发展使命与金砖国家合作动力

朱杰进+王沁

自2006年联大外长会议召开以来，金砖国家合作走过了十年历程，在促进世界经济增长、完善全球经济治理、推动国际关系民主化等方面取得了一系列丰硕成果，尤其是金砖国家新开发银行和应急储备安排的建立，更是充分证明了金砖国家合作的有效性和行动力。但不容忽视的是，伴随着近来巴西、南非一系列政治经济危机的出现，一些质疑金砖合作的声音也层出不穷。哈佛大学国际关系学教授约瑟夫·奈称，金砖实际上是一块“没有粘合剂的砖”。摩根斯坦利新兴市场主管鲁奇尔·夏尔马则认为，“金砖已经破碎”。

客观来讲，金砖五国之间在政治体制、文化传统、宗教信仰、民族构成、发展阶段等各方面确实存在着巨大的差异，地理位置也相对分散，权力分配极不平衡。也正是基于这些差异，一些评论家认为金砖合作缺乏动力。如何正确看待金砖国家合作的动力和前景？尤其是如何回应西方唱衰金砖的论调？笔者认为，共同发展的使命是金砖国家合作的原生动力，我们可以多从维护新兴经济体和发展中国家发展权的角度来传播金砖合作的“正能量”，讲好“金砖故事”。

一、发展权的由来及演变

“发展权”（Right to Development，简称RTD）的观念最早在1944年国际劳工会议《费城宣言》中提出，并于1945年写入联合国宪章。一开始作为整体的国际观念，包括所有的民主、政治权利和经济、社会、文化权利，是长期国际社会人权运动的结果。1948年的《世界人权宣言》明确阐述了所有权利的一致性，“每个人都有着平等的自由权和人权”。《经济、社会、文化权利国际公约》中也提到：“只有当每个人都享受其民主政治权利和经济、社会、文化权利时，才能实现自由人类享有免于恐惧和免于匮乏的自由的理想。”

冷战时期，在1966年的两个国际公约中，RTD被划分成两部分：民主政治权利和经济、社会、文化权利，但在外交实践中各国依然按照自己的国情和利益有选择性地实施这一权利。尽管主权国家出于国家利益可能选取不同的条约界定来解释自我行为，但很多国际组织却认为人权不应该被划分为两个分裂的部分。1968年的《德黑兰宣言》提出，既然人权和基础的自由是不可划分的，那么民主政治自由和经济、社会、文化权利同样是不可划分的；1969年的《社会进步和发展宣言》中也再次重申了两者的不可分割性，这一观点首先由发展中国家在国际经济新秩序的语境中提出，随后引起了来自专家、学者以及非政府组织的强烈支持，在概念界定上达成了统一意见。1979年3月，联合国人权委员会决议案明确将“发展权”确认为一项基本人权，并授权秘书处研究全世界各民族和个人有效享受这些权利的条件。随后，各类有关RTD的报告在人权委员会及联大会议上被提出讨论，相应的RTD草案也正在逐步形成。

1986年12月，联合国大会发表《发展权利宣言》，正式接受了这一权利概念，“每一個人和所有民族均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治的发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”。由此，RTD统一了民主政治权利和经济、社会、文化权利，将其融入到不可划分和相互依赖的人权机制当中，结束了之前的划分状态。

二、金砖国家与发达国家的分歧

联大虽然接受了这一草案，但以美国为首的发达国家仍然对推动这一权利的继续发展和实施持消极态度，“发展权”成为南北之间在人权议题上的重要矛盾之一。金砖国家所代表的发展中国家立场，与发达国家之间形成了明显的分歧。发展中国家强调“发展权”中两部分权利的不可分割性，而发达国家对“发展权”中的“民主政治权利”表示赞成，但是却忽视或降低“经济、社会和文化权利”。

首先，RTD作为一种自然权利，发达国家认为，经济、社会和文化权利不属于自然权利的范畴，RTD不应是社会合作的产物，在这种范式下，RTD仅是建立在消极自由基础上，比如说言论自由、法律禁止的杀戮等民主和政治权利，而非一种积极自由如经济、社会、文化权利。而发展中国家则认为经济、社会、文化权利同民主政治权利一样，也存在积极和消极的一面，都需要相应的措施加以维护。

其次，在公正性方面，发达国家提出，从法律的角度来看，如果某种权利在法律上无法执行，那么它就不能当成一种人权。而很多经济、社会、文化权利由于难以确认其在法律上的精确责任，加上立法层面的困难，使其难以执行。“经济、社会和文化权利绝不是靠保障条款而最多只能循序渐进地实现的目标”。

