界别民主与扩大社会各界有序政治参与

俞希舟

（中华人民共和国外交部，北京 100701）

界别民主与扩大社会各界有序政治参与

俞希舟

（中华人民共和国外交部，北京 100701）

界别民主作为人民政协原创性的探索，在现代民族国家确立和民主国家成长过程中发挥着独特作用。界别民主是观察中国特色协商民主、扩大社会各界有序参与的制度标本和实践标本。基于对界别民主的厘定、对政治参与扩大与有序的思考，笔者陋见，界别民主与扩大社会各界有序政治参与存在着深度契合，同时也面临一些不确定因素。界别民主建设的拓展路径，依循民主的广度和深度两个维度展开，一以“扩大”为导向，优化界别设置，夯实界别民主；二以“扩大”为动力，深化界别联系，深耕界别民主。

界别；界别民主；政治参与

近代以降，民主成为现代国家政体的主流选项，民主政体普遍采用了代议制的形式。代议制民主比较成功地解决了现代国家的规模和复杂性给实施民主带来的难题，不过它较多地聚焦于代表者的选择上，而在公共政策的制定、选择、决策过程中可能难以确保公民的充分参与。可以说，代议制民主作为一种选举民主，有效解决了正当性问题，但在参与性上存在着一定的不足。协商民主的出现和兴起对代议制民主进行了很好的补充。协商民主关心的主要问题是决策，协商民主的实质就是实现公民持续的有序的政治参与，它必须回应如何实现政治参与的扩大与有序的勾连。

我国在创造性地探索现代民族国家确立和民主国家成长过程中，协商民主实践以中国人民政治协商会议制度作为制度资源、组织载体而有效运行。“在当今中国，以人民代表大会为载体的选举民主与以人民政协为载体的协商民主相结合，已经成为我国社会主义民主政治建设的独特优势。”[1]（P556）“界别”是人民政协组织的一个特有术语。界别民主成为人民政协原创性的探索，是观察中国特色协商民主发展、扩大社会各界有序参与的制度标本和实践标本。

一、界别民主及其独特优势

界别民主，与其说是一种具有特定内涵的民主类型或民主形式，倒不如说是一种对中国社会结构和政治体系的常识性理解和独特民主运行的经验性概念。中国人民政治协商会议（简称人民政协）由“各界人士”组成，这些“界”统称为“界别”。政协委员以界别的名义和单位参加政协，按照界别分组参加会议、组织讨论、开展活动。这一独特的组成方式，使人民政协的协商民主以界别民主为独特表达形式。界别民主贯穿人民政协六十余年的发展历程和履行职能的全过程。

所谓界别民主，指的是参加人民政协的各个界别及代表人士，以界别组织和委员个人的名义，代表所在的党派、民族、宗教和各自阶层，反映各界心声，表达利益诉求，对国家事务、经济政治文化社会事务发表自己的看法，依法行使“当家作主”的民主权利。显然，界别民主以参与为宗旨，体现着民主的实质，但是它有着自己独特性。

（一）界别性

界别民主最显著的特征是参政主体的界别性。政协委员作为界别代表的身份进入政协组织，以界别代表的身份参加政协活动，不受地域和人口比例的限制。从空间上看，参加人民政协的各界代表人士以界别为载体开展活动，突破了行政区划的区域性限制和上下隶属关系的行政性限制，从而能够更全面地反映问题，提出拓展性的建议。从参政的权利主体来看，人民政协的参政权利主体除了各界别的代表人士外，还包括界别本身。各界别既是本界别委员参加政协的组织载体，也是直接参加政协的权利主体。一个界别就是一条民主通道。不管哪一类界别，都联系着特定的社会群体，它可以比较及时、比较系统地汇集本界别的利益诉求，并通过此通道有效地输入到政治系统内，从而构成了以界别为边界的纵向表达机制，保障各界别有序的政治参与。同一界别内部，有类似的职业经验，相近的专业学识，这有助于就相关议题展开更切题、更深入的商议，从而赋予界别民主更有效的商议能力。人民政协界别民主和人民代表大会代议民主不同的主体组成形式，形成了横向与纵向、条条与块块纵横交错的利益表达机制，二者各有优势，互为补充，进而构成了中国特色社会主义民主建设的独特路径。

