土地整治问题及对策探析

程杰++马增辉++孔辉++马洪超

摘要：指出了土地整治是随着人类对土地的大量需求应运而生的。结合土地整治由来及现状，梳理了在土地整治中存在的问题：资金、项目管理、生态、科技创新问题等。提出了要从根本上解决土地整治存在的问题，可从土地整治目标、土地工程学科建设、健全法律法规制度出发，采用先进的技术、规范的整治过程，进行“三位一体”的生态整治，以保证土地资源的永续利用。

关键词：土地整治；工程质量；人地矛盾

中图分类号：S28

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）16021003

1引言

土地是万物之本，是人类生存与发展的物质基础，然而中国自近代以来的基本国情就是人多地少、人地矛盾尖锐而突出[1]。在快速工业化及城镇化的驱动下，市場化、信息化和国际化等的深入发展，资源环境矛盾迅速加剧，人地关系日趋紧张，土地资源的可持续利用与管理形势严峻，粮食安全和生态安全问题日益严重[2]。因此，要严格保护耕地红线不动摇，国家大力推进土地整治，以保障城镇化对土地资源的巨大需求，确保耕地总量的动态平衡。我国自开展土地整治以来，取得了一些令人可喜的成绩[3]，但从整治初期的规划到实施依然还存在一些问题。笔者系统梳理土地整治过程，从土地整治规划、资金、项目管理、生态环境等环节出发，全面剖析了土地整治存在的问题，探索高质量的土地整治策略，为实现土地整治由土地数量向质量和生态环境保护转变，大力发展生态型土地整治，确保了土地资源的可持续利用抛砖引玉。

2我国土地整治由来

1996年我国耕地数量为19.51亿亩，2006年为18.27亿亩，10年间耕地少了1.24亿亩，为确保我国粮食安全，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是不可逾越的一道红线。为了保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置，1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出 “积极推进土地整理，搞好土地建设”。1999年新修订的《土地管理法》明确规定：“国家鼓励土地整理”。 2003年3月，国土资源部颁发的《全国土地开发整理规划（2001-2010）》，包含了土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。2008 年党的十七届三中全会提出：“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进。”2012年，《全国土地整治规划（2011～2015年）》，在概念上进行统一，选择了“土地整治”这一术语。明确了“十二五”期间土地整治的五项主要任务：一是统筹推进土地整治；二是大力推进农用地整治；三是规范推进农村建设用地整治；四是有序开展城镇工矿建设用地整治；五是加快土地复垦[4]。标志着土地整治已上升为国家层面的战略部署[5]。

土地整治是通过对低效利用、不合理利用及未利用土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，从而提高土地利用率，包括农用地整理、土地开发、土地复垦、建设用地整治等[16]。十几年来，土地整治得到了国家的大力支持，各级政府和国土部门重视也相当重视，根据2011～2016年《国土资源公报》数据显示（表1）[13] ：通过土地整治有效保证了耕地红线，耕地数量逐渐趋于稳定，截至2016年底全国耕地面积达13495.66万hm2（20.24亿亩）。

3土地整治中出现的问题分析

土地整治是一项系统工程，包括规划、科研、实施、验收、后评价等；涉及面广，包括农业、水利、道理、交通等； 技术要求高，不同地质地貌，整治技术不同，同时，我国土地整治起步较晚[6]，导致在当前的土地整治实践工作中依然存在着不可忽视的问题，随着“十三五”土地整治规划的发布，我国土地整治正处于前所未有的重大战略机遇期，在土地整治面临新形势、新机遇的同时，也面临着诸多严峻的挑战。只有深入分析土地整治各个环节，才能从根本上解决问题。

