土地托管与农业服务规模化经营研究——以山东省供销社实践为例

王 蔚，徐勤航，周 雪

(1.山东财经大学 农业与农村经济研究中心，山东 济南 250014；2.南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095；3.山东财经大学公共管理学院，山东 济南 250014)

土地托管与农业服务规模化经营研究
——以山东省供销社实践为例

王 蔚1，徐勤航2，周 雪3

(1.山东财经大学 农业与农村经济研究中心，山东 济南 250014；2.南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095；3.山东财经大学公共管理学院，山东 济南 250014)

现阶段实现农业规模经营有两条道路:一是土地集中，二是农业生产服务规模化。土地集中主要通过土地流转实现，而农业生产服务规模化则有多种渠道，土地托管是其中之一。从土地托管的概念入手，分析了土地托管的主体、客体及托管中介方，探讨了土地托管实现农业服务规模化的路径，介绍了山东高密市的具体做法，提出了相应的政策建议。根据山东的经验，土地托管要想做好，必须把为农服务中心建设好，而为农服务中心建设需要解决土地问题、资金问题与运营问题。

土地托管；供销社；农业服务规模化；为农服务中心

0 引 言

随着工业化进程的加速，农民进城打工已经成为一种普遍的现象，尤其是大城市近郊的农村更是如此。对于进城农民来讲，手中的土地有三种可能的处理方式，一是撂荒，二是把土地租赁给别人，三是找人代耕代种。在三种可能的方式当中，撂荒是最不经济的行为。对比租赁与找人代耕代种，农民当然希望选择租赁。但并不是农民想租赁土地，土地就一定能够租赁出去。在第二种方式不能进行的情况下，找人代耕代种就成为一种必然的选择。代耕代种的实质是农业生产劳动转移。在具体操作中，农业生产劳动转移又有两种方式，一种是把农作物生产的所有环节全部转移出去，这可称之为农业生产劳动全部转移，另一种方式是把部分劳动环节转移出去，这可称之为农业生产劳动部分转移。关于农业生产劳动转移，在不同的地方有不同的叫法，有的地方叫共营制，比如四川；有的地方叫代耕代种，比如江苏；也有的地方叫土地托管，比如山东。而农业部在研究了全国所有的情况后，给出了一种新的表述，叫作农业生产托管。

本文主要以山东省供销社为例探讨农业劳动转移问题。山东省供销社系统把其系统内所进行的接收农民的农业生产劳动转移称之为土地托管。就供销社而言，土地托管可以使生产规模扩大。

相较于土地流转，从供给和需求两个方面综合考虑，土地托管有其优越性。就托方而言，土地托管为其解决了农业技术不足、农业机械化水平落后等问题，解放了更多的农业劳动力，为其外出务工创造了条件；对管方而言，统一化、机械化的服务不仅提高了劳动效率，而且降低了生产成本[1]。

1 土地托管一般理论分析

1.1 土地托管相关概念辨析

1.1.1 土地托管

从科学定义出发，土地托管是土地所有人(委托人)将土地委托别人(被委托人)进行日常管理的行为。托管的对象是土地。然而现实中发生的土地托管与科学定义不太相同。现实中的土地托管的真正含义是集体所有制下的土地承包人因为种种原因把围绕农作物生产所产生的所有或部分劳动环节(劳务)委托给他人进行，他人据此获得劳动报酬的行为。即作物托管，其实质是农业生产劳动转移，也可以把它看成是农业劳务外包。

1.1.2 土地作物托管

土地作物托管是指农户、合作社、家庭农场、涉农企业等经营主体将作物委托于特定的农业社会化服务组织，由其提供土地耕种、统一浇水、病虫害统防统治、统一收获、粮食烘干、粮食储存、销售等农业生产环节的部分或全程服务[2]。土地作物托管可以分为大田作物托管(如小麦、玉米、水稻)和经济作物托管(如棉花、土豆等)。