（二）协商性

《中国人民政治协商会议章程》规定，人民政协有三大职能——政治协商、民主监督、参政议政。这三大职能中，政治协商和参政议政都通过协商的形式进行。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。人民政协这三大职能昭示着界别民主的核心是界别内、界别间以及界别与党政决策部门间的平等协商。此协商的内容并非指私人利益得失的权衡，而是公共协商，“是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式，而要将其看成公共利益责任支配的程序。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益。”[2]显然，歧见是社会本质的常态，共识并不是现成的，而必须去创造。界别民主通过广泛而深入的商议，互相尊重彼此的观点，并在此基础上，修正各自的偏好以取得共识。“共识并不是实际的同意；它不需要所有的人积极赞同某事。因此，许多被称为共识的情况，实际上不过是接受而已……尽管如此，共识仍是一种有一定粘合力的社会财富”。界别民主作为协商民主的中国化形式，不仅具有“工具性价值（做为达成良好政策的一种手段）”同时具有“表意性价值（表达公民之间的相互尊重）”[3]（P20）。

（三）包容性

人民政协六十余年的演进，至今天，具有三位一体的性质，“人民政协性质最初界定为统一战线组织，后来界定为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，最后又界定为我国发扬社会主义民主的一个重要形式”[4]。作为统一战线组织，大团结，大统一是其宗旨，正是在这个意义上，周恩来曾生动地指出政协必须具有包容性，“政协不是一盆清水，如果是一盆清水就没有意思了。政协就是要团结各个方面的人”[5]（P262）。民主的前提是承认分殊，并有包容分殊的“雅量”。民主的分殊，在界别民主里主要体现为界别的多样性。界别民主的理论基础是社会的多元存在，多元存在意味着“存在着许多种相互冲突的人类生长繁衍方式，其中一些在价值上无法比较。在人类可以过的许多种善的生活当中，有一些既不会比别的好，也不会比别的差，它们也不会具有同样的价值，而是有着不可通约的——也就是说，不同的——价值”。[6]（P6）此外，人民政协不是国家政权机关，其地位超脱，具有极强的政治包容性。因此，在政协中各个界别拥有不同的信仰，但各界别都认同不同的信仰和道德上的可取之处。虽有信仰和利益上的分殊，虽有强弱和大小的分别，但都平等地参与国事讨论，在体谅包容的基础上，各个界别都可以畅所欲言。

（四）拓展性

拓展性首先表现在界别数量增加。不同的社会发展阶段有不同的社会阶层结构，相应地，政协的界别也必然随着社会发展而不断地调整。随着社会经济的发展，社会结构分化程度增强，为了回应这种分殊化，政协界别总体上也呈现界别数量增多、涵盖范围扩大的趋势。从量上看，全国政协界别的数量由第二届的29个增加到现在的34个（由于第一届政协代行全国人大的性质和功能，故而此处不论），增量部分主要发生在1983年六届全国政协之后。这是因为改革开放后，随着党和国家工作重心转移到经济建设上来，新生社会力量的快速崛起。正如第八届全国政协主席李先念所说：“我们的政策要能够体现各阶层、各方面人士应有的经济利益和政治地位。”[7]（P102）其次，体现在界别内部构成不断拓宽。内部构成的变化集中体现在界别名称的相应改变。二届全国政协到五届全国政协，界别的数量保持在29个，但第五届全国政协在界别总数维持不变的情况下，把“自然科学团体”改为“科学技术界”；将“社会科学团体”改为“社会科学界”，从而使这两个界别不仅包括团体代表，而且包括了这些领域的其他代表人士，直接扩大了涵盖面。通过这种界别数量的拓展和内部构成的拓宽，界别民主及时吸收一些新的社会阶层和群体的代表人士，以此为纽带将各个社会阶层更加有效地纳入政协界别组织。

