完善政策激励 促进江苏民办幼儿园良性发展

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园，为民办幼儿园的发展指明了方向和道路。江苏省民办幼儿园近年来取得了较好发展，但仍面临不少发展困境。建议以统一法规与准入门槛规范办园标准，以分类统筹登记与差异化管理细化民办幼儿园监管，完善政策鼓励普惠办园，促进全省民办幼儿园良性发展。

一、江苏省民办幼儿园发展现状与问题

政策保障充分，发展日益蓬勃。2010年，江苏省制定出台了《省政府办公厅关于加快学前教育改革发展的意见》，意见提出学前教育改革发展要坚持“公益公平、普惠于民”原则，积极扶持民办幼儿园发展，对承担普惠性教育任务的民办幼儿园进行补助。其后，又陆续出台了《学前教育改革发展重点工作任务分解方案》、《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》、《江苏省学前教育条例》、《关于实施第二期学前教育五年行动计划的意见》等一系列配套政策文件，为省内民办幼儿园发展营造了良好的政策环境。据统计，截至2015年，江苏省共有幼儿园5072所、在园幼儿234.13万人、专任幼儿教师11.59万人，其中，民办幼儿园1794所、民办幼儿园在园幼儿64.29万人、专任民办幼儿教师3.78万人。民办幼儿园已成为江苏省学前教育事业的重要组成部分。

兼顾公益公平，普惠成为亮点。“十二五”期间，普惠性民办幼儿园的认定与建设工作已在全省13个设区市铺开。2015年，江蘇省出台了《江苏省普惠性民办幼儿园认定管理办法（试行）》，对普惠园的认定要件、认定程序、认定管理、经费管理等作出规定，将普惠性民办园纳入全省的财政统筹与管理。其后所认定的一批质优、收费低的普惠性民办幼儿园，对解决“入园难、入园贵”的现实困境发挥了有效作用，产生了较大的社会反响。

政策落实各异，整体规划暂缺。在江苏省普惠性民办幼儿园的建设中，仍存在部分问题。一是普惠政策宣传不到位。课题组对全省民办幼儿园教师的问卷调查数据显示，一些未转型为普惠性民办幼儿园的教师，对普惠性民办幼儿园政策缺乏基本了解或完全不了解。二是部分地方普惠园建设缺乏整体设计。在对区域内学前教育现实需求不了解，对普惠园的政策目标、扶持措施与过程、扶持效果跟踪与评估、监督机制等未作有效规划的背景下，省内部分地区对普惠园的认定主要依循“民办幼儿园自愿申请，政府审核”，而忽略了“政府对区域内学前教育需求进行宏观布局，引导转型”的前提环节，导致有些地区普惠园建设与公办园重复，有些地区又同时缺乏普惠园与公办园。三是部分地方普惠园认定标准重“机会”轻“质量”。普惠园建设的初衷是由民办园向公众提供与公办园保教质量相当且收费相当的幼教服务，但部分地方在普惠园认定过程中，民办园的“分布区域、资质、收费标准、办园规范、内部管理规范”等成为政府考量的核心指标，而幼儿园的“保教质量”这一关键性指标却表述模糊、一笔带过。这有悖于普惠园既“增加入园机会”又兼顾“保教质量”的建设初衷。

独立法规尚缺，制度仍需设计。尽管江苏省就普惠园办学出台了相关政策，但仍缺乏统一的民办幼儿园办园政策法规，使得全省民办幼儿园的发展仍存在有待厘清和明晰的盲点。一是民办幼儿园的属性问题，包括法人属性、产权属性、营利与非营利的界定；二是民办幼儿园的产权、资产和会计制度问题；三是民办幼儿园的内部治理问题，涉及幼儿园的权利与幼儿教师权益；四是政府在民办幼儿园发展过程中的职责问题，具体包括政府提供的各项优惠政策、对民办幼儿园市场的监管、政府服务等。这些问题均需专门政策法规加以进一步澄清。

二、促进江苏省民办幼儿园发展的对策与建议

出台统一法规，建立准入门槛。一是建议省内尽快出台专门针对民办幼儿园的地方性政策法规，同时加大对民办幼儿园的财政扶持力度，为其发展构建更优的外部空间。二是建议针对江苏省经济发展与人口结构的区域化差异，以及学前教育需求所呈现出的复杂性和多样性，把好民办幼儿园的准入关口，制定不同层次、面向不同群体的民办幼儿园办园准则。从办园资金、班额规模、园舍条件、园长任职资格、教师与保育员任职资质、班级配备标准、保健员配备标准等方面，对民办幼儿园的办园标准进行分类。达到标准的，核发相关主管部门的办园注册证，不达标准的，则不发办园注册证，从而实现细节可控的门槛分类管理。

分类统筹登记，实施差异化管理。一是建议积极开展省内民办幼儿园分类注册管理工作。将民办幼儿园划分为营利性与非营利性，并进行不同的法人登记管理制度。营利性的民办幼儿园在工商部门登记注册，其属性为依法获得盈利的企业法人。非营利性的民办幼儿园则在民政部门登记注册，其属性为依法获得合理回报的民办事业单位法人。二是建议实施差别化管理。以分类注册为基础，为不同类型的幼儿园提供差别化投资融资支持、财税土地优惠等政策扶持、民办幼儿园教师制度保障等配套举措，由此理顺民办幼儿园的法人属性、产权属性、营利与非营利、教师权益保障等问题。

推进完善政策，鼓励普惠办园。一是建议加大普惠性民办幼儿园政策的宣传力度。在全省普惠性民办幼儿园资源总量仍有欠缺的背景下，各级主管部门要通过各种渠道加大政策宣传力度，使民办幼儿园的投资者及教职员工认识到转型后的发展前景，进而增强转型意愿，形成“政府鼓励、投资者乐意、教职员工积极参与、家长热切期盼”的普惠园建设氛围。二是合理规划布局普惠性民办幼儿园建设。强化政府在普惠园建设中的宏观调控作用，要求政府各部门对行政区域内的经济社会发展状况、人口分布情况与变化趋势、适龄入园儿童分布情况（包括流动人口子女、残障适龄幼儿、贫困家庭幼儿、留守幼儿等弱势幼儿群体）、居民对学前教育的需求、现有及潜在学前教育资源的分布等进行摸底，以“因地制宜、方便就近”为基本原则，合理布局公办幼儿园与普惠性民办幼儿园。三是加强建设过程中的质量监管。参照国内其他地区既有经验，要求普惠性质幼儿园进行自我评估并接受教育部门质量审核；出台专门的“学前教育表现指标”，作为普惠幼儿园质量自评与政府评估的共同评价准则；颁布普惠幼儿园的质量自评程序，并为幼儿园提供报告范本；同时将普惠幼儿园的质量审核报告上传至教育部门网站供社会和家长查阅。

〔本文系南京晓庄学院周红承担的江苏省社科基金项目“加快推进江苏省民办幼儿园发展研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：刘志刚endprint