再次，在资源限制方面，发达国家认为，经济、社会和文化权利的保护和实现需要持续的资源消耗，这与民主政治权利不同，将这些权利作为发展权的一部分将会消耗巨大的资源，而由于资源的有限性，这些权利因此自然会受到限制。

最后，在集体权利与个人权利方面，RTD由第三世界国家发起，但发达国家对它的批评在于经济、社会、文化权利作为国家和民族集体的发展权利，其与个人权利应该区分开来。在实践层面，发达国家拒绝发展中国家对发展权集体层面的强调，而发展中国家则呼吁发达国家应履行更广泛的发展援助、更公正的国际贸易和气候机制等集体层面的义务。

总体上看，在发展权问题上，金砖国家与发达国家存在着广泛的分歧。“发展权讲求的不是施舍，而是扶持和赋权，赋予个人和民族以权力，呼吁在国内、国际层面的扶持环境和善政，对义务方——政府、捐助方和接受方、国际组织、跨国公司、以及民间社会——加强问责。”

三、金砖国家与发展权的维护

金砖国家作为发展中国家的代表，其在“发展权”议题上有着共同的利益——改变现有的南北发展不平衡的国际秩序，推动“发展”成为全球经济治理的主要目标，以获得发达国家在贸易、技术转让和债务问题上对发展中国家的支持。自金砖峰会以来，各成员国便在这一领域达成了共识，并在共识的基础上不断推进联合国关于“发展权”议题的讨论。

2014年7月15日，金砖国家第六次首脑峰会在巴西福塔莱萨举行。福塔莱萨峰会的主题为“实现包容性增长的可持续解决方案”，五国首脑就当前世界经济形势、国际政治安全问题交换了意见。在发展权问题上，各方达成了较为广泛的共识，并写入了《福塔莱萨宣言》，“我们赞同以公正、平等的方式对待各种人权，包括发展权，承认各种人权的相同地位及同等重要性。我们认为需要以非选择性、非政治性和建设性方式促进、保障及实施人权，避免双重标准”。endprint

在金砖峰会的协调下，各方在RTD议题上达成了一致意见。2014年9月19日，巴西、中国和伊朗伊斯兰共和国代表不结盟运动向人权理事会提交了题为“增进和保护所有人权——公民权利，政治权利，经济、社会和文化权利，包括发展权”的议案，强调“发展权应该是2015年后发展议程的核心”，这一草案遭到美国、欧盟、英国、瑞士等发达国家和地区的一致反对，发达国家更强调善治和法治原则，认为“目前关于2015年后议程的讨论不应当对其预先判断，有关进程不应当重复，所有人权——不仅仅是发展权——对2015年后发展议程都至关重要”，并主张这一问题应邀请联合国各机构自由地对可能提出的问题做出回应。美国表示，发展权的定义和性质需要先达成共识，在次级实施标准中应该加入更多的可衡量性因素，用实证的方法确定指标后才可进行讨论。金砖其他三国印度、南非和俄罗斯都对RTD议案投了赞成票，使得这一议案顺利通过。

中国认为，发展权需要采用以发展为基础、以人权为中心的办法，需要建立一种新的国际经济秩序，消除发展中国家面临的发展障碍；要求有更大的包容性和参与全球治理，不仅要处理结果问题，而且要处理政策问题。在发展权的实施标准上，人权规定了国家一级的保护，而发展权则首先需要在国际一级落实。各国在国家一级负有首要责任，但发展权要求国际一级有区别的标准和责任。

巴西更多地代表拉美集团的意见，认为“发展权是具有社会兼容性的民主”，尤其强调要打破发展中国家对发达国家的“依赖性循环”。巴西开始时较为关注南北发展不平衡的局面和发达国家的义务，指出目前发展中国家特别是穷国所承受的来自于经济危机的沉重负担，及贸易扭曲对发展中国家的经济和社会部分造成了不良影响，而发达国家并未兑现将0.7%的国内总产值用于官方发展援助的承诺，其发展援助满足不了发展中国家的巨大需要。但南北“合作又不仅仅局限于援助，而且意味着要为打破这种依赖性循环创造条件，这是发展权问题国际层面的中心内容，对于平衡国际和国家责任，为个人享受所有权利创造条件至关重要”。巴西将在发展权利上两极分化的问题归结于政府内部的僵局，将面临的挑战归因于政治性质，认为缺乏政治意愿是问题的根源。

