基于结构视角的国家高新区政策创新路径研究

黎晓奇+++柯水发+++齐林

摘要：文章从结构的视角对我国高新区政策进行了分析，提出当前国家高新区政策存在的结构性问题。基于供给侧结构性改革的视角对我国高新区未来发展方向、特征、需求进行了分析，提出高新区发展及其对政策需求的趋势。对政策结构性问题和发展新需求进行对比分析，从供给侧的角度研究如何使政策创新过程服务于结构调整，并提出未来我国高新区政策创新方向和路径，为高新区政策研究和实践提供理论参考。

关键词：高新区；结构视角；政策创新

一、 引言

我國高新区自出现以来，经过多个发展阶段，逐渐形成了较为成熟的发展理念、建设模式和区域布局，为国家发展注入了创新的活力。从总体上看，30年以来，在推动经济增长中、在激发区域创新活力中、在探索新机制新模式的过程中，高新区都发挥着“排头兵”的作用，在全国各地支撑起了创新经济的“阵地”，为国家分担了经济下行的压力，在市场经济的浪潮中勇立潮头。

“十二五”期间，146家国家级高新区实现营业收入25万亿元，年均增长17.4%，净利润1.6万亿元。培育和引领了以下一代互联网、集成电路、新能源、纳米材料为代表的新型产业。打造了人才、创新资源的集聚区，培养了多层次的创新型人才队伍，掌握了一批具有自主知识产权的关键技术。探索出产城融合发展模式，建设出科技新城和“双创”城镇，为新型城镇化建设提供了新模式和新方案。有20多家国家高新区生产总值占所在城市比重超过30%，在相关区域内实现了创新驱动发展的目标。高新区走在经济发展的前列，却又能紧密地与经济社会发展关联，早已成为带动经济发展的增长极。

理论界和对于高新区政策的研究主要集中在政策效果评价、政策变迁路径、国外政策借鉴、政策体系梳理等方面。对于高新区政策的结构性问题和新的发展需求研究相对较少，相关研究成果对于高新区一线的指导借鉴效果相对不足。《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》提出，到“十三五”末，国家高新区数量要达到240家左右。高新区的快速发展，对理论研究也提出了新的要求，需要从最新实践经验出发，进一步丰富政策创新的理论研究，为高新区政策研究领域提供新的素材，为政策制定提供更多的参考。

二、 我国高新区政策创新过程中存在的结构性问题

1. 企业需求与政策供给的结构性矛盾。高新技术企业对于政策的需求与所处环境息息相关，不同类型、不同阶段、不同区域的企业需求有较大差异，虽然总体上集中在融资、信息资源、市场开拓、场地、中介服务、人才等方面，但需求结构又有所不同，且随市场环境变化的很快，因此高新区政策创新有着很强的专业性、科学性。从供给角度看，主要依靠中央和相关部委出台的系列政策，从全局、宏观上进行顶层设计，并从投融资体系建设、高新企业认定、中介服务、平台建设、体制改革、人才发展等方面发力，推动形成完善的政策体系，支持国家高新区的发展。从国家层面的政策来看，已经形成了多种类、多层次、特色鲜明、结构完善的政策体系，但是要因地制宜的发挥好中央政策的效能，还需要体系化的配套政策。目前一些高新区经常通过简单的以文件落实文件的方式来贯彻中央的政策，或者从先进高新区照搬复制经验，使得政策供给和当地企业需求存在不匹配的问题。一方面，高新企业发展所需要的政策供给不足，另一方面，许多政策又和企业需求脱节，导致“有策无用”。从总量上看各地出台的政策已经很多，但发挥较大作用的却相对较少，一些政策难以落地。面向整个产业链和创新链，并且能够精准覆盖到不同发展阶段的政策体系尚未形成，许多高新区的现有政策结构与其发展步伐在一定程度上存在差距。