3.1土地整治规划问题

土地整治规划是科学指导土地整治工作的重要依据，是新型城镇化，建设社会主义新农村、统筹城乡发展和生态文明建设的重要抓手和平台。在土地整治规划中常出现的问题：一是由于规划设计单位缺乏对项目地的实际调研踏勘，常出现规划与实际不符的情形，尤其是当地水情，地形不符；二是规划设计深度达不到施工要求，单纯追求“田成方、林成网、渠相通、路相连”的设计效果，使规划与实际脱节，不但改变了原自然的合理布局，还给当地生产生活造成了负面影响；三是存在先整治后规划的现象，由于部分土地整治项目选址过于随机，盲目地开展工作，不仅浪费了资金，并可能损害农民利益等。土地整治规划亟须构建新格局。

3.2土地整治资金问题

土地整治工作涉及面广、建设周期较长，资金需求量大，尤其是农村土地整治项目，既要统筹解决土地整理复垦、 拆迁安置补偿、 又要进行居民点基础设施配套建设，需要巨额资金支持。目前，各地实施土地整治中，土地整治资金主要以政府投入为主，资金来源较为单一，因此，如何启动社会资金的进入特别是民营资本进入土地整治领域是迫切需要解决的大问题。另外，土地整治项目周期长，占用资金量大，资金管理未能完全形成一个系统，在资金使用过程中，由于监管机制不完善，导致资金普遍存在着效率不高的问题。

3.3土地整治项目管理问题

在土地整治项目具体实施过程中，也存在一些亟待解决的新情况、新问题。突出表现在：一是由于项目建设与规划设计不符，常常出现频繁变更项目设计，导致项目进度无法按时完成。二是实施监管不到位，部分现场的施工队伍技术水平偏低，专业技术人员在岗较少，监理人员技术结构单一，没有配备测量、水利、道路、施工管理等监理人员，导致项目建设质量不高。三是竣工验收阶段没有详尽的规程及统一的标准来指导验收，导致质量无法保证。

3.4土地整治引发生态问题

许多土地整治项目都把增加耕地数量作为主要指标，过度重视“占补平衡”和“总量平衡”，尤其是在当前耕地总量动态平衡的刚性制约下，缺乏衡量土地质量、生态环境等方面的硬性指标，在土地整治过程中采取不当的方式，不可避免对周边的农业生态环境产生消极影响。比如，在土地整治过程中，使用推土机等大型机械设备进行大面积的土地平整、坑塘填土等，可能引起土壤板结，破坏经过长期耕作、施肥、灌溉而熟化的土壤层；此外，硬化的道路、沟渠将原来完整的生物生境分割成若干个孤立的块体栖息地，改变了地表水热状况和性质，破坏了生物资源的多样化等。endprint

3.5土地整治科技创新问题

目前，大多数土地整治仅仅是对土地进行平整，而土地平整原是为传统灌溉提供条件，只是土地整治过程中的一个手段。对于退化土地、污损土地等土地，即使土地十分平整也无法使用。由于未对整治土地进行科学诊断，实地分析，以至于新增耕地普遍质量低，整治出的土地不能得到高效利用。归根结底是缺乏土地整治科技创新，缺乏土地整治先进技术。

4提高土地整治工程质量措施

土地整治规划问题也可能会引发生态问题，因此将规划问题与生态问题采用明确土地整治目标，强化生态保护与修复的方式来解决。土地整治科技创新问题主要是需要建设土地整治工程学科，促进技术集成与创新来解决。土地资金及项目管理可通过技术标准规范，法律法规来约束，具体措施如下。

程杰，等：土地整治问题及对策探析

经济与管理

4.1明确三位一体的土地整治目标，强化生态保护与修复

土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。要实现保障发展和保护资源双赢的“双保”战略方针，必须从保质保量提供可利用的土地资源转变为数量、质量、生态三位一体的整治目标，土地整治利用与生态修复同等重要，只有保证土地生态系统的和谐与稳定，才能实现土地资源的永续利用。为实现三位一体的土地整治目标，就要做到统筹规划，以服务生态文明建设为总体目标，因地制宜制定整治方向，从项目区选择到土地整治规划、设计、施工、养护等所有环节，都要贯彻生态学的理念，把生态理念融入实务中。

