我国集体林业发展现状及对策

余旭

摘要 介绍我国集体林业发展现状，分析其发展的主要障碍因素，并提出了发展对策，包括规范与开放林权流转、加强林业产权保护、全面放开商品林经营权、简化林业行政程序等，以期促进我国集体林业的发展。

关键词 集体林业；发展现状；障碍因素；对策；中国

中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）16-0133-02

我国目前集体所有制林业由于经营规模小、产权保护不够、经营自主程度低、投资渠道单一等原因，造成经营粗放、产出低。要破解这一发展障碍，政府要尽量少地对市场进行直接干预，把政府服务性、事务性职能社会化，以保障市场公平和社会发展公平，进一步规范与放开林权交易市场，加强林业产权保护，放开商品林经营权，简化林业行政程序，以促进林业公平发展，促进集体所有制林业发展。

1 我国集体林业发展现状

近年来，尽管我国集体所有制林业发展迅速，但集体所有制林业产出较低。全国第八次森林资源清查表明，我国现有集体林地1.863 3亿hm2，集体林蓄积54.25亿m3，集体林面积占到全国森林面积的60.01%。但是，集体林蓄积只占到全国森林蓄积量的36.71%，平均蓄积量29.1 m3/hm2，是全国平均蓄积量（72.774 m3/hm2）的40%，是世界平均蓄积量（90.00 m3/hm2）的32.33%，远远低于全国水平和世界水平[1-2]。

2 我国集体林业的主要发展障礙因素

（1）经营规模小不利于林业集约经营。20世纪80年代改革开放初期，我国绝大部分集体所有制森林借鉴农业土地承包到户的做法，也采取“承包到户”措施，集体所有制森林被分割“零碎化”给了林农。这种做法，在当时尽管解决了林地承包经营权问题，落实了林地经营权，但是被分割“零碎化”了的集体林地面积过小，不利于经营者投入进行规模的市场化运营，还增加了经营者的经营风险，使集体林经营集约化程度低。

（2）林业产权保护不够，林农利益屡受侵害。一些开发项目，特别是一些地方政府的政绩工程，强征强占林地，林农利益屡屡受到侵害。特别是有些林业开发项目，打着发展林业的幌子，不少地方政府为了招商引资，强行将集体林地低价承包给开发商，甚至于少数地方政府为此下达硬性指标，对完不成指标的就地免职，并动用公检法强迫签订承包合同，一些乡镇和村级干部为了完成这些硬性指标，不得不冒充林农签订承包合同，这一做法在不少地方遗留了大量林权纠纷隐患，林农至今为此投诉无门。

还有一些早期承包的集体林地即将到期，由于早期承包合同欠规范，到期后承包林地上的林木合理分割与林地恢复等矛盾不可轻视，存在较大的林权纠纷隐患。

此外，由于现有森林灾害责任制存在严重缺陷，森林灾害普遍存在瞒报现象，灾害责任“大事化小，小事化了”，导致林农对人为森林灾害无法追偿损失，缺少依据获得森林保险补偿。

（3）经营自主程度低，影响了社会资金投入的积极性。一是林权交易市场还很不完善，林地承包手续繁杂；二是林地使用手续审批复杂，特别是更换树种、林种管理过严；三是林木采伐控制苛刻，经营者几乎没有采伐自主权。除了这3种影响经营自主权的因素之外，还由这3种因素滋生出来的懒政、庸政与审批过程中各个环节的腐败，严重挫伤了投资者的积极性，直接增加了投资者的经营成本。

（4）投资渠道单一，过分依赖政府投资，投资风险高。主要表现在林业投资市场化很不充分，投资者多是根据政府决策与规划来选择投资的，投资渠道除了依赖政府投资外，就是投资者的个人投资，投资渠道单一，市场风险极高。如20世纪八九十年代丰产林热中发展的杉木林、国外松林，三北防护林热中发展的杨树林，以及21世纪初商品林热中发展的板栗林、油茶林、桉树林、杨树林等，在不同地区不同程度上都存在适地适树、病虫害较重以及市场尚不成熟、市场不适应等问题，再加上林业投资周期长的问题，甚至造成了个别投资者的资金链断裂。

3 我国集体林业发展对策

提高集体所有制林业集约经营水平与产出水平，不仅是增加林农收入、实现精准脱贫的重要措施，还是提高我国林业整体发展水平、促进我国森林生态健康、增强森林生态服务功能的重要措施[3-16]。

3.1 进一步规范与开放林权流转，促进集体林业规模经营

简化林权交易程序，完善县级林权交易平台，降低林业经营承包与公司化门槛，适当延长林地承包年限，统一规范集体林地承包年限以及续包、继承、再流转等方法，定期发布更新林地、林木承包市场价格，一方面保护了林地、林木所有者权益，另一方面也保护了承包经营者的自主权和收益权，从而加速集体林地流转，促进规模化经营。

3.2 加强林业产权保护，维护林农与经营者权益

结合现有森林法律法规与物权法律法规，制定林业产权保护条例，规范林地、林木征占用方法与补偿方法，除了国家公益性建设之外，政府、林业行政主管部门不得插手干预林地与林木征占用和交易。

依照刑法中侵犯财产罪中的“侵占罪”或“职务侵占罪”，以及破坏环境资源保护罪中“非法占用农用地罪”，严厉打击非法侵占林地、林木违法犯罪者。依照刑法中渎职罪中“非法批准征收、征用、占用土地罪”“滥用职权罪”或“玩忽职守罪”，严肃惩处非法插手林地林木征占用与交易公务人员。

建立公益诉讼制度，为林农依法追偿人为森林灾害损失、获取森林保险补偿提供依据。依照刑法渎职罪中“动植物检疫徇私舞弊罪”“ 动植物检疫失职罪”“滥用职权罪”“玩忽职守罪”“非法批准征收、征用、占用土地罪”“违法发放林木采代许可证罪”，以及危害公共安全罪中“放火罪”“重大责任事故罪”“重大劳动安全罪”“消防责任事故罪”“不报、谎报安全事故罪”和环境资源保护罪中“单位犯破坏环境资源保护罪”“盗伐林木罪”“滥伐林木罪”等，追究人为森林火灾、人为造成森林病虫害传播蔓延以及滥伐、盗伐、非法侵占林地等范围行为人的刑事责任。endprint

3.3 全面放开商品林经营权，保障林业投资者充分的经营自主权

商品林的采伐限额，只作为指导性采伐指标，林木经营者可以自主安排采伐，节余采伐限额指标可以结转。

林业开发性项目，政府只提供资助性林业项目目录，政府不得直接插手所有林业项目的规划设计、施工与验收，所有林业项目工程建设及其全过程全部社会化，由市场调节，由投资者自主选择项目与工程种类，包括林种、树种以及森林保护方式、森林经营方式等。

3.4 简化林业行政程序，取消一些不必要的林业行政许可与监督

消除其中可能存在的腐败成本，降低林业投资成本与风险，以吸引更多方式的林业投资。特别是要简化林木采伐、林权交易中各种复杂的程序，取消林产品经营加工许可；建立林产品溯源体系，逐渐取消木材运输检查和运输检疫检查；建立林业投资保险机制，以转移林业投资中的政策风险和市场风险。

4 参考文献

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