础。

共享财政惠及每一个社会公众，相对来说，公民对养老、医疗、就业等民生领域的财政支出行为给予更高的关注，政府更应该在这些项目的资金支出上更多地考虑社会公众的意见和建议。包括：（1）公民有权通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等方式对国家机关及其工作人员权力行使的合法性与合理性进行监督。（2）各类盈利性组织以及民主党派、社会团体和中介机构等非盈利组织通过选举、对话、舆情调查等形式，对共享财政的政策制定与运行提出建设性意见，特别是第三方机构利用大数据进行财政资金收支的合理性分析。（3）广播、电视、互联网、自媒体等传播媒介的言论、意见及看法，最能体现社会监督的广泛性、公开性和民主性，起到其他监督形式无法替代的作用。

社会监督的客体是制定政策、执行政策的财政机关等相关部门，内容是民生财政资金的收支、结构、用途等的合理性和合法性。

对共享财政进行监督是为了确保财政部门更有效率地提供公共产品和服务，满足社会公众的需要。一方面，政府不一定完全了解社会公众的需要，导致共享财政提供的公共产品和服务不一定完全体现社会公众的偏好；另一方面，财政部门与社会公众本质上是一种“委托——代理关系”，如果缺乏有效的约束机制，就不能保证财政部门按照社会公众的要求精打细算地花钱，低成本高效率地实现惠及民众的目标。政府内部的监督虽然更加专业，但是社会监督的基础更加广泛，需要两者配合才能发挥出财政监督的最大效用。

（二）社会监督存在的问题及原因

目前我国在共享财政的社会监督方面与国际上相比还有很大差距，主要原因不是在于社会公众缺乏主动参与监督的热情和意识，而在于监督机制不健全、监督渠道不畅通、财政信息透明度不够等。

1、监督机制不健全。监督机制不健全，政府可以“轻而易举地”躲开监督。造成这种局面的主要原因有以下几种。一是政府预算不够清晰，直接影响对财政资金的监督。公众不了解预算的全部、真实情况，就谈不上监督。二是政府部门更愿意“关起门来干事”，不情愿“在阳光下晒账本”。三是媒体以正面宣传为主，主管部门层层审批，当事部门讳莫如深，报道独立性不够，难以发挥社会监督的作用。

2、社会监督渠道不畅。正常监督渠道如申诉、控告、检举等有时不能发挥正常的、应有的作用，可操作性差，所反映的问题难以得到及时处理，甚至打击报复，导致社会公众和社会组织行使监督权利的积极性被严重挫伤。表面上举报信箱、举报电话、信访等等一应俱全，但信箱长期无人问津，举报电话无人接听，信访渠道屡屡受阻。一些部门即使接收了社会公众的意见或建议，也不一定会改进。本该惠民的一些财政政策不能落实，本该用在民生领域的一些财政资金在被贪污挪用时，公众往往束手无策。

3、财政透明度低。社会监督的基础条件就是财政信息公开透明。知情权保证不了，社会监督的参与度大打折扣。首先，预算虽然经过人大审批，但人大代表毕竟只是少数人，而且既非专业，又非专职，甚至非关切身利益。更多的社会公众无法了解预算、发表意见。其次，详细的财政收入、支出和结余等项目还没有建立起完善的信息披露机制，财政部门的官方网站上能查询到的信息有限。有些数据涉及较专业的知识，即使民众能够查询到，但未必能理解数据的确切含义。最后，由于信息不够透明，社会对财政的监督大多是事后监督，如果社会监督仅仅是“事后诸葛”，它的功能就没有得到正常发挥。

（三）落实社会监督的措施建议

1、提高共享财政透明度。加强社会监督，就是要求被监督者公开有关信息，作为社会监督主体的社会公众拥有知情权。暗箱操作，作为监督者再有监督的积极性也无从下手。中央早就明确要求政务公开，问题是如何公开。首先，应该继续完善《预算法》中关于预算信息公开的法律法规，特别是细化共享财政公开的款项条目，便于公众对共享财政资金运用的合理性进行评估。其次，应该在共享财政资金安全性和合规性监督的基础上，以提高财政支出效益为目标，社会公众能够对财政资金使用效果监督评价。最后，需要财政部门积极推进社会监督信息化建设，及时更新共享财政资金的相关数据，便于社会公众日常监督。设置专门的网上建议平台，提供各种形式的数据。对于难以理解的数据指标要开通查询渠道，采用简洁明了的数据公布方式，让民众能够理解这些数据，方便发表自己的意见和建议。

2、打通社会监督渠道。可以效仿美国政府实行的公众满意度评价模型（ACSI），通过对教育、医疗、养老等方面的财政政策开展社会调查、民意征询和专家论证，倾听群众意见，把群众意见纳入决策依据；迫使政府行为以公众意志为导向，形成全民监督的良性循环。保证公民的监督权利和人身财产安全，对于信访的民众要保证其发言权和安全。建立完善的追责制度，明确责任，一旦发生问题，及时找出哪个环节出现问题，是谁的工作失职。当然，财政政策效果具有不确定性、长期性，问题可能直到决策实施以后才逐渐显现，可能很难追究到确定的责任人，甚至难以明确是谁的错误。这种情况需要追究无过错责任，以避免决策者互相推诿。

3、加强媒体舆论的独立性。对于新闻媒体，应给予更高的独立性，开放更多的渠道向媒体公开真实、详细的财政信息，让新闻媒体能够针砭时弊，揭露财政资金运用中的问题。探索新的机制，明确媒体舆论的监督权、审稿权、批评权和采访、报道程序、方法以及侵权责任等，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的公正性和实效性，通过媒体架起财政部门与社会公众沟通交流的桥梁。■

（作者单位：天津财经大学）

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