土地整治既要强化目标导向，重视质量提升，建设生态国土，又要坚持问题导向，重视污染治理与生态修复等问题。在具体土地整治项目前期，实地调研勘测，充分了解自然、气候、水文、地质、人文、社会经济等条件，秉承科学规划原则，将生态化建设贯穿规划之中，并将方案进行专家论证，弥补缺点。具体实施时，注重生态保护，做好水土保持措施，修复脆弱生态。整治完成后，依托专业化种植公司，结合现代农业建设，实现土地整治生态化建设与农业现代化无缝对接。

4.2科技创新推进土地工程学科建设，促进整治技术发展

科技创新就是要用先进实用的新技术、新方法、新思路，探索解决过去解决不好、解决不了的实际问题。土地整治要大胆探索实践，围绕学科建设，加强科技创新：一是创新平台建设，联合政产学研一体化，努力在国家级平台建设上取得突破；二是谋划学科发展，2017年3月土地整治工程纳入了国民教育系列，但土地整治是集水利工程、电力工程、道路工程为一体的综合性学科，因而继续健全完善学科体系、加强土地有机重构核心理论研究，尤其是土地整治材料基础研究，对技术创新尤为重要；三是关键技术创新，围绕土地整治修复类型，在沙地治理、染污土地修复、损毁土地复垦等土地创新关键技术，形成特有整治技术，促进标准规范发展；四是加强国内外交流合作，融合国内外土地整治先进理念，助推土地整治与技术创新迈上新台阶[7]。

4.3健全法律法规制度，从严管理

2016年5月，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），“土十条”是第一个土壤污染防治法，对国家土壤环境保护工作提供了非常清晰的中长期路线图，为国家下一步更好地推进土壤环境保护工作提供了很好的顶层设计。严格执行“土十条”，防治、杜绝、治理土地污染。同时，坚持最严格的耕地保护制度，继续完善土地整治方面法律法规。国家、自治区应出台有关文件明确各级人民政府对土地整治项目的管理责任，严格执行工程建设和验收规范，规范项目施工招投标管理，严格按照合同进行工程建设，明确双方责任与义务，保质保量完成土地整治建设工作[8]。

5结论

土地整治作为土地资源可持续利用的一项重要内容，通过多年发展，我国的土地整治工作颇有成效，但在土地整治中出现的问题依然突出，为更好地解决土地整治问题，一是更加明确三位一体的土地整治目标，强化生态保护与修复，只有以保护生态位目的的土地整治才是符合人类社会发展的土地整治；二是继续加强科技创新推进土地工程学科建设，促进整治技术发展，只有健全的学科体系才有坚实的理论基础，促进实践发展；三是健全法律法规制度，从严管理，只有做到有章可寻，有法可依，才能保证土地整治的规范有序进行。土地整治意义重大，需全民参与，共谋发展。

2017年8月绿色科技第16期

参考文獻：

[1]

王昉. 传统中国社会农村地权关系及制度思想在近代的转型[J]. 学术论坛， 2007（3）：91～96.

[2]桂新， 杨朝现， 魏朝富， 等. 人地协调的土地整治模式与实践[J]. 农业工程学报， 2015， 31（19）：262～275.

[3]张兆林. 浅析土地整治存在的问题及推进对策[J]. 矿山测量， 2014 （3）： 3-5.

[4]史更.切实搞好土地整治，促进城乡统筹发展[J].中国土地， 2011 （ 10）：1.

[5]李晨， 高向军， 张晓燕， 等. 土地整治监管制度存在的问题及对策[J]. 国土资源科技管理， 2013， 30（ 004）：111～114.

[6]高世昌. 中国土地开发整理监管研究[J]. 资源与产业， 2008， 10（ 5）：44～47.

[7]文聚. 关于加快土地整治创新的思考[J]. 华中农业大学学报（社会科学版）， 2011 （6）：1～5.

[8]黄飞波，刘偕静. 加强工程质量管理 提高工程建设质量——解读《关于加强土地整治项目工程质量管理工作的通知》[J]. 南方国土资源，2016，（10）：26～28.endprint