农村社区协商治理的实践、困境与对策

陈强++林杭锋

摘 要：作为一种新型的治理范式，协商治理无疑成为当下改善农村社会管理的重要尝试。三亚市在全市141个村（社区）成立村务协商会，实践近一年来，效果良好，但也存在一些困境：协商治理的支撑资源存在不足、协商治理参与主体的能力素质不均衡、协商治理的方式存在不足。笔者的对策是：进一步加强农村社区协商治理的制度建设，增加支撑资源、培养农村社区协商主体的民主理念和素养、完善农村社区协商治理的方式。三亚的这种社会管理新模式既坚持了党的领导，也发挥了群众的主体作用，既是结合实情的社会管理创新，也是对当下社会形势的正确回应，具有广泛的借鉴意义。

关键词：农村社区；村务协商会；三亚

我国“十三五”规划指出，要“加强和改善农村社会治理，完善农村治安防控体系，深入推进平安乡村建设。”[1]作为一种新型的治理范式，协商治理无疑成为当下改善农村社会管理的重要尝试。2015年10月，海南省农村基层党建工作会议提出，要探索以“一核两委一会”（即村党组织、村委会、村务监督委员会、村务协商会）为载体的乡村治理结构。2016年，海南省全面推行该治理方案。目前在全国范围内，只有海南省全面推行该治理方案，并要求各行政村都要成立村务协商会。三亚市积极落实省里的要求，在全市141个村（社区）成立村务协商会，實践近一年来，效果良好，但也存在一些困境。笔者就此进行分析，并提出对策。

一、协商治理的理论阐释

我国著名政治学者王浦劬认为，协商治理是指“在国家和社会治理过程中，采用协商方式对于政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间关系进行调适，达成国是商定、政策决定、事务解决、矛盾化解、权利保障和利益实现的活动和机制。”[2]（P16）作为一种范式，协商治理与协商民主存在着内在联系，自然包含了协商民主所具有的价值取向。首先，协商治理以协商的方式治理某些事务，鼓励“公民通过自由而平等的对话、讨论等方式，参与公共决策与公共生活。”[3]（P50）其次，为保证对话与共识的实现，协商治理鼓励公民以理性参与为基础，进入决策过程，实现真正的民主。再次，协商治理要求以合理的方法和制度保障共识的达成和实施。如此看来，协商治理的实质“在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”[4]（P6）

二、三亚农村社区协商治理的实践

（一）组建村务协商会，探索农村社区治理模式

2014年三亚撤镇设区后，市区两级政府的部分权力下移，从而凸显社区自治的重要作用。2016年下半年，根据海南省委省政府的要求，三亚在全市141个村（社区）建立村务协商会，形成以基层党支部为核心，包含村委会、村务监督委员会和村务协商会的“一核两委一会”社区治理模式。新设的“村务协商会”承担了本村重大事项决策前、决策执行中的协商职责，从而进一步扩大村民自治，促进村务协商治理，消除了“乡政村治”模式下的一些弊端。近一年的实践证明，三亚村务协商治理效果良好。

2015年底，三亚开始实施天涯区海坡村棚改项目，但困难重重，为数众多的村民反对和抵制该项目，项目进展缓慢。2016年9月，海坡村成立了村务协商会。之后，村务协商会就该项目召开了六次会议，参加人员包括村党支部书记（兼村委会主任）、村委会副主任、村务监督委员会成员、群众代表（小组推选）、有威望的老同志、政府代表（海坡村项目负责人）。经过多次协商，最终形成了共识：棚改项目势在必行，但要尽量维护村民的利益，做好补偿工作。达成共识后，村务协商会成员分头去做村民的工作，村民的态度逐渐发生变化，“从强硬到逐步松动到完全理解政策，从刚开始排斥负责拆迁的人员来家里做工作到最后的主动签约搬离”[5]。至2017年4月17日，随着一栋高18层、占地面积约2100平方米、总建筑面积约3.5万平方米的违章建筑轰然倒塌，该项目征拆任务全部完成。除了海坡村棚改项目，三亚其他棚户区改造（如吉阳区月川村、东岸村）、一些重大项目（如吉阳区丹州小区农贸市场片区改造项目、海棠区湾坡片区改造项目、滕海片区改造项目）都严格实行了村务协商，从而化解了社会矛盾，达成了共识，使项目得以顺利进行。

