京津冀协同发展的行政领导模式选择研究

刘涛+++白海琦

摘要：作为国家重大战略，京津冀协同发展的推动和实施需要强有力的组织领导机构。文章立足于京津冀三地组织领导模式的历史传统和现实需要，结合历史上国内外出现的各种组织领导架构，通过梳理和研究，归纳提出了四种代表性的组织领导模式，即“总督府模式”“中央局模式”“华府模式”及“领导小组模式”，并站在组织管理学角度分别进行了利弊分析，以期为京津冀协同发展的组织管理模式选择提供些许借鉴。

关键词：京津冀；协同发展；组织领导模式

我国实施改革开放至今已近40年，我国经济社会发展取得了巨大成就，人民生活水平显著提高，但区域发展不平衡问题却长期存在并呈现愈拉愈大的趋势。此种状况一旦持续，将严重影响我国跨世纪“三步走”整体战略目标的实现，区域协同发展问题已经上升为当前经济社会发展的首要议程。作为“首都圈”重要组成部分，京津冀三地是全国主要的高新技术和重工业基地，也是全国政治、文化、国际交流和科技创新中心。三地地缘相近、人缘相亲、地域一体、文化一脉，具有良好的融合与协同基础。但在实际发展过程中，三地之间的融合与协同发展并未产生预期效果，京津两市与河北省之间在区域发展同步性和区域协同积极性方面认识不统一，导致经济社会发展存在较大差距。

全面贯彻并扎实推进京津冀协同发展战略，不仅可以充分发挥“首都圈”的经济社会效益，更能以点带面，在改善全国范围区域发展不平衡方面产生良好示范效应。为此，2014年2月26日，习近平总书记在听取专题汇报时强调，实现京津冀协同发展“是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要；是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要；是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要；是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要”。认真审视习总书记提出的“四大需要”就不难发现，排在首位的是“区域发展体制机制创新的需要”。由此可见，国家已把体制机制创新视为实现京津冀协同发展的首要问题，而这其中，作为保证协同发展完整性、一致性、稳定性和连贯性的重要保障，行政领导体制创新毋庸置疑排在首位。

一、 组织领导模式创新对京津冀协同发展的必要性

组织是个体做事的载体，个体是组织运转的动力源，管理是组织运转润滑剂。战略是组织实现目的的手段，任何战略的实施都不能脱离组织，京津冀协同发展战略也不例外。在国家大力推动下，京津冀协同发展已进入实质阶段，《京津冀协同发展规划纲要》已于2015年出台，雄安新区于2017年4月1日宣告建立，三地间各种协同计划与活动也在陆续开展。然而，除2014年国务院成立的京津冀协同发展领导小组外，中央层面在协同发展领导机构和协同平台建设上未再有新的强有力举措。事实上，京津冀三地属于三个行政区划，其中包括两个直辖市，有一个还是首都。行政隶属关系的特殊性和复杂性，导致许多政策不统一，利益难平衡，三地各自为政，协调难度较大。如果缺少强有力的领导和指挥力度，仅寄托于三地自我利益角度上的自发协同恐难取得良好效果。

行政领导模式设计科学与否是京津冀三地协同发展战略实施成败的关键。对于三地来说，如果处于一个架构设计科学合理的行政领导模式下，将能减少矛盾与摩擦，避免不必要、无休止的协调，从而充分发挥各地优势，提升组织绩效；反之，如果处于架构设计欠科学，职责紊乱的组织领导下，将会各自为战，无所适从，容易引发对组织不满甚至失望情绪，导致绩效滑坡。因此，中央设立的京津冀三地协同发展组织必须要是一个架构合理、职责明晰、分工科学的组织，必须是一个能保障各个部门工作正常运行、保证整个组织流程顺畅的组织，必须是一个有战斗力的高绩效组织。

