论环境民事公益诉讼原告资格

王杉杉

[摘要]经济的高速增长，社会的转型引发了很多的环境公害案件，环境民事公益诉讼制度成为社会发展的必然产物。为推动该制度的实施与发展，文章主要以诉讼中最为棘手的原告资格及范围问题进行探讨，提出扩大适格主体范围，对“机关”的规定予以明确，放宽对“组织”条件的限制，从诉讼主体资格层面为该制度的建设作出进一步完善建议。

[关键词]民事诉讼；环境民事公益诉讼；原告资格

2015年的“泰州天价诉讼案”，追溯于2011年泰州市6家化工企业为降低工业废酸的处理成本，将废酸直接交于没有资质的公司处理，导致古马干河、如泰运河严重污染。泰州市环保联合会对这6家企业提起了环境民事公益诉讼，诉讼中控辩双方就原告主体资格进行了激烈的辩论。此案最终经江苏省高级人民法院两度开庭做出二审判决以及最高人民法院驳回泰州1.6亿元天价诉讼案再审申请，支持了原告请求被告企业赔偿环境修复费1.6亿余元的诉讼请求，认定了泰州市环保联合会作为社会组织具有提起环境民事公益诉讼的主体资格。这一做法为今后各地法院审理类似环境污染案件诉讼主体资格的认定起到了巨大的示范效应。环境民事公益诉讼这一新型制度其主要为保护和改善环境，维护环境公共利益，任何公民、法人或其他组织（包括国家机关中的行政机关和法律监督机关）在认为环境已经或正在或将来受到直接或间接的损害时，均有权以自己的名义代表国家或社会公众对环境公益侵害人的行为提起诉讼，要求行为人停止环境侵害行为，并追究其相应法律责任的诉讼制度。为推动该制度的适用与发展，本文主要从原告资格及范围为切入点对其进行探析。

一、环境民事公益诉讼原告资格的法律规定

我国法律有关环境民事公益诉讼制度的立法还不够健全，该制度的法律规定首见于《民事诉讼法》第55条，“法律规定的机关和组织”可以针对环境污染案件向人民法院提起公益诉讼，此即环境民事公益诉讼制度的确立。但法律对具体的“机关”却没有明确。《环境保护法》（以下简称《环保法》）第58条对社会组织进行了明确，即该“组织”必须要在设区的市级政府登记、专门从事环境公益活动连续5年以上且无违法记录。尽管《环保法》对社会组织进行了细化，但法律对“机关”的范围仍然不够清晰，还是处于理论争议的阶段。我国现有环境保护方面的法律中，对“机关”有规定的当属《海洋环境保护法》第90条第2款中规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”。而对于其他的机关，我国法律并未有所明确。

二、检察机关作为原告资格的思考

（一）理论优势

首先，无论是大陆法系，还是英美法系，多数国家均把检察院作为有资格提起环境民事公益诉讼的当然主体，检察院作为最高法律秩序和道德秩序的代表者，有权对民事和行政争议进行干预。作为国家公权力机关，其始终肩负维护和保障国家公共安全和社会公共利益的重担。其次，环境问题的复杂性加之信息公开制度的不完善，导致环境污染案件中证据收集的难度加大，而检察院拥有专业的法律人才，国家财政的支撑，强大的调查取证权，这些先天的优势能够为其有效提起诉讼提供更多的硬性保障。

（二）实践成果

2015年2月最高人民检察院出台了相关意见将探索建立检察机关提起公益诉讼制度作为检察改革的重点任务之一。同年7月，全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院开展公益诉讼改革试点工作，明确了检察机关在履行职责中发现污染环境损害社会公共利益的案件可以提起民事公益诉讼，同时规定检察机关在该类环境民事公益诉讼案件中以“公益诉讼人”的身份提起诉讼，被告没有反诉权。此项规定避免了检察机关在行使民事公益诉权时身份的尴尬。目前，全国各地由检察机关直接启动的环境民事公益诉讼已有多例。“许建惠、许玉仙污染环境民事公益诉讼案”就是一个典型案例。目前，试点工作的积极开展为日后检察机关进行环境民事公益诉讼打下了坚实的基础。

三、环境保护行政机关作为原告资格的思考

（一）现实困境

环境保护行政机关行使环境保护的公共职能，是国家环境资源和环境利益的代表者和维护者，其有权力也有职责针对侵害环境的行为采取行政措施。正是基于其拥有强大的行政执法手段，若赋予其启动环境民事公益诉讼的资格，是否具有免除其监管不力之责。明明可以通过环境监管就可以解决的环境问题，偏偏诉诸于司法救济，难免会造成行政资源和司法资源的双重浪费。因而，反对者们认为环境保护行政机关不宜作为环境民事公益诉讼的原告。但实践告诉我们，仅仅靠行政手段并不能解决环境污染及公害问题，公益诉讼制度可以弥补行政处罚的很多不足，使那些潜在的污染者们有所顾忌。