1.1.3 农业劳务外包

劳务外包的确切含义是农业劳动外包，是指作物从种到收有多个劳动环节。土地承包者可以把所有环节外包，也可以把部分环节外包。劳务外包又可以称为劳务托管。

1.1.4 全托管与半托管

按照劳务外包的方向去理解，土地劳务托管可以分为全托管与半托管。把一种作物从种到收所有劳动环节全包出去的行为叫全托管，把部分环节包出去的行为叫半托管。

图1 “土地托管”含义辨析

1.2 土地托管相关各方

1.2.1 托管主体

虽然土地托管从产生到现在只有数年的时间，但其发展的规模和速度是非常迅速的，土地托管服务的供给主体比较健全，到目前为止，主要有以下四类:

(1)供销合作社。供销合作社的土地托管主要为政府所引导，供销社既有组织化的优势，又有工业化的资源支持。山东省供销社以“农民外出打工，供销社为农民打工”为口号，把基层供销社、村“两委”、合作社、信用互助社“四位一体”作为供销社开展农业服务规模经营的总抓手，整合农资、技术等农业生产要素，与地方村“两委”进行合作，牵头成立专业合作社，把供销社的经营优势、服务优势与村“两委”的组织优势、信用优势进行完美结合，共同组织开展土地托管社会化服务，实现农民、村集体、供销社三方的互利共赢。

(2)土地托管专业合作社。专业合作社结合地方特色产业，积极培育发展专业性农民合作社联合社，农户之间可自由商定投资成立相关的土地托管专业合作社，打造以农民为主体的实体性合作经济组织[3]。

(3)种粮大户。种粮大户是指具有一定规模的集中连片的承包耕地或耕种租地，按照基本种植技术要求规范耕种，进行统一生产经营管理，统一耕作，统一病虫害防治，统一销售或加工的自然人、法人、专业合作组织或其他组织。在种粮大户本身拥有一定规模土地的基础上，利用其拥有的种植技术、农机设备等优势，不断整合周边耕地，为其他农户、合作社等农业经营主体提供土地托管专业服务，从而达到扩大经营规模，持续增加收益的目的。

(4)土地托管服务公司。部分涉农企业在看到土地托管服务发展的良好势头后，积极出资组建相应的服务公司，专门为农户、合作社、涉农企业等经营主体提供土地托管服务[4]。目前来讲，由于土地托管的发展处于起步阶段，各方面的政策、保险机制并不完善，社会企业对土地托管的了解也不够深入，因此，只有少数的涉农企业在供销社、联合社的牵头下，成立土地托管专业服务公司，进入土地托管服务领域中来。

1.2.2 托管客体

(1)农户。目前在我国农村地区存在两种形式的农户，一种是职业农户，另一种是兼业农户。首先，对于职业农户来说，他们对土地有无法割舍的情怀，但其拥有的土地较少，无法形成规模经营；另一方面，职业农户无法及时接触先进的农业生产技术，缺乏科学的种粮知识，不能有力地提高粮食产量，增加农业经济收益。土地托管服务的兴起恰好可以满足职业农户对相关服务的需求，解决农业技术难题，节省有关农业生产环节的开支，提高农作物的质量和产量。其次，从兼业农户的角度来看，随着城镇化进程的加快，大部分兼业农户都选择进城务工，从事第二、三产业的工作，增加自己的年收入。由于工作时间的限制及往返于城乡之间的交通费用问题，越来越多的农村地区出现了“粗放种粮、土地撂荒”等现象。土地托管服务的产生，极大地解决了兼业农户的困难，使其可以将更多的时间和精力投入到第二、三产业中，根据自己的时间来选择托管模式[5]。土地托管可以极大地提高自家耕种土地的生产效率，在保证务工费用收入的同时，有效地增加了农业收入。

(2)家庭农场。家庭农场的经营趋向于种植结构多元化，同时拥有一定的农用机械，农场劳动力以家庭成员为主，但是需要季节性雇工。此外，由于家庭农场土地规模较大，投入较多，通过托管，可以在一定程度上减轻资金压力，改善劳动力状况，同时农场的大型机械可以加入托管组织，使农场获得更多方便和利益。