二、 京津冀协同发展的四种组织领导模式探析

组织领导模式与组织战略密切相关，战略决定领导模式，领导模式合理与否对战略目标的达成有重要影响。京津冀三地协同发展的战略目标是在坚持优势互补、互利共赢、扎实推进的原则下实现经济与社会一体化全面发展。为实现此战略目标，根据管理学组织架构设计原理及国内外行政制度设计，我们尝试提出四种组织领导模式，即“总督府模式”、“中央局模式”、“领导小组模式”及“华府模式”。其具体内容阐述如下：

1. “总督府模式”。总督在明朝时期是朝廷的派出官员，临时巡视或监管一地，但到清朝定都北京后，总督设置逐步走向制度化并形成官制，总督由临时派遣转为定制，权限由只管軍务发展到综理军政和民政，成为地方实际最高军事、行政长官。京津冀地区在清代隶属直隶总督管辖，是直隶总督行政区划的主要组成部分。直隶总督通常是正二品官员（加尚书衔者为从一品），统管全省军事和民政要务，决定官吏任免、掌管诉讼审判、处理部分外交事务、并有一定的财政权限，涉及直隶地区政治、经济、军事等各方面，上对朝廷负责，下对各省监管。京津冀协同发展的管理机构可以据此设置（图1），上对中央直接负责，下辖京津冀三地，统一规划、全面管理。

“总督府模式”是一种简单有效的组织领导形式，由中央到三地协同发展管理机构再到各省市，实行垂直领导和统一管理。该模式的优点是权限集中，职责分明、命令统一，信息流动方便简捷，有利于统一指挥和集中管理，能够快速对三地发展的各项事宜做出决策并迅速落实；有利于集中三地人力、财力和物力资源，统一调配，取长补短，减少资源浪费，发挥系统效应；有利于三地横向协调，便于平衡三地经济和社会发展，降低发展差异。但增设一级协同发展管理机构也存在弊端：首先是加厚了管理层次，导致信息传递链增长、信息流失量增多；其次是容易引发地方权限过大，形成地方保护主义，出现尾大不掉的现象；此外，可能导致协同发展管理机构负担过重，深限于三地横向协调行政琐事之中，无暇深入研究和妥善解决三地协同发展的重大问题。

2. “中央局模式”。我国在解放战争后期和建国初期，出于革命斗争历史传统和现实形势需要，逐渐形成了华北、东北、华东、中南、西南、西北等六大中央行政区域，各行政区域均设立中共中央代表机关——中央局，每个中央局均下辖数个省份，且各中央局领导大多由中央政治局委员出任，负责各局管辖区内党政军和人财物一切事务，权限极大。从行政层次上看，中央局是中央和各省之间增设的一层组织机构；从管理模式上看，它与“总督府模式”相似，但又比其权力更加集中。京津冀协同发展是我国新世纪出台的一项重大国家发展战略，若在中央之下再设置一个专门负责京津冀地区协同发展事务的中央局（图2），或许可快速处理三地事务，迅速推动京津冀地区协同发展。endprint

“中央局模式”是一种高度集中、典型的直线制领导模式，其特点是增设“中央局”这一管理层级，代表中央对京津冀三地实行垂直领导和统一管理。该模式降低了中央管理幅度，变三个独立利益主体为一体，能有效减少三地因各争己利而导致的各种摩擦，从而使三地间的外部性问题变为京津冀一体化的“中央局”内部问题。该模式的优点与“总督府模式”相似，可实现对京津冀三地的统一领导和指挥，避免三地推诿扯皮，集中三地资源高效快捷办事。但该模式也存在问题，其一是增加了管理层级，使我国本已繁冗的四级地方管理层级变成了五级，不符合当今信息时代行政扁平化和网络化要求，极易造成政府机构臃肿和形成地方保护主义；二是中央赋予“中央局”权限过大，易导致中央政令传达不到基层，有形成尾大不掉之嫌。