拓展性还体现在人民政协功能的历史演进。人民政协六十余年的发展历程，经历了三个功能各有侧重的发展阶段。第一阶段，人民政协的政治功能主要是制宪、吸纳和动员，人民政协既是民族国家正式确立的起点，也是国家民主建设的起点；第二阶段，1954年后，人民政协作为统一战线组织存在于国家政治生活中，其功能和作用尚未得到充分发挥；第三阶段，1978年后，其功能核心定位于发扬社会主义民主的重要形式，其民主功能得到激发和释放，极大地拓展着民主的广度和深度。

（五）精英性

“政协委员是来自社会各界的精英，其精英性不言而喻。”[8]政协各界别委员的产生机制有别于自下而上选举产生的人民代表大会代表，笔者将其简约概括为推荐协商邀请制。先由各界别提名推荐，中共党委有关部门对推荐的名单进行综合评定，并同各推荐单位协商，形成建议名单，再将建议名单提交到政协常务委员会进行充分协商，经全部常务委员过半数同意通过。《中国人民政治协商会议章程》第二十一条规定，“个人经中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会协商邀请，亦得参加中国人民政治协商会议全国委员会。参加地方委员会者，由各级地方委员会按照本条上述规定办理”。一般而言，界别委员是各界别中拥有较大影响力和较高专业素养的骨干。一方面，由于他们对本界别情况了解得比较深，能反映本界别行业内工作情况和问题，能够代表群众将他们的呼声和意见完整地准确地反映出来，所提出的建议和意见有较强的可行性；另一方面，他们一般具有较高的审议能力，通过理性的讨论和协商，促进共识的达成。

界别民主的上述特征，不论是从历史上考察，还是从现实中着眼；不论是从政协的性质出发，还是从发挥政协的作用考虑，空间上，它具有囊括各界的广泛性；时间上，它具有与时俱进的时代性。纵向上，它具有专业性和集聚性强的优势；横向上，它具有包容面广和涉猎面宽的优势。

二、界别民主与扩大社会各界有序政治参与

政治参与是指公民及其联合体为影响社会资源和利益的分配而从事的直接或间接影响政府决策活动的各种政治行为。[9]一般认为，政治参与有利于促进政治稳定，推动民主政治的发展。然而，当一个国家的政治制度化水平比较低，而公民的参政欲望又十分强烈时，就会使政治系统承受压力。用阿尔蒙德的话来说，这种政治不稳定产生于“政治体系的能力和社会需求之间的脱节”[10]（P251）。政治参与过强或过弱，或者说政治参与过剩或缺失，都会对政治体系形成挑战。因此，民主政治不仅内含政治参与的增量要求，还有一个有效性的问题，“公民参与的有效性，对于理解民主政治尤其是不可或缺的。”[11]（P609）

职是之故，谈论扩大政治参与，科学理性的理路，不仅指参与面的周延，更强调与制度供给的匹配。基于对政治参与扩大与有序的思考，笔者陋见，界别民主与扩大社会各界有序政治参与存在着深度契合，同时也存在一些不确定因素。

（一）界别民主的包容性和拓展性极大地延展着政治参与的广度。

美国著名政治学学者密执安大学哲学教授卡尔·科恩（Carl Cohen）在其知名的政治哲学著作《论民主》一书中明确指出，参与是民主的关键性概念，“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员参与决策”[12]（P12）。他进而指出了衡量民主的尺度，在序列上民主的广度是第一位的。民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，“一种民主必须先要有一定的广度，才能评价其深度”[12]（P21）。

改革开放以来，社会结构和利益结构日益分殊化。分殊的利益谁来代表？界别民主因其巨大的包容性和灵活的拓展性对此进行了积极的回应。界别民主实行“大团结、大统一、囊括一切代表人物”方针，依托人民政协作为最广泛统一战线的组织优势——所联系和包容的社会基础恰恰是在改革放权后新兴的社会资源(包括社会组织和个人)部分，从而能够把因体制改革不断推进而产生的各种政治力量及其代表吸纳进各类界别组织，使得这些资源通过新的整合被纳入政治体系，在现有的制度化的政治框架内表达他们的意愿、要求和相应的政治主张。根据全国政协十二届委员会公布的数据，现在全国政协一共有34个界别，比第五届的29个增加了5个(见下表）。