(3)农民合作社。农民合作社在一定程度上使农民的土地聚集到一起，形成连片的耕地，但农民合作社的知识、技术及资金的匮乏使其需要相关的土地托管服务来保证农业作物的高产出，通过向土地托管主体购买相应的农业服务，可以有效地帮助农民合作社解决上述问题，从而达到增加自己收益的目的[6]。

1.2.3 托管中介方

土地托管的中介方主要是指村两委和合作社。无论是供销社还是其他承担劳务的机构，其收益来源于规模效益。如果托管的土地数量不大，就不可能形成规模效益。山东省供销社目前的做法是紧紧依靠村两委。村两委的作用有二:一是动员农民接受托管；二是负责把托管的土地连成片，解决土地的“插花地”问题。只有连成片的土地才有可能实现机械化作业，尤其是大型机械化作业，实现服务规模化经营。

2 土地托管扩大农业服务规模经营的实现路径

山东省供销社充分利用土地托管模式，依靠生产规模、经营规模的扩大，提供“一条龙”产业服务，将原来隔离的分段式农业生产逐步发展为全产业链的集约化生产。以下是山东省实现土地托管规模经营的一些成功经验①文中所提到的有关数据，大多数是通过调研所得，部分来自内部统计及内部报告。。

2.1 专业化社会分工实现降本增效

2.1.1 土地托管托起“五高”

一是规模化经营程度提高[7]。例如，汶上县供销社以直属流通企业或加工企业为依托，以乡镇基层社为载体，以专业合作社为纽带开展土地托管，实现了由过去每户3～6亩的小规模经营向1 000～5 000亩的连片规模化经营发展，助推粮食生产现代化。

二是标准化、科学化种植水平提高。土地连片规模化经营，实现了农资供应、耕种、管理、灌溉、收割、销售等“六统一”服务，从而有利于良种推广、精量播种、配方施肥、科学除草、病虫害科学防治等农业科学技术的应用[8]。

三是农机具、水电设施使用效率提高。土地连片，增加了农机有效工作时间，农机耕种效率提高40%～50%，农机收割效率提高40%～45%，农机户效益增加30%以上。

四是劳动生产率提高[9]。土地托管前农民工“候鸟”现象十分普遍。托管后，土地由托管员专业管理，一个人管理300～500亩，最高可管理800亩。粮食生产亩均1年减少5个工日，劳动生产率成倍提高，1个工日按当地小工70元计算可降低劳动力成本350元。

五是粮食收购价格提高。托管后部分地区实现了粮食的统一销售。如汶上县供销社与利生面业集团签订合作协议，为集团收购小麦、玉米，不仅解决了企业原材料供应问题，更为托管的几万亩土地找到销售渠道。由于规模化种植的小麦品种一致、品质较高，中间交易环节减少，小麦统一收购价格一般高于市场价格0.06元/公斤。

2.1.2 土地托管助降“五低”

一是农资用量降低。精量播种使每亩种子用量减少3公斤以上，配方施肥使亩均化肥用量减少5公斤以上。统一除草、防虫、防病也减少了农药的喷洒与浪费。

二是农资价格降低。土地托管实现规模化经营，受托方批量购买化肥、农药等生产资料，享受农资公司优惠价。以曲阜市为例，基层社(成立了土地托管专业合作社)与双联农资公司合作，按照“双联农资公司＋基层社农资连锁直供服务站＋土地托管专业合作社＋农户”的模式，全面实施化肥连锁直供，每袋化肥以低于市场价10元的优惠价提供给土地托管合作社的农户。汶上县土地托管合作社(由基层社牵头成立)为托管农户统一提供化肥、农药，向农户收取的价格一般低于市场价7%～8%。

三是农业服务价格降低。汶上县土地托管合作社环节托管的服务费普遍比市场价低40%左右。如，耕地，合作社价格为15元/亩，市场价格为25元/亩；机械喷药，合作社价格为8元/亩，市场价格为15元/亩；机械施肥或播种，合作社价格10元/亩，市场价格为15元/亩；若小麦种植享受全程服务，土地托管合作社收取的全程服务费用低于市场价50～55元/亩。