3. “华府模式”。美国在立国之初，南北双方因为选择首都所在地问题产生了争议，后双方达成协议，在当时美国东部弗吉尼亚州和马里兰州之间划出一块菱形区域作为首都所在地，即今天的华府。华府的行政管辖权异常特殊，它在美国历史上多数时间直属于美国国会管辖，隶属于地方政府自身管辖的时间并不长。我国京津冀协同发展与美国华府有类似之处，从政治角度看均处京畿重地，从设置背景看都有协调区域发展的目的。京津冀协同发展是国家重大战略，但从地理位置看，京津冀三地虽同处华北，但行政区划各不相同。京津两市主要领导均为中央政治局委员，而河北省主要领导一般仅是中央委员，三地政治地位不对等，河北省以平等身份与京津两地进行沟通的底气不足。协同发展虽有中央制定的统一规划，但三地考虑问题自然多从本地利益出发，对本地有利则协同，对本地不利则推脱。鉴于此，我们不妨参考美国华府模式，变三地为一体，由中央成立机构并委派常委级别领导直接管辖京津冀区域，中央对京津冀地区协同发展事务具有直接的决策权和人事权，并可以直接向三地下达行政命令（图3）。

“华府模式”是一种高度集中的行政领导形式，主要特点是取消京津冀三地省级架构，由中央及其各部委实行垂直领导和统一管理。该模式优点有两个方面，一方面是减少了管理层级，精简了机构和人员，符合当今世界行政结构扁平化和网络化的改革趋势；另一方面是把京津冀三地行政权限收归中央后，中央集中了权限，统一了命令，快捷了管理信息的传递，实现了统一领导和统一指挥。“华府模式”可有效避免三地从自身利益出发考虑协同发展问题，避免三地相互扯皮推诿，便利了三地沟通和协调，有利于集中调配三地的人力、财力和物力资源来统筹发展京津冀区域事宜。但该模式虽然减少了我国的管理层次，却客观增加了中央的管理幅度，使中央在管理宏观战略性国家事务的同时又增加了对地方具体经济社会事务的管理，增加了中央及其各部委的管理成本，部分行政部门因管理压力大易出现应接不暇、处理不及时的情况。

4. “领导小组模式”。“中央XX领导小组”是具有鲜明中国特色的议事机构和协调机构，属于中央针对某项事务专门采用的“阶段性工作机制”，更多是一个临时性组织，并非严格意义上的实体部门。小组一般包括领导成员、组成部门、办事机构三个部分，组成部门可能多达几十个，各部门负责人充当领导小组成员，并在对口业务部门设置相应办事机构。为促进京津冀三地协同发展，根据惯例，中央也可成立一个专门负责协调京津冀三地发展事务的领导小组（图4），其性质为中央设立的协调三地经济和社会发展的组织，是有关三地协同一体化发展的议事协调机构，无决策权和人事权，仅发挥参谋建议作用，遇到重大决策事宜，由三地讨论后报经中央决定，直接向中央负责，不能直接向三地下达行政命令，其成员由中央、国务院领导成员和北京、河北、天津三地领导成员组成，是三地社会与经济发展的协调部门。

从图4可以看出，“领导小组”只是一个职能参谋组织，不属于独立的一级管理机构，仅负责京津冀三地经济和社会发展事宜的沟通和协调。该模式的优点是形式灵活，责任明确，不增加国家管理层级和行政成本，便于三地信息传递和沟通，不会造成地方权限过大的局面，不会造成三地发展协同管理机构领导负担过重的情况。然而，此种领导架构设计也存在缺陷，三地协同发展缺少强有力的行政领导部门，命令难以统一，不利于统一指挥和集中管理；信息流动不畅，审批处理程序繁琐，不能快速对京津冀三地发展的各项事宜尤其是突发事件做出决策并迅速得到执行；不利于统筹三地的人力、财力和物力资源，形成规模优势，发挥系统效应；不利于三地的横向沟通协调，间接导致三地经济和社会发展差异增大。