（二）全方位推举人才，实现代表广泛性

我国普遍存在“低公民精神——高公共行政”的现象，农村亦不例外，加之村民会议时间短，缺乏适当引导，使得原本承载了协商功能的村民会议逐渐“失灵”。因此，建立一个“专业”的组织机构，积极推动民主协商，提高协商效率，显然十分必要。当然，协商对话过程中协商代表的广泛性是保证各方平等、全面地参与协商，达成共识的前提。因此，在村务协商会的组建过程中，三亚市确定了“6+X”模式，即由村党组织、村委会、村务监督委员会的成员和村民代表、乡贤、社会组织（或驻村单位等）代表作为常设成员+利益相关人员（视决策内容而定）的组织成员架构，并规定，协商会成员不少于20人。这种模式，将社区中的精英和普通民众紧密结合，保证了协商会议代表的广泛性，并在一定程度上减少了当前农村社区的“低公民精神”对协商治理的负面影响以及精英主政下村民利益被漠视的危险。

（三）规范协商内容与方式，确保协商治理的有效性

为了提高村务协商会议的工作效率和协商的有效性，三亚市根据社区管理与发展的实际情况，制订了《三亚市村务协商会工作规程（试行）》，确定了协商的主要内容与协商形式。在协商事务内容方面，凡涉及社区重大事项、发展、改造或者大多数村民的重大利益（如村规民约、重大财务、重大政策执行），村集体资产、集体经济，“村委会、村务监督委员会、村民小组集体提出，1/10以上村民、1/3以上村民代表联名提出，经村党组织同意进行民主议事协商的重大事项”等十大项内容被纳入协商讨论的范围。在协商方式方面，《规程》规定了三种协商方式：一是会议协商，主要是村党组织根据需要，在某些村务的表决之前，召集协商会成员就议题进行专项议事协商，进行沟通；二是恳谈协商，即以走访座谈、面谈等方式，征询民众意见；三是书面协商，即以书面形式就特定事项或个别问题征询群众意见。从实践来看，三亚明确规定了协商的内容和方式，在一定程度上避免了协商治理过程中陷入协商事项过于“琐碎”或“宽泛”，协商方式过于“随意”的陷阱，有利于推进协商治理的顺利开展。endprint

（四）完善配套措施，支持协商治理全面落实

为了保证协商治理的全面落实，三亚市从程序、时间等方面制订了相关配套措施。一是规定凡属于协商范围之内的事项，必须经协商会议讨论并达成共识，否则不能提交村党员会议、村民代表会议表决；在村党组织、村委会讨论重大村务活动时，要邀请村务协商会成员列席旁听，从而提高村干部对协商治理的重视程度和村民对协商治理的认可程度。二是为避免协商会议流于形式，保障协商治理机制的正常运作，规定即使没有重大协商事项，协商会议也应该至少每季度召开一次。三是为保障协商成果的落实，由村党支部牵头，建立村级重大事务协商督办落实机制，便于及时了解和掌握实施情况，协调相关事项的组织实施、落实反馈和实施公开。

三、三亚农村社区协商治理面临的困境

（一）协商治理的支撑资源存在不足

虽然政府十分重视协商治理，并从组织上、制度上大力扶持协商治理，但是在实践中，协商治理的资源仍然不足。其一，协商的资金和场地受到限制。走访中，我们发现大多数村并没有安排协商会议专项资金，也不具备较大型协商会议举办所需的场所和设备。其二，现有协商会议的人员构成中，除了村党支部、村委会干部之外，其他常任委员并没有或者仅有少數津贴，这在一定程度上影响了委员的积极性。其三，信息网络基础设施不足。在三亚的农村社区中，信息传播基础设施建设进展仍十分缓慢，一些村依旧依靠大喇叭进行信息传递。