四是农机具使用成本及水电设施投入成本降低。土地托管实现规模化经营后，农机有效工作时间增加，农机具路上损耗、地头损耗大大降低，仅油料成本就降低了30%左右。另外，连片规模化经营后，小型水电设施的投入也摆脱了过去单个农户分散供给的局面。如，曲阜市某村集体有机井80眼，农户自购水泵400多台。每年小麦玉米灌浆高峰期，400台水泵争先恐后齐上阵，一眼机井下两台水泵超负荷运转，加速了机井老化。土地托管后，托管员统一安排灌溉，动用水泵近百余台，水泵使用量降低了70%以上。

五是农户种粮自然风险降低。农户与受托方(如土地托管专业合作社)签订合同，合同中一般会约定粮食保护产量。汶上县一般约定为500公斤/亩。当年粮食收获时，如果实际产量超过保护产量，农户收获实际的数量；如果实际产量低于保护产量，农户除收获实际数量外，还将得到保护量与实际产量的补差(即将两者差额折算为市场价)。另外，土地专业合作社为规避风险，还会为全托管的土地购买农业保险，降低了农户种粮的自然风险。

2.2 产业融合使多方受益

一是土地托管的发起者来自农业服务业，由农业服务企业主导进行土地托管，其根本动力是第三产业与农业融合带来的高效益[10]。农业服务业方面，通过对农业生产的整合，一方面可以获得稳定的市场份额，土地托管合同中明确规定，土地托管期间使用的种子、化肥、农药，必须在合作社代理的范围内选择，农业机械服务也由合作社统一提供；另一方面，由于合作社对农资集中采购，农资采购数量较大，因此合作社能以低于市场价的价格采购农资。由于合作社拥有稳定的市场份额和较低的采购成本，虽然合同规定农资及机械服务的价格不高于当地市场价格，但合作社提供农业服务获得的总收益仍高于一般农业服务主体。农民参加土地托管，一方面农民从农业中获得的收入与以前相同，但付出的劳动力成本下降为零，扣除劳动力成本后种粮的净收益要高于以前；另一方面农民可以完全脱离农业生产，外出务工的时间要多于土地托管前，务工收入也会增加[11]。

二是土地托管的利益分配机制，既保证了农民的收益权，也保证合作社有稳定的收入来源。就山东玉米托管来说，托管农户的收益按照当地入社地块玉米产量的中上等平均值计算，一般是选取附近产量最高的两个地块为标准计算平均值。计算方法为:农户收益＝当地玉米中上等平均产量×玉米市场价格－实际费用。农户可选择现金方式领取，也可选择实物方式领取。在秋收以后、农历新年以前，农户可随时支取土地托管的收益。当然，收益也可以提前预支，年终一并结算，国家给予种粮农民的粮食补贴也归农民所有。对于玉米的市场价格，采取随行就市的方式确定，以秋收后中粮、中储粮收购价格为标准。因此，合作社的收益主要来自两方面，一是机耕费收入、机械收割费收入、种子、化肥、农药等农资统购带来的差价收入等；二是实际产量与支付标准的差额。土地托管后，玉米产量比当地平均水平高1 500kg/hm2，这个产量也高于合作社对农民的支付标准。2010年汶上县参与土地托管的粮田5万余亩，亩产小麦624公斤，比全县平均亩产496公斤增产了128公斤，增产率25.8%。

2.3 服务机制创新破解农业发展瓶颈

山东省供销社通过共同出资、共创品牌、共享利益的方式，把农业市场经营主体“串联”起来，通过劳动合作、资本合作、土地合作等多种途径，采取合作制、股份合作制等方式，使供销社与农民的利益紧密相连。全力建设为农服务中心，构建“三公里土地托管服务圈”，实现全方位农业服务规模化。以土地托管为切入点的农业服务规模化，改变了以前土地的粗放经营[12]。托管后的土地，可以成方连片，统一耕种、施肥、打药、收割，不少地方还安装喷灌设备，实行统一喷灌，既抗旱，又节水。农资服务也由单纯的农资销售，变为与技术服务相结合。去年，高密小麦“一喷三防”、玉米“一防双减”首次用上了山东省供销农业服务公司的飞机，6万亩耕地，打药仅用5天时间，减少农药使用量20%，节约费用40%，提高作业效率500多倍，有效防治率达96%以上。农业的现代化，不仅是种地的现代化，还包括生产、加工、销售、服务一体化，这也夯实了供销社“上联生产基地，下接消费终端”的优势。从汶上县托管土地里产出的小麦，经过烘干之后，直接送进汶上县供销社的面粉厂，然后再将面粉运到北京等地29家鲁供绿叶牌“山东大馒头”加工厂。