表1 中国人民政治协商会议第五至十二届全国委员会委员人数、界别数量的变化表

同时，为了更好地适应经济社会多元化的发展，最大程度地囊括各种新兴行业和新兴阶层，体现界别民主的包容性和拓展性，从第六届全国政协开始，职业性界别委员的人数所占比例增大。有学者统计，全国政协前四届职业性界别委员人数平均占委员总数的28.1%。从第六届到第十届全国政协这五届的职业性界别委员人数平均占总人数的54.3%，所占比重比此前四届多出近一倍。[13]

界别民主在不断强化吸纳与整合功能的同时，利益表达功能也进一步得到了开发和释放。新时期人民政协适应社会各方面利益表达的需要，通过协商会议、委员提案、调研视察、社情民意等多种履职行为和形式在参政议政中发挥了实实在在的作用，在及时准确地传递公众的利益、愿望和要求给决策层方面发挥了独特的作用。由于提案运作的制度化、规范化建设已经相当成熟，因此界别民主承载了越来越多的民意表达功能。从提案数量上看，人民政协的提案总数已从建国初期的几十件飞升到十一届政协时的27604件。这表明界别民主介入国家公共事务的广度与深度，对公共事务管理的话语权得到很大发展，利益表达功能得到开发和释放。

（二）界别民主的界别性和协商性有效地提升着政治参与的深度。

以界别为特定载体，这是人民政协区别于其他政治机构，与其他民主形式相比最显著的特点。界别不但是政协委员行使民主权利的组织载体和平台，而且还是直接行使民主权利的主体。界别的组织形式为各民主党派、各社会团体以组织名义发表主张，以政治主体的身份参与国家的政治活动提供了有效的平台。这种以界别组织的名义发表的主张，不仅有利于对政协委员中分散的、碎片的意见进行集中地、综合地表达，而且有助于提高利益表达的成效。在政治参与过程中，“单个声音非常弱小”[14]，而团体性的利益表达一方面经过团体内部充分的沟通和协商后，摒弃了部分非理性因素而更温和，这样的利益诉求容易在政治协商与博弈中觅得对接点，更具有可操作性，另一方面，团体性的权利主张相对有力，有效地增强政治参与的效能，正如美国知名学者罗伯特·达尔所述，“民众中积极和合法的群体具有很高的可能性，能在决策过程的某个关键阶段有效地使决策者‘听到’自己的意见”[15（]P133）。

由是观之，政协的界别民主是保障、扩大社会各界有序政治参与的重要民主渠道。保持这条渠道的畅通有效，能够把社会各阶层、各群体、各族各界代表人士的愿望和诉求，纳入到社会主义民主的制度化轨道上，使社会各界代表人士能够广泛、积极、有序地参与国事；保持这条渠道的畅通有效，能够发挥人民政协人才荟萃、智力密集的优势，促进政治决策的科学化。

另一方面，界别民主与扩大社会各界有序政治参与间有时可能也会出现一些不相一致之处，这与政协委员的构成有一定关系，以第十二届全国政协委员为例，“有中共领导干部，也有民主党派、工商联的代表，有五大宗教团体的负责人，也有港澳知名人士，有经济、科技、文化、教育等领域的领军人物，也有民营企业家、律师、会计师等新社会阶层的代表人士。”[18]由此可见，来自一线产业工人、农业劳动者、商业服务业员工、农民工、个体工商户等阶层的委员数量较少。面对工作中可能出现的问题，要通过多种途径培育、建设界别民主，进一步发挥界别民主的优势。

三、界别民主建设的拓展路径

人民政协自成立以来，基于团结与民主两大主题，一直注重界别民主建设，特别是改革开放以来，伴随着市场经济的发展、社会结构和社会阶层的变化，界别民主在扩大社会各阶层有序的政治参与方面发挥着越来越重要的作用。界别民主的建设水平直接关系到政协履行职能的水平和质量。