南非一直以来是发展权的坚决拥护者，“发展权提出了一个全面、统一和综合的框架，推进发展和实现千年发展目标以及可持续发展的所有三个方面”。在发展权的具体内容上，南非尤其强调“消除贫困、饥饿和不平等”，在这一问题上发达国家和发展中国家应承担共同和有区别的责任，应该进行国际金融机制和安理会的改革。同时，南非在很大程度上表示了同非洲国家集团相似的立场。在评估标准上，主张全球伙伴关系评估标准应该包括评估发展中国家的实际需要是否得到满足，以及国际合作伙伴做出的承诺是否已经得到落实的标准，强调国际一級所有合作伙伴的责任，在国际一级上将发展权纳入政策和业务活动的主流。在权利的具体内容上，南非也在资金援助、直接投资和债务减免上表达了与中国相似的立场。在解决问题的方式上则表达了与巴西相似的立场：避免将问题政治化，重新起草和批准标准和次级标准实施，在发展权的国家层面和国际层面之间找到一个适当的平衡。

印度认为，发展权是人权中一个被忽视的方面，强调“各国参与决策的空间”以及国际义务与国家义务的平衡。各国发展的不同历史阶段以及全球治理机制的不民主性，使得发展权利的持续进步需要与各国的政策和国际环境相结合。在实施标准方面，印度指出，“现有的标准草案过分强调国家个别责任，应该着重于国际方面和发展中国家的特别需求，诸如特别的与有区别的、共同但有区别的责任以及政策空间的需求”。

与其他四国相比，俄罗斯是金砖国家之中最不强调“发展权”的国家。冷战时期的大国思维，一定程度上也印证了俄罗斯在金砖中的“非典型行为体”角色。“俄罗斯21世纪的外交很大程度上以‘否认单极、肯定多极为特征，也不引用发展或发展权概念。”俄罗斯更多地将以金砖国家为代表的新兴力量视作新的地缘政治环境的塑造，强调国际共同体需要代表各地区和文明维度的重要国家集体领导。总体来看，俄罗斯对发展权利持较为温和的态度，在人权理事会会议中也未曾发表过言论，但在投票上都采取了赞成态度，立场相对较微妙。

五国在“发展权”会议上分别代表着不同的区域集团，但都有着共同的目标以获得发达国家在南北贸易、技术共享和债务减免上的优惠。金砖五国虽然在“发展权”的个体层面——民主和政治权利在国内的实施和保障上存在一定的分歧，这源于其政治体制的不同；但是在“发展权”的集体层面——经济、社会、文化权利上都能站在发展中国家的一致立场，争取国内的发展问题能得到国际层面的支持，虽然俄罗斯无法认同中印巴南强调的“共同但有区别的责任”，但在“发展权”问题上也能从合作的整体收益中分享到一定的利益，在投票中选择了和其他四国一致立场，投了赞成票，这也一定程度上反映了金砖作为“发展联盟”本身的利益导向性。

结论：作为发展联盟的金砖国家

2014年峰会的推动为金砖五国在“发展权”问题上的合作奠定了基础，2016年联合国人权理事会讨论中，金砖五国在“2030年可持续发展议程”上做了共同发言，提出应将发展权置于2030年可持续发展议程的核心，尊重各国在发展问题上的政策空间，避免“一刀切”。2017年中国常驻联合国大使刘结一以金砖轮值主席国的身份在联合国大会发言，提出发展筹资是落实联合国2030年可持续发展议程的关键，发展中国家获得有保障、可预期的资金流，对其实现可持续发展目标至关重要。金砖国家愿发挥积极作用，推动发展筹资国际合作，全面落实《亚的斯亚贝巴行动议程》，为实现可持续发展目标做出更大贡献。

与七国集团强调“价值观联盟”不同，金砖国家实际上是一个“发展联盟”。从对外传播的角度看，我们应多从发展的角度来看待和分析金砖国家合作，发展是五国共同的诉求和目标，各国对自身的经济和社会发展负有首要责任，五国合作中的难题反映了各自发展阶段和发展利益的差异，但这实际上都有一个前提，那就是五国大的发展目标是一致的，即如何为新兴市场国家和广大发展中国家营造有利的国际发展环境以及增强发展中国家的发展能力，这既是五国的共同利益，也是五国合作成为可能以及不断向前推进的动力。endprint