针对当前土地流转存在的一些问题，土地托管也有新的解决方式。合作社替代农户、农机替代劳力，从整地到收购，全由合作社机手驾驶农机来完成，有效解决了农村劳动力短缺、农户无力耕种的现实问题[13]。从土地的承包权到打场售粮后的收益权，都归农户所有，合作社只是包揽了具体的生产经营环节。在当前农民不愿流转土地或条件不具备、流转不了的情况下，这种方式更受农民欢迎。规模化、标准化加机械化，使得种田效率、亩产粮均大大提高，节约了成本，增加了产量，解决了“农民增收”的难题。农机手按面积和生产需要搭配和协调各种农机，让多台农机合理使用，高效运转，解决了“农机使用效益”的难题。合作社组织服务队和社员们参加各种种植技术和农机使用技术培训会，把过去对单个农民的培训转移到机手和服务队长身上，解决了“农技人员作用发挥”的难题。

3 山东省供销社土地托管与农业服务规模化典型案例分析

山东省供销社的土地托管战略为“两手、两委、两头”。“两手”即一靠行政，二靠市场；“两委”即一靠支委，二靠村委；“两头”即化肥农药供应，粮食烘干收购。供销社通过产权联结、牵头领办、项目扶持等方式，与村两委发展专业合作社，使村集体既有了分红、租金等固定收益，又从供销社服务费用中获得部分收入。他们还组建农民专业合作社联合社，让农民和市场经营主体抱团发展。

截至2016年11月底，山东省供销社共托管土地2 198万亩，其中大田作物1 532万亩，经济作物666万亩。在这2 198万亩中，全托管面积为256万亩，半托管面积为1 942万亩。2016年，山东省供销社系统土地托管收入达到665 954万元。为配套土地托管，打造“三公里托管服务圈”，共建设为农服务中心1 012处。为农服务中心可提供农机服务、测土配肥、统防统治、烘干贮藏、庄稼医院、农民培训等“一站式”服务，辐射周边20个自然村，服务3～5万亩农田。

通过调研，发现山东省高密市供销社相对具有代表性。高密市提出的“三公里托管服务圈”、全力建设为农服务中心的做法，解决了土地托管中的一些实际问题，推动土地托管向更高层次发展。高密市供销社从2013年开始，以“保姆式”全托管、“菜单式”半托管为主要形式，依托为农服务中心，着力打造“三公里土地托管服务圈”，加快构建综合性、规模化、可持续的为农服务体系，2015年高密市供销合作社已建成为农服务中心15处，土地托管服务面积达40.2万亩，累计实施一喷三防、深耕深松等承接政府购买服务的面积近100万亩。2016年再建14处为农服务中心，实现为农服务中心“全覆盖”。

3.1 高密市供销社土地托管运作措施

以为农服务中心建设为载体，打造“三公里土地托管服务圈”。高密市供销社针对土地托管服务范围问题，提出了“三公里服务圈”。即单个服务组织服务3～5万亩土地，服务半径3公里左右。规划在原29个建制镇(乡)驻地分别建设一个为农服务中心，每个服务中心占地20亩左右，设置测土配方智能配肥、病虫害统防统治、农机存放维修保养、粮食烘干贮藏或鲜活农产品冷藏加工、农民培训、庄稼医院以及涉农部门服务窗口等“6＋1”项基本服务功能。为避免重复建设，通盘考虑镇域经济现状和自身服务能力，突出各为农服务中心特色，位于城郊的以社区服务为主，位于经济作物盛产区的以农产品加工为主，位于粮食主产区的以粮食储存、烘干为主。