2. 政策结构同质性过强制约竞争优势发挥。高新区政策的目标，是立足当地资源禀赋，充分聚焦所处区域的优势资源，降低制度性交易成本，形成良好的创新生态，进而培育出具有本地特色的优势产业集群。因此政策在一定程度上应该是高新区发展的“内生变量”，与高新区的区位优势、产业结构、增长动力等紧密关联。通过对其他地区成熟的政策进行简单的照搬，而不结合本地特色加以改良，再好的政策也可能出现“水土不服”。例如北京中关村、上海张江的一些先行先试政策，是基于对所处区域资源条件和优势产业的分析，以进一步优化资源配置效率，放大优势为目标而制定的，忽视政策与功能定位的关系，就难以发挥政策效能，同时也可能产生同质化的问题。目前一些高新区在平台建设、发展动力、功能定位等方面存在趋同现象，而政策同质性又加剧这一问题，导致资源错配，本地优势未能充分发挥。高新区往往是所在区域经济发展的“窗口”，区域发展、城镇建设要有本地特色，而高新区正承担着推动经济发展特色化的职责。政策的原创性并不一定是指要从无到有的创新，而是突出与所处区域资源优势、功能定位的匹配性，从而发挥出政策在推动高新区实现特色化发展、增强综合竞争力的作用。

3. 政策门槛较高形成的供求不匹配。一些政策由于前置条件过于苛刻，形成了较高的门槛，限制了政策落地的效果。近年来，中央出台的文件中多次提出政策的普惠性原则，从全国推广的先行先试政策来看，普遍具有普惠性强的特点。普惠性政策的实施目标是通过降低政策门槛，调整以往通过制造“政策洼地”的做法，提升政策覆盖面，形成全局性的政策红利。推广普惠性政策不仅仅是经济效率的问题，更体现着对公平正义和市场规律尊重。目前一些普惠性政策的制定目标是降低门槛，但是在政策落地效果上却依然门槛较高，出现了“政策门槛低，适用门槛高”的情况。例如一些股权激励政策由于其前置条件的筛选，使得满足该政策条件的企业大都是发展速度较快的优质企业，对该政策所形成的激励需求不大，与此同时，许多小微企业或处于发展稳定期的企业，迫切需要通过该政策来为企业注入新的活力，但是却难以满足前置条件。最后出现了适用政策的是不需要政策的，需要政策的往往被“拦在门外”的现象，形成政策适用范围的结构性矛盾。

4. 协同能力不足制约政策落地效果。政策协同能力是影响政策落地效果的重要因素之一。政策协同面临几个方面的问题。一是政策与配套政策的结构性问题。好的政策如果缺乏好的配套政策，其效果就要大打折扣，例如股权和分红激励的配套政策如果不完善，就会使采取技术入股形式成立的公司出现“未收先税”的负担；政策过多容易增加执行难度，使企业“卡死”在政策门口，甚至出现政策“打架”的情况。二是区域内的政策实施对象的结构性问题。一些试点政策是面向某一类实施对象，但由于不同单位所属性质不同，有的是中央在地方的单位，有的是地方单位，导致不能享受同等的政策待遇，出现了“同区不同策”的问题。三是部门之间协同效率的结构性问题。随着政策体系的不断完善，许多高新区政策的实施效果正显著提升。但是许多新政策的执行往往涉及多个部门，不同部门之间由于管理机制方面缺乏有效衔接，使政策执行面临“磕磕绊绊”，在一定程度上降低了政策效率。endprint

三、 供给侧结构视角下高新区发展的新特征

1. 聚焦本地特色的发展路径。目前一些高新区已经出现同质化的问题，并开始进行科学的调整，探索与当地特色紧密联系的发展方向。强大的竞争优势，往往需要在独特性塑造方面下功夫，需要把当地的文化特色与发展战略进行有机融合，形成并放大核心竞争力。发挥好当地的比较优势，对于形成产业优势具有重要意义。比如一个地方文化产业并不发达，那么直接借鉴文化发达地区的政策或经验，并以此为依据将文化产业作为重点扶持方向，效果可能就不理想。经济发展有其自身规律，全国各地在制定发展规划中越来越重视聚焦重点领域，发挥主要优势，打造主导产业，开始从产业发展的“大而全”向“专而强”转变。未来的高新区将在培育、引导、壮大地方特色产业中发挥更加重要的作用，为所处区域发展提供“量身定做”的方案，在服务国家战略布局的同时，与本地形成一体化的产业链，发挥出联动的机制优势、结构优势。因此，未来高新区政策需要能适应这一发展方向，形成与高新区主导产业、地方支柱产业的三方联动。