三、 四种组织领导模式的总结与思考

上述四种行政领导模式中，“总督府模式”和“中央局模式”是中央实施间接管理的模式，它们赋予京津冀三地协同发展于专门一级管理机构，虽集权但高效，两者之间的显著区别在于中央局模式赋予该级政府的权限更大，已经类似于特定时期、特定阶段的独立王国；“华府模式”和“领导小组模式”是中央实施直接管理的模式，两者之间的显著区别在于“华府模式”更偏重直接管理，“领导小组模式”更偏重参谋协调。“总督府模式”和“中央局模式”虽然增加了国家的管理层次，但却集中了机构管理权限，可有效提升京津冀三地的沟通协调效率；“领导小组模式”和“华府模式”增加了中央管理幅度，但“领导小组模式”仍然保留了地方分权管理，赋予了三地较大的自治权，而“华府模式”在增加管理幅度的同时也扩大了管理权限，基本上剥夺了地方的分权管理。管理层次和管理幅度，集权和分权，它们都属于管理学的基本要素，在组织架构设计中都是相对辩证存在的。从组织管理学的角度来看，相对于同一组织来说，管理层次越多自然管理幅度越小，权力就相对分散；管理层次越少自然管理幅度越大，权力相对就比较集中。

正如前文介绍“领导小组模式”时所述，京津冀协同发展战略实施后，为保证协同效果，国家于2014年8月成立了京津冀协同发展领导小组，由国务院副总理张高丽担任组长，力图全面加强京津冀三地协同发展顶层设计和统筹协调。京津冀协同发展領导小组的设立，表明国家的管理理念选择的是前文所述的“领导小组模式”，偏重参政议政，保留了地方的适度分权。但京津冀协同发展领导小组设在国务院领导之下而不是在中央领导之下，级别稍显不够，而且该领导小组在成立后过多注重顶层统筹设计，真正深入京津冀三地协同发展具体事务、解决协同过程中具体问题的频次和力度不足，在整体协调三地落实领导小组制定的宏观政策方面的作用还未得到充分发挥。京津冀协同发展是国家重大战略部署，如何从组织建设角度科学推动三地协同发展是国家面临的一项重大课题。本文梳理的四种行政领导模式均为特定历史阶段和历史环境下的必然产物，有些作法虽在形式上稍显极端，但在设计理念上却融合相同，没有严格边界，值得我们认真思考和借鉴。通过梳理四种模式的具体内容并剖析其产生的特殊历史原因和执行过程中的优势劣势，对于当前京津冀协同发展中行政管理模式的制定和选择均有极为重要的借鉴意义。在京津冀协同发展战略实施过程中，国家应从大局出发，着眼长远，充分结合京津冀区域发展的现实情况和我国政治治理的基本国情，结合管理学基本理论，充分借鉴长三角一体化、西部大开发和振兴东北老工业基地时顶层设计的成功经验，取长补短，探索创新出最适合推动京津冀协同发展的行政领导模式。

参考文献：

[1] 连玉明.试论京津冀协同发展的顶层设计[J].中国特色社会主义研究，2014，（4）.

[2] 肖鸣政，陈小平.党政领导人才开发的问题与对策[J].党建研究，2006，（6）.

[3] 徐建平.清末直隶总督行政区划研究[J].北京社会科学，2008，（2）.

[4] 刘敏，王海平.京津冀协同发展体制机制研究——基于世界六大城市群的经验借鉴[J].现代管理科学， 2014，（12）.

[5] 程恩富，王新建.京津冀协同发展：演进、现状与对策[J].管理学刊，2015，（1）.

[6] 薄文广，陈飞.京津冀协同发展：挑战与困境[J].南开学报（哲学社会科学版），2015，（1）.

[7] 马晓河.从国家战略层面推进京津冀一体化发展[J].国家行政学院学报，2014，（4）.

[8] 杨龙，胡世文.大都市区治理背景下的京津冀协同发展[J].中国行政管理，2015，（9）.

作者简介：刘涛（1982-），男，汉族，山东省临沂市人，中国人民大学公共管理学院博士生，人才办博管部主任，研究方向为公共组织人力资源管理；白海琦（1978—），男，汉族，河北省邯郸市人，河北地质大学法政学院副教授，研究方向为公共行政与公共组织人力资源管理。

收稿日期：2017-08-14。endprint