3.2 高密市供销社土地托管运行机制

高密市供销社以土地托管为切入点推进现代农业服务规模化，是以为农服务中心为平台和载体，以“公益性＋市场化”为引领，以“三公里土地托管服务圈”为基本单位，由社有企业纵向支撑、基层社与区域内联合社横向融合并建立运营主体，涉农部门广泛参与或支持，联合推进为农服务向协作化、集约化、组织化、专业化纵深发展的“矩阵式”“网格化”的为农服务体系。

3.3 高密市供销社土地托管主要成效

一是带动了区域内农业发展方式的转变。通过开展土地托管服务，实施规模化经营、标准化生产，有力带动了高密市农业的产业化、组织化和园区化发展，加快向产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业转型升级。

二是促进了农业增效、农民增收。通过开展耕、种、管、收等各个环节的产中服务，不仅较好地解决了农业科技推广“最后一公里”的难题，也有力地促进了农业增效和农民增收。通过土地托管服务，亩均可节支增效400～800元，经济作物增效达千元以上，

三是加快了城乡统筹、一体发展。土地托管后，经营权仍在农民手中，既可保障他们安心外出打工获取务工收入，也能享有农业生产带来的收益，从而有效释放了农村富余劳动力，加快了农民市民化、新型城镇化进程。

四是推动了一二三产业融合发展。通过土地托管服务，吸引农业龙头企业与供销社产权联结、融合发展，推动第一产业实现“接二连三”，使更多农产品附加值留在农村、富裕农民。

五是促进了供销社自身发展。开展土地托管服务，不仅使供销社农资经营等传统业务有了更加稳定的市场，而且也在服务中得到合理的回报。同时，也促进了供销社基层组织体系向村居延伸，经营服务体系向田间地头延伸，使供销社在全托或半托服务中得到较高的经济收益。

3.4 山东省供销社土地托管面临的问题与困难

3.4.1 土地全程托管实施难度大

通过对汶上县、郓城县、纯化镇等地调研发现，土地全托模式非常少见，除了有些常年在外打工或没有劳动力的农户将土地全程委托给合作社或专业服务公司外，大部分农户都选择部分托管模式来对作物进行委托管理。这种情况下，会在一定程度上影响土地服务经营的规模，各农户不同的、分散的服务要求使合作社、农机服务公司等土地托管主体在一些地区不能集中连片地进行农业生产经营，导致经营成本增加，经营收入降低，降低了土地托管主体的服务积极性[14]。

究其原因，主要有以下几个方面:第一，具有劳动力的农户虽然前往城镇打工，但对于技术性低、难度小、消耗时间短的农业生产环节，还是希望能够由自己完成，以节省农业支出，增加农业收入；第二，年龄较大的农户还留有对土地强烈情怀，不情愿将土地全部委托他人来管理；第三，部分土地耕作环节容易产生纠纷，农户不放心委托合作社或农机公司来管理[15]。以浇水环节为例，通过调研我们发现，大部分农户都选择自己浇水而不委托合作社进行此项生产环节的委托管理。一是因为浇水环节所需时间特殊、短暂，错过特定的浇水时间段就会对农业产量产生巨大的影响；二是农户担心委托他人来浇水会产生只做表面工作而不将耕地浇透的现象。

3.4.2 各涉农部门联系不够紧密

我国有众多政府管理部门均与农业有所关联，比如农业部、林业部、水利部、国土资源部、供销合作社联合社等，由于其各自的职责、分工不同，导致每个部门仅关注自己部门所负责的相关工作，而不是从整个土地托管的全局角度出发，从宏观上理解、把握及具体实施作物托管的有关工作。供销社作为土地托管的先行者，也并不愿意将成功的经验做法与其他部门分享。

3.4.3 土地托管主体竞争加剧

土地托管的兴起，引起了各政府部门的高度重视及众多媒体的关注，社会各农业社会服务主体纷纷加入到土地托管的服务体系中来，以占据一定的市场，争得相关的市场利益。作为土地托管的先行者，供销社在面对市场竞争时，势必会在一定程度上降低服务价格，减少所获取的利润。在保证服务质量的基础上，农业服务人员的利润减少，会导致他们的工作积极性下降，放缓进一步土地托管的进程，影响我国农业规模化的发展。