（二）协商治理参与主体的能力素质不均衡

协商治理的有效开展，依赖参与主体的理性认知、较高的公民意识和对话能力。令人遗憾的是，三亚农村社区村民的素质能力普遍不高，受教育水平低，大学学历的属于凤毛麟角，高中学历的也不多，这限制了村民参与协商治理的能力。而且大部分村民更关注生计问题，缺乏对政治参与的积极性。其次，从村中有地位的人（如村干部）来看，他们具备较高的沟通协商能力，往往是协商会议的常任委员，有意愿推动村务协商，“但代理人的‘自利性使其总是以自己的利益为首要表达目标，不一定总能代表全体公民的利益和意愿。”[6]（P9）

（三）协商治理的方式存在不足

三亚市有关部门确定的三种比较常规的农村社区协商治理的方式——会议、恳谈和书面协商，各有优点，都能够较快且精准地定位利益相关者，但是缺点也十分明显：会议协商耗时较长，成本较高，需要高超的谈话技巧和正确的议程设置；恳谈协商采用的是小范围的“一对一”或者“一对多”的对话模式，书面协商则是书信往来，对话人数少，而利益相关者的话语往往无法准确地传达当事人的诉求，从而不利于协商者形成共识。

四、完善农村社区协商治理的对策

（一）进一步加强农村社区协商治理的制度建设，增加支撑资源

三亚市区两级政府和各村应当加快完善农村社区协商制度建设，通过制度增加支撑资源。其一，要出台有关农村社区协商会议专项资金安排和场地安排的制度，使举行会议所需的资金和场地能落到实处。其二，要出台有关给予村务协商会非村干部的常任委员适当津贴的制度，以充分调动这些常任委员的积极性。其三，要出台有关加强农村社区信息网络基础设施建设的制度，由政府出资，建立一个较为完善的农村社区信息网络，为村务信息公开与传播奠定良好的基础。

（二）培养农村社区协商主体的民主理念和素养

农村社区协商治理的有效开展，需要以自由、平等和理性的对话作为基础。因此，加强农村社区协商主体的民主理念和素养的培养就显得十分重要。农村社区各种社会组织要通过多种方式宣扬公平、民主、理性、参与的协商精神，并监督村务协商会在协商过程中重视、倾听村民的意见，及时反馈村民的的诉求，提高村民参与协商治理的积极性。就农村社区协商治理的精英主体而言，他们应自我区分好“政府行政的代理人”和“本村群众利益的代表者”这两种角色，并做好角色定位，懂得在协商过程中“求同存异”，实现共识，维护村民的共同利益。

（三）完善农村社区协商治理的方式

首先，农村社区协商治理的平台应多样化。既要充分利用会议协商、恳谈协商和书面协商这三种协商平台的优势，也要根据社会信息化发展的现状，建立更多的协商平台。其次，要丰富协商治理的方式。应当突破现有的文字或会议的对话形式局限，在村务讨论的过程中，开展现场辩论，或邀请专家学者、政府部门人员举行专题讲座，从而使协商方式多样化、丰富化。

五、结语

改革开放以来，我国社会不稳定因素急剧上升，社会风险徒增，要实现全面建设小康社会的目标，维护社会的和谐稳定，就需要我们对社会治理模式进行持续的创新。在这种情况下，三亚通过行政区划调整，进行城乡一体化建设，消解城乡二元结构，释放农村活力，并通过成立村务协商会，建立农村社区协商治理机制，让社区主体平等参与村务协商，消解矛盾冲突，实现共识，达成共治，最终实现公共利益的最大化。这种社会管理模式既坚持了党的领导，也发挥了群众的主体作用，既是结合实情的社会管理创新，也是对当下社会形势的正确回应，具有广泛的借鉴意义。

参考文献：

[1]新华网.十三五规划纲要[DB/OL].http：//sh.xinhuanet.com/2016-03/18/c_135200400_8.htm.2016-03-18/2017-03-02.

[2]王浦劬.中国的协商治理与人权实现[J].北京大学学报，2012（6）.

[3]魏崇辉，王岩.当代中国协商治理研究之成绩、问题与应对——一个学术规范角度的考察[J].长白学刊，2016（6）.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[5]沙晓峰.三亚海坡“棚改”进入收尾阶段 4月底将完成任务[DB/OL].http：//www.hinews.cn/news/system/2017/03/31/031042039.shtml.

[6]厉有国.中国基层协商民主实践：价值、问题与路径.吉首大学学报（社会科学版），2015（2）.endprint