2. 聚焦产城融合的发展模式。《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》中明确提出要建设宜居宜业园区，实现高新区产城融合协调发展。近年来，理论界已经对高新区如何与城镇化建设协同推进开展了一系列研究，主要集中在产业园区如何带动城镇建设、如何建设科技新城等方面。在国家自主创新示范区的实践中，也有了许多成果。例如以北京中关村、上海张江、天津等为代表的“一区多园”型的产城融合发展模式，为大城市如何通过高新区建设实现城市功能升级提供了经验。以苏南国家自主创新示范区为代表的城镇集群式的高新区建设，也逐渐形成了区域型产城融合发展方式。中国的高新区与西方发达国家的不同，发达国家是在完成城镇化建设的基础之上发展高新区，是目标单一的产业园区。而我国则是在新型城镇化推进的背景下建设高新区，高新区承担着支撑城镇化的职能，同时也需要通过城镇化建设扩大内需，在完善城市基础设施、休闲、居住、教育、医疗、文化等方面实现协同推进，统筹城乡发展，实现创新型创业。高新区本身就是一个小型科技城镇，通过“蛙跳”式的发展，高新区在区域乃至全国范围内打造“飞地”，推动产业聚集，形成增长极，为高水平的城镇建设提供了产业、人才、资本基础。在产城融合发展方式下成长起来的高新区，其生命力和竞争力较高，推动形成的城镇可持续发展能力较强。城镇建设又为高新区的进一步完善和发展提供了支持，两者协同推进，形成了具有中国特色的产城融合发展模式。

3. 从扶持型向功能型的结构性转变。高新区发展模式的变迁是与经济转型升级相伴的过程。早期的高新区主要通过提供资本、土地要素、优惠政策实现企业聚集。之后逐步发展到以孵化器为重点的平台建设，逐漸形成较为完善的服务体系。到现阶段，一些发达高新区在发展理念、功能定位上已经有了新突破，形成以创新制度供给、构建创新体系、培育创新文化为中心任务，以推动创新链、产业链、人才链相互融合为目标，以培育具有全球竞争力的产业集群为战略使命的综合型创新创业生态支撑系统。未来的高新区将围绕新技术、新业态、新模式所带来的变化进行功能性调整。以“互联网+”为代表的信息技术正在改变传统的生产和消费模式，伴随着人才结构和产业结构的同步优化，创新主体对高新区所提供的服务需求产生结构性变化。高新区需要围绕新需求，以功能创新为目标推动服务能力的结构性调整，形成与产业转型升级相匹配的创新服务体系，成为创新生态的提供者。

4. 适应于全球市场竞争的服务能力。在全球科技创新和产业变革的时代，高新区正承担起服务本地企业融入全球创新版图的任务。通过与全球高端资源的对接，为园区企业拓展发展空间，让企业可以充分利用好国内国外两个市场。通过建立起国际化的技术转移体系，引进以人才为中心的全球创新创业资源，放大新动能，扩大经济增长点。通过国际化平台建设，使优质的企业在全球竞争中得到全方位的支持，在更高层次、更广范围内打破企业发展的边界。特别是近年来出现的“双自联动”模式，已经呈现出创新与开放相互融合的特征，在我国主动融入全球创新网络的过程中，高新区的功能必然面临新的拓展需求，要统筹好对接国际、协同区域、带动当地的关系，实现开放式创新。目前国内许多高新区的创新创业主体，在项目选择及转化、风险评估、法律支持等专业化服务方面有着越来越多的需求。可以预见到，在全球贸易中，企业将面临投融资、法律咨询、外汇政策咨询等国际商务服务的需求，高新区需要围绕这一新需求优化服务体系建设，构建具有全球竞争力的国际化营商环境。