4 研究结论、政策建议与前景展望

4.1 研究结论

(1)土地托管不是一个科学的概念，其准确表述应当为土地作物托管或建成作物托管。土地托管的对象是作物。从这个角度出发，土地托管应称为土地作物托管，可以简称为作物托管。按作物品种分类，作物托管可分为粮食作物托管与经济作物托管。粮食作物又可分为小麦托管、玉米托管、水稻(旱稻)托管，经济作物托管也可以继续细分。土地托管的实质是劳务外包。土地托管可以称之为作物生产劳务外包。对于所有过程都外包出去的情况，称之为全外包。对于部分过程外包出去的情况，则称之为半外包。

(2)土地托管与土地流转相比，更受农民欢迎，是农业服务规模化经营的最新探索。土地托管之所以更受农民欢迎，基于以下原因:第一，确权后的承包地属于人格化财产，人格化的资产禀赋高，禀赋高的资产要价高。确权以后可能发生两种情况，一是农民不喜欢把土地轻易流转出去，二是土地流转的价格偏高，而这会使流转土地越来越困难[16]。第二，土地托管从心理上最大限度地保持了农民的承包权，可以使农民安心耕作或外出打工。第三，土地托管会催生各种各样的农业服务公司，提高农业服务的专业化水平。专业化水平的提高，又反过来促进农业服务质量的提高。

(3)山东省供销社的土地托管可以用“三打工”来概括:农民外出打工，供销社为农民打工，其他单位给供销社打工。前两句是供销社自己的口号，把自己定位为为农民打工的服务人员。但这个概括并不全面，实际上，在很多地方，供销社扮演了个“总包工头”的角色。供销社把农民所需的服务承包下来，又分包给其他主体去做。比如，将耕地、收获等劳务分包给农机公司，把植保分包给飞防公司等。

(4)土地托管催生为农服务中心，开辟了农业服务规模化经营的新路子。目前，为农服务中心有6＋1项服务功能。所谓“6”，是供销社自身提供的服务，所谓“1”，是政府部门的窗口服务。目前，供销社自身的6项服务开展的较好，但政府部门的窗口服务则相对不完善。这其中有两个原因，一是政府部门原来有服务地点，若舍旧取新，心理上有些障碍；二是政府部门属于行政管理部门或事业单位，对供销社的认同度较低。

4.2 政策建议

(1)深化土地托管理论研究。学术界对土地托管概念不统一，造成大家对土地托管的理解有所偏差，影响其深层次的研究。其次，对于土地托管的运行、动力等机制问题以及未来可持续发展问题研究不够深入，理论层面的研究不够系统，无法使相关研究人员系统地掌握土地托管。相关专家学者应尽快在理论上对土地托管进行概念梳理，对土地托管进行深入的研究，使后续的研究工作得以开展，丰富与充实土地托管的理论，使土地托管的实际进展情况得以快速有效地持续进行下去，为我国农业现代化、服务规模化做出应有的贡献。

(2)提升托管装备水平。在制约土地全托管的浇水环节，时间要求比较紧，在返青阶段要把返青水浇足，早浇晚浇效果都不好。在山东部分地区，灌溉的水源有两种，一种是引黄河水进行灌溉，另一种是抽井水进行灌溉，由于这两个因素，每年浇水存在水源争夺的问题，农户之间易出现矛盾，也易与托管主体产生纠纷。在这种情况下，托管主体可与当地农户共同进行投资，对浇水装备进行改良和升级改造，满足农户对浇水的需求。

(3)促进社会托管主体合作经营。部分社会企业在看到土地托管有较为可观的利润后，纷纷想要在土地托管市场中分得“一杯羹”，积极与村“两委”进行联系与沟通，试图进入土地托管的市场竞争中来，这样会导致竞争加剧，服务价格下降，利润减少。供销社与社会企业可进行分工明确的合作，比如供销社利用自身的信誉度高的优势与村“两委”或农户进行合同的签订，利用社会企业的农业机械设备来满足农户的农业服务需求。这样可在保证服务质量的基础上，增加各托管主体的收入，提高相关工作人员的工作积极性。