(一)以“扩大”为导向，优化界别设置，夯实界别民主的基础。

科学的界别设置是发展界别民主的基础和前提，对界别民主效能的发挥具有直接的影响。不断适应我国阶层结构的变化，适时调整政协界别的设置，是我国界别民主六十余年发展的重要实践经验之一。

目前我国政协共设置34个界别，基本上适应我国经济社会发展的需要，但也应该看到，自从1993年八届全国政协增设至34个界别以来，已经20余年。这20余年，社会变革加速进行，一些新行业、新职业、新阶层出现。此外，有些界别边界模糊，存在交叉重叠现象等。界别设置上存在的这些问题，使得界别民主在扩大社会各界有序政治参与中的优势难以淋漓尽致地发挥，因此，只有进一步优化界别设置，正确处理相对稳定和适时变革、相对一致和体现差异的关系，才能进一步夯实界别民主，有效拓展界别民主的广度和深度。2015年初中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确提出，“深入开展调查研究，在条件成熟时对政协界别适当进行调整”。

首先，厘清界别设置的依据。不以规矩，不成方圆。科学设置界别首先需要厘清界别设置的依据。政协章程确定，全国政协由“中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞组成，设若干界别”。其中，中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族、香港和澳门同胞都已有固定范围，唯有“各界的代表”没有界定范围。我们认为，科学的界别设置应以社会阶层的构成作为基本依据，以人口结构的特点、经济社会发展的特征等作为界别代表数量配置的依据。为此，政协理论研究应积极主动吸纳社会学阶层理论学术研究的最新成果，作为界别调整的学理依据。具体形式仍是党派、团体以及职业性界别和综合界别，以党派和团体界别为主体，其他界别可以作为平衡党派和团体界别中社会阶层比例的辅助，这样既可以保持原来的组织特色，又可以避免管理混乱。

其次，调整界别设置。总结界别民主六十余年来演进变迁的成功经验，我们认为，界别数量的扩张或缩减，应正确处理相对稳定和适时变化的关系，基本思路是总体稳定、个别调整。相对稳定，是指界别数量相对稳定，界别数量的增减应保持审慎，不轻易增减。适时变化指只有当新界别的出现是为了弥补原先界别设置涵盖性不足的问题时，才把增减问题提上议事日程。具体而言，对在经济增长中贡献较大的行业或在人口总数中占较大比例的群体，或社会舆论呼吁比较强烈的新生阶层，可考虑增设独立界别。如恢复农民界。我国有9亿农民，占全国人口的70%。尽管政协设有农业界，但其中绝大多数委员都是官员和相关专家及学者，并不能完全代表普通农民群众的心声和利益。有人统计，十一届全国政协农业界别107名委员，没有一个是真正的农民。[19]著名社会学家陆学艺的调研报告指出，“农民、农业劳动者阶层还是中国现在最大的弱势群体。”[20]对于如此庞大的一个社会阶层，且尚处于弱势的一个群体，若在政协中无一“界”之地，则不利于界别民主的进一步发展。总体而言，目前学界、舆论界呼吁比较强烈的需增设界别除了农民界外，还有法律界、自由职业者界、产业工人界、中介组织界等。增设界别，牵扯到社会各界的诸多关系和利益，需审慎行之。

第三，优化界别结构。优化界别结构包括两个层面：适当整合部分界别和优化界别内部结构。适当整合部分界别，将外延和内涵趋同、交叉重叠、性质相近的界别进行适当合并。比如科协界和科技界、共青团和青联界、工商联与经济界等。优化界别内部结构，具体讲，就是“一减”“一加”。“一减”即适当减少现职党政官员的比例。现职党政官员反映意见和情况的渠道比较畅通，本职工作极其繁忙，因而相对而言履职缺乏足够的动力和精力，故可适当减少其比例。“一加”，一是适当增加部分新阶层代表人士名额。将群众基础广、社会影响大的群团组织、中介组织负责人吸纳到政协组织中来。如工会界可吸纳一定数量的农民工参加。二是增加界别的代表性。如有学者以十二届全国政协“教育界”这一界别的委员组成为例，委员总数108人，其中92人任职于公立大学，8人来自于民营教育集团，教育行政部门3人，公立中学3人，出版社1人，只有1人来自于小学。[21]中小学教育的重要性和职业人数等均不亚于高等院校，但在教育界的委员数量相对而言太少。故而，促进界别委员组成来源的多元化，是增强其代表性的当务之急。