四、 优化高新区政策创新路径的建议

1. 深化体制机制改革，增强园区政策创新能力。根据创新经济发展的新需要，我国高新区政策需要实现优化结构、拓展功能、效果提升等目标任务。因此要进一步深化体制机制改革，以体制机制改革为动力，加强全面创新改革试验区、国家自主创新示范区、自贸区等先行先试区域的建设。围绕不同区域的资源禀赋和功能定位，以政策创新体系为载体，打通区域政策壁垒，建立跨区域、跨领域的资源共享和协同创新机制。建立国家高新区政策协同创新指导委员会等机构，统筹加强全国高新区政策创新的指导、推广、宣传和支持，加强高新区之间、高新区和相关部委之间的交流，进一步发挥出地方自主创新的积极性，重视政策实施对象的意见建议，构建“自下而上”的政策创新机制。突出各级政府对创新政策的服务性、强化高新园区对创新政策的主导性，使国家高新区可以在上级的指导下，因地制宜的进行特色化政策创新，使政策创新更“接地气”。

2. 围绕战略任务布局政策创新体系。高新区的发展要坚持服务于国家战略并善于借势，在重大战略中寻找发展机会。高新区要进一步围绕“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展、东北振兴等国家重大战略，将区域创新资源汇聚到重大发展战略任务当中，并在服务大局中推动产业结构调整。这个过程对政策创新提出了更高的要求，例如在新一轮的创新链、产业链协同部署中，产业结构、人才结构将面临快速调整，政策创新需要形成与之相匹配的结构调整。要根据高新区的功能定位，建立动态的政策联动创新机制，更好的发挥自主创新的优势，将政策先行先试的优势转化为综合性的功能优势和发展优势，以政策创新个性化推动产业优势独特化，链接全球创新机遇、集聚区域创新资源、形成辐射带动能力，推动高新区政策升级为“政策高新区”。endprint

3. 建立健全容错机制，支持创新探索。在实践中，政策创新往往是一个不断试错的过程，要建立全方位、操作性强的容错机制，营造鼓励创新，宽容失败的环境。围绕高新区改革主要方向、重点任务建立创新负面清单制度。建立政策创新岗位试点制度，对从事政策创新的主要推动者，对其考核应更加科学、精细，在出现创新失误的情况下，委托第三方评估机构进行评估分析，评估结果交由上一级的组织部门等机构审定，以“三个区别开来”为标准，为创新提供制度保障。拓宽高新区干部考核标准，提高政策创新的权重。通过建立国家高新区政策协同创新指导委员会等机构，对推动政策创新的成果进行宣传和鼓励，形成创新奖励机制。对创新中遇到的问题和难点进行指导和帮助。相关部门围绕高新区的工作特点，制定落实新型政商关系的实施细则和配套政策。充分发挥社会组织的力量，探索第三方组织在推动政策落实中的机制，构建政府、市场、社会一体的治理体系。

4. 立足全球視野，推动形成高新区梯队。国家高新区发展水平和功能定位分为世界一流高科技园区、创新型科技园区和创新型特色园区三种类型，分别承担着相近而又各有侧重的战略任务。要针对三种类型高新区的发展目标和战略定位推动政策创新，使政策结构与园区的任务结构相匹配。世界一流高科技园区的政策要聚焦原始创新、制度创新和开放创新，突出国际化和国家战略导向，更好的增强高新区的全球竞争力。创新型科技园区的政策要以优化创新生态为目标，构建完善的服务体系。创新型特色园区的政策可以服务优势产业，优先打造知名品牌。三类政策要能相互衔接，建立战略上同步、战术上各有侧重的政策体系，支撑高新区梯队式发展。

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基金项目：北京市教委科研计划项目“园区资源循环网络演化模型与系统研发”（项目号：KM201711232016）。

作者简介：柯水发（1977-），男，汉族，福建省安溪县人，中国人民大学农业与农村发展学院副教授、博士生导师、研究方向为林业经济与政策；黎晓奇（1986-），男，汉族，北京市人，中国科协创新战略研究院助理研究员，中国人民大学管理学博士，研究方向为国家创新战略、高新区政策、经济评价；齐林（1987-），男，汉族，河北省保定市人，北京信息科技大学经济管理学院讲师，中国农业大学工学博士，研究方向为园区经济、循环经济、系统工程。

收稿日期：2017-09-21。endprint