(4)加大对土地托管的扶持力度。对开展土地托管的合作社实行重点倾斜，鼓励土地托管大面积推广。一方面，加强项目扶持，涉农项目优先在土地托管地块实施，农机具购置补贴向合作社倾斜，支持土地托管主体承担涉农项目、开展农机推广服务。另一方面，加强金融支持。设立融资专项补贴资金，适当补贴托管主体贷款和担保费用；协调金融保险机构与托管合作社做好对接，创新服务产品和服务方式，解决其贷款难、保费赔付难等问题。

4.3 前景展望

中国农业现代化发展愿景:两个适度规模的完美结合。

(1)在三权分置的土地制度背景下大力发展家庭农场，鼓励土地流转以家庭农场为重点，实现家庭农场的规模化经营。就粮食生产而言，家庭农场这种方式，无论是从土地生产率的角度，还是从劳动生产率的角度，都是最佳选择。当然，家庭农场有一个适度规模的问题，这个规模的大小与自然经济条件、社会经济条件乃至农业生产条件都密切相关，不同的地区可能有不同的规模。

(2)大力扶持农业服务规模经营实体，实现农业服务专业化与适度规模经营。农业生产离不开社会化服务。所谓社会化服务有两种基本类型，一是政府主导的社会化服务。政府从自身的目标、能力出发确定社会化服务的内容与形式。另一种是市场主导的社会化服务。在市场经济条件下，有很多相关的涉农企业，他们根据市场需要提供自己的服务。无论是政府主导的社会化服务，还是市场主导的社会化服务，都有一个规模问题和半径问题。同样，这个规模与半径也受社会技术经济条件的限制。

(3)强化为农服务中心建设，为两个适度规模经营的结合创造平台。第一，为农服务中心可以为家庭农场提供多种类型的农业社会化服务。比如农机服务、生产资料服务、植保服务、烘干与储藏服务等，当然也可以提供各种各样的其他服务。这些服务的水平越高，农场的规模可能就越大。第二，随着服务需求的增加及服务能力、技术水平的提高，农业服务公司的规模可能进一步扩大。进一步扩大的规模可以促使服务半径扩大，进一步促使为农服务中心的分化与整合，最终使农业社会化服务提高到一个新的水平。

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Land Trusteeship and Scale Management of Agricultural Service——A Case Study of Shandong Supply and Marketing Cooperative

WANG Wei1， XU Qinhang2， ZHOU Xue3
(1.Agriclture and Rural Economy Research Centre，Shandong University of Finance and Economics，Jinan250014，China；2.School of Public Management，Agricultural University Of Nanjing，Nanjing210095，China；3.School of Public Management，Shandong University of Finance and Economics，Jinan250014，China)

At the present stage there are two different ways to realize agricultural scale management:land concentration and agricultural production service scale.The former is realized mainly by land transaction(land lease)while the latter can be realized through many channels，among which is land trusteeship.Starting with the concept of land trusteeship， this paper analyzes the subject， object and itermedianry of land trusteeship， discusses the path of realizing agricultural service scale management under land trusteeship，introduces the specific practices in Gaomi City， Shandong Province， and then puts forward the corrsponding policy suggestions.According to the experience of Shandong Province， land tusteeeship can be done well by building good agricultural service centers， and the construction of agricultural service centers involves solving such issues as land supply，fund raising and operation mechanism.

land trusteeship； supply and marketing cooperative； agricultural service scale management； agricultural service center

F325.22

A

2095－929X(2017)05－0087－09

(责任编辑高 琼)

2017－07－23

2016年度农业部重点课题“土地托管与农业生产服务规模扩大化”。

王蔚，男，山东邹平人，山东财经大学农业与农村经济研究中心教授，研究方向:农业经济理论与政策，Email:sdcyww＠163.com；徐勤航，男，山东济南人，南京农业大学公共管理学院博士生，研究方向:土地资源管理；周雪，女，山东烟台人，山东财经大学公共管理学院硕士生，研究方向:土地资源管理。