科学的界别设置，不仅通畅并扩大了公民有序政治参与的管道，为各方面代表人物提供更多的利益表达空间，而且有助于实现各领域各阶层均衡有序的政治参与，使各个阶层都能够在国家政治架构中表达自己愿望和意志。

（二）以“扩大”为动力，深化界别联系，不断深耕界别民主。

界别民主的参加主体是政协委员，政协委员是各界别的代表。从政协委员的履职权利和义务来看，无论是参与协商、反映社情民意、提出提案，还是列席人大会议听取一府两院的报告等，其实质是制度化的参与和表达，可以说，界别民主在一定意义上也存在代表性的问题。如前文所述，界别民主与扩大社会各界有序政治参与之间有时可能会出现紧张。这与界别民主的代表性问题有一定关联。如何解决可能出现的问题？有学者指出，突破之术在于改革界别委员的产生机制，变推荐邀请制为选举制。笔者不敢苟同。诚然，选举是当代民主的一个重要机制，然而，单纯依靠选举难以切实解决问题。笔者陋见，应着力于政协委员如何更真实、更有效地“再现”民意。

更真实，主要关注界别民主的输入一端。它势必要求深化委员与界别的联系。我们认为，较可行、易操作的路径是以社情民意为契入点，畅通委员联系界别的渠道。社情民意直接映射着各界别民众的政治愿望和利益诉求。界别委员应致力于在民众利益空间的接壤地带耕耘，收集、汇整最一线、最广泛的社情民意；同时传递共通感受，在界别委员与界别群众之间建立起基于情感召唤的情感信任（“博感情”）和基于说理论辩的说理信任（“讲道理”），进而使公民“在场”与“出场”演出中，更真实地更大程度地享受民主。因此，各界别应以社情民意为契入点，充分发挥联系面广的优势，不断创新联系群众的多维渠道。如通过界别走访、“座谈会”“约谈会”面对面的参与形式，也可借助于现代技术支撑的接收系统，设立热线电话、网络平台等虚拟空间的参与渠道，专题收集社情民意，使社会上零散个别的信息，通过界别委员系统综合地表达出来，发出本界别的整体声音。这样，群众原汁原味的、广泛的建言就上升为专业化、系统化的意见、建议，有效实现广泛性与专业性的结合。

更有效，是一种工具性的目标，体现在界别民主的输出一端，即界别委员的提案能有效地影响公共决策的程度。为增强界别民主的实效性，就需要进一步强化界别与党委政府部门的对口联系，促进参政议政成果转化，这样既能树立界别民主良好的参政效能感，又能切实提高界别民主的实效。

此外，深耕界别民主，还需要通过商议的形式深化界别与界别的联系。各界别拥有各自的偏好取向和各自的利益领域。协调界别间的利益关系是界别民主的应有之义。商议的作用就是让不同界别接触不同的观点，并促使各界别从公共利益的角度而不是纯粹利己的角度为自己的立场辩护。通过你来我往的讨论、辩论，人们会逐渐以开放的心态来审视自己的偏好，可能会对自己的偏好进行修正、转变，从而转向符合公共利益更理性的偏好。反复商议往往会产生这样的结果——民意的高度收敛，形成界别间的妥协和共识。这种商议对选举民主形成了很好的补充，提升了民主的深度。

综上所述，在某种程度上，我们可以这样评价，政协界别民主以中国经验的方式探索了一种关于人类政治生活更加理想的景象的可能性及可行性。在这探索过程中，难免存在着仍需完善之处；在这探索过程中，更需要不断地创新、与时俱进。这些将是界别民主在实践中不断完善发展的力量源。

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责任编辑：路 曼

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1008-4479（2017）05-0098-08

2017-06-09

俞希舟，中华人民共和国外交部新闻司干部。