（二）地位优势

环境问题的复杂性加之对各种污染检测的精确性，需要这样一个更加专业化的主体在其他有资格的主体不能或不知如何行使诉权时发挥其独特的优势。在法律认可环境保护行政机关有环境民事公益诉权的同时，为防范其行政权力的扩张，可对其原告资格设置一定的限制。例如，穷尽行政救济原则。当环境保护行政机关用尽行政手段仍不能对损害环境的行为予以制裁时，方可行使环境民事公益诉权。这样既可以防止行政权与司法权的冲突，减少法律资源的浪费，又可以从诉讼制度层面推动环境民事公益诉讼的发展。

四、对有关组织作為原告资格的思考

《环保法》第58条的规定，使能成为民事公益诉讼适格起诉者资格的组织很少，主要原因如下：

（一）登记条件限制太严

登记作为公益诉讼适格原告的一个必要条件，登记之后拥有一个资格让其合理化和合法化无可厚非，但把登记的机关只限定一个，而一家独大的结果往往会造成垄断。对于只能在设区的市级以上人民政府民政部门进行登记会带来一系列问题。

（二）成为适格原告时间过长

环境公益诉讼作为一个新兴的名词和崭新的诉讼模式进入大众视野时间并不久，人们的观念和思想还未跟上节奏，而时间的要求把许多有能力的环保组织拒之门外。该规定已有5年，立法的初衷应该是想提高作为公益诉讼适格原告的能力，使其不会因为能力的缺陷而不能很好地应诉。但是在现实生活中，并不会因为成立的时间长而能力就强，门槛太高只会让极少数的环保组织参与其中，造成垄断的尴尬局面。endprint

（三）诉讼的相關费用使成本增加

大部分环保组织的成立都是以公益性为目的，而一旦进行诉讼，就一定会花费较多的时间、精力，亦或是赔偿部分金钱。实践中，可以给予环保组织一定的奖励，则其发起人将会有更大决心和动力去提起诉讼。故而，在起诉时应给予环境保护组织缓交或免交诉讼费用的政策，一方面是对原告付出诸多努力的肯定与支持，另一方面也激励了一些有责任心有能力的人来成立环保组织。

五、公民个人作为原告资格的思考

（一）公民提起诉讼的争议

在我国，法律并没有承认公民个人提起环境民事公益诉讼的资格，主要基于以下几点争议：第一，公民环保意识淡薄。由于环境范畴非常庞大，公民很难意识到其享受的良好的环境赐予的这种非眼前性、非经济性利益，因而很少有这种保护环境公共利益的行动。第二，公民力量弱小。由于环境污染案件的复杂性、潜在性，在收集证据、举证责任等方面，公民个人往往显得势单力薄，难以与污染方，如企业抗衡。第三，防止滥诉。公民是一个庞大的社会主体，赋予其诉讼资格，可能涌现大量的环境民事公益诉讼案件。尽管实践中存在这些具体争议，但法律不应否认公民个人的这种资格，将公民纳入环境民事公益诉讼制度主体范围，是该新型制度发展完善的趋势。

（二）公民纳入主体范围的可行性

首先，环境问题的频出，让人们越来越意识到环境重要性，促使人们积极地用各种手段去捍卫环境公共利益。其次，环境侵权的高度专业性与技术性必将导致诉讼成本的加大，加之传统厌讼心理的影响，公民不可能平白无故提起诉讼。一旦起诉，他们必带着充足的热情参与诉讼。再次，在举证责任方面可以采取举证责任倒置原则，即侵权主体就损害行为与因果关系承担举证责任。当然，这也并非免除公民的一切举证责任，其在提起诉讼之前仍应向法院提供损害事实与损害结果之间存在因果关系的证据。最后，突破传统直接利害关系原则的限制。现行私法制度受传统直接利害关系原则的限制，关注的重点在于个人损失，不管这种个人损失是以人身伤害还是以财产损害的形式存在。把关注的重点置于个人损害而不是范围更广的环境公益损害，这也就直接限制了可以主张权利的主体范围。公民是环境公共利益遭到破坏的最大受害者，赋予其环境民事公益诉权是理所应当之事。

六、结语

原告是接近正义的第一步。法律的目的在于维护正义保障权利，而不是限制原告资格及范围。扩大公民的主体资格，明确检察机关和环境保护行政机关的“机关”资格，放宽对“组织”条件的限制，让他们能够行使保护环境的民事公益诉权，发挥自身特有的优势，在解决环境问题的复杂性时各尽其能，将更有利于推进环境民事公益诉讼制度的发展，为保护人类共同的生存坏境做出巨大的贡献。

[责任编辑：张东安]endprint