“二孩政策”与财税支持政策：路径衔接与改革建议

【摘要】2016年，為适应人口与经济社会发展的新形势、新要求，我国全面推广执行二孩政策，这对于我国经济社会的发展和继续释放人口红利都起到了至关重要的作用。但二孩政策执行后，我国现行税收制度，尤其是个人所得税制度，严重影响适龄夫妻的生育积极性，致使二孩政策的政策实施效果相对低下。本项目基于我国二孩政策反应不显着现状，试图从理论上解决二孩政策与税收优惠政策的路径衔接问题，并由此提出有关二孩政策执行效果的政策建议。

【关键词】二孩政策 财政支持政策 税收优惠政策

我国以独生子女为主要特征的计划生育政策实施三十余年来，取得了显著的成效。但同时其负面效应也在不断地凸显，出生率不断下滑，劳动力数量收缩，老龄化不断加深，人口红利逐渐消失。在此背景下，2016年我国全面推广执行二孩政策，这无疑为我国突破经济发展瓶颈期提供了契机。但实施以来并未取得明显成效，适龄夫妇生育积极性不高，为促进全面二孩政策的贯彻落实，应当出台相应的配套措施。本文将从分析现状入手，从个人所得税、女性就业、二孩教育资源这三个方面分别探究二孩政策受阻的主要原因并提出关于出台配套措施的建议。

一、全面放开二孩政策后的育龄夫妇生育意愿调查分析

2016年，我国正式取消实施了三十余年的独生子女政策，实施全面二孩政策。看似二孩时代的到来已是不可阻挡的潮流，然而即使是在国家的大力推进下，二孩政策的进展却远不如预想中顺利。

2017年1月1日，全面二孩已正式施行一年，根据最新人口调查显示①，2016年新生儿为1750万，仅比2015年增加100万，与此前的预估相差甚远。而从2013年放开单独二孩政策算起，我国符合双方均为独生子女的1100万对育龄夫妇中，仅有18%提出了二孩生育申请，民众对于二孩政策的热情并不如预期的高涨。

根据全国妇联的调查报告显示②，我国的育龄夫妇中有接近53.3%表示不愿生育二孩，有26.2%的夫妇仍持观望态度，综合数据分析，有近八成的育龄夫妇暂时没有意愿生育二孩。适龄夫妇生育意愿低，实际出生二孩数量少，二孩政策期望值高，执行率却很低，其原因不禁引人深思。

二、育龄夫妇生育意愿相对较低的产生机理剖析

（一）税收优惠政策空缺致使二孩生育成本过高

在城市生活成本迅速上升的今天，生育孩子的成本已远不比从前，只需负担基本生存所需即可。如今生育一个孩子从奶粉、尿片等生活必需品的高额花销到孩子长大后的教育花费以及婚姻住房花费对于本就生活压力巨大的育龄夫妇而言都是一笔较高的投入。据新浪财经报道，生育二孩的成本已经占到中国家庭平均收入的50%，自推行二孩政策以来，有许多适龄夫妇处于观望阶段，而迟疑的原因正是生育二孩的成本过高，不敢轻易生育二孩。

由于长期以来计划生育政策的实施，我国已形成“421”的家庭模式，即一对夫妇要负担双方四位老人，一个孩子。在这样的家庭模式下，一对夫妇不仅要负担双方父母的医疗花销、家庭的房贷和基础花销，还要负担一孩的教育费用，这使得本就压力巨大的年轻一代适龄夫妇根本无力承受生育二孩的高额成本。

而税收优惠政策旨在通过对某些征税对象和纳税人的特殊规定以减轻其负担，但国家目前在鼓励二孩生育方面的税收优惠政策是缺失的，对于生育二孩的家庭没有一定的个人所得税优惠政策，对于二孩的生活必需品也没有减税政策，这就直接导致了二孩的生育成本高居不下。

（二）个人所得税制度存在缺陷

个人所得税能够调节居民的收入分配，通过改革个人所得税能够对降低二孩生育成本起到不可忽视的作用。而我国目前的个人所得税制度仍存在一定的缺陷，一是以个人为单位进行纳税，这样无法考虑到整个家庭的经济状况，每个家庭由于家庭结构和具体情况的不同，经济状况自然也不同，这样仅以个人为纳税人略显不公，且不利于降低生育二孩家庭的经济负担。二是个人所得税的费用扣除标准过于单一。我国目前的个人所得税费用扣除中，工资薪金所得项目和个体工商户生产经营所得的费用扣除中都没有单独的育儿支出，仅包含在生计费用中扣除。这样“一刀切”的税制设计，显然无法减轻生育二孩家庭的负担。三是目前的税收优惠制度在二孩方面有空缺，在现行的个人所得税税收减免中，与育儿指出有关的减免政策少之又少，不利于降低生育负担。

为了从个人所得税方面推进二孩政策的实施，应当在新的个税改革中加入有利于减轻生育二孩负担的优惠政策。

（三）企业所得税优惠政策的空缺致使职场女性生育二孩意愿低

出台全面二孩政策，不仅对于缓解我国的劳动力短缺，延缓人口老龄化进程有重要意义，对有生育二孩意愿的家庭也是极好的机会，但对女性而言，则加剧了生育与职业发展的矛盾冲突。

女性在整个孕期、产期和哺乳期内，身体和心理都承受着诸多痛苦，在这长达22个月的阶段内，女性无法投入到工作中去，由此造成女性工作进度的减缓和职业生涯的中断。并且女性在生育孩子后，一般会将重心从工作转移至家庭，对于工作的进取心自然也少了很多。出于这种种原因，虽然我国的就业歧视在表面上已经消除，但一些隐性性别歧视仍然存在，一些企业为了规避女性生育时期职位空缺给其企业带来的风险，拒绝雇佣有生育意向的女性员工，这就使得女性在就业中处于劣势地位。

我国目前没有相应的保障女性就业的企业所得税优惠政策的配套措施，这就使得原本就处于就业劣势的女性因为生育二孩而受到更大的就业不公平待遇。出于这些原因，许多职场女性会选择放弃生育二孩。

（四）财政转移性支出不足无法保障女性就业

为保障女性生育我国设置了女性生育保险制度，但由于该制度将企业作为保险金的唯一的承担人，致使很多企业为了躲避生育保险金，而拒绝雇佣生育二孩的女性。在保险金方面，财政具有调节资源配置的功能，无疑应该承担一部分责任，以减轻企业的负担。财政转移性支付是政府无偿向居民和企业供给的财政资金，但由于目前我国财政在转移性支出的投入不足，未能承担部分在这方面的缺失，也导致了女性由于就业得不到保障而对生育二孩呈观望态度。endprint

据《全面二孩政策下对实施教育、医疗、就业配套措施的研究》中的调查显示，有生育意愿的居民认为生育二胎对职业发展可能产生不利影响的占84.87%，即有一半以上的受访女性认为生育会对自己的事业产生不利影响，可见由于财政投入不足，企业为躲避生育金而拒绝雇佣生育二孩女性，导致职场女性生育意愿低，严重影响了二孩政策的实施。

（五）财政教育支出的不足致使学前教育资源短缺

教育是适龄夫妇生育二孩所考虑的重要因素之一，而由于起点低、底子薄，学前教育是目前我国教育体系中最薄弱的环节。

我国财政支出中，在学前教育方面的支出多年来一直仅占预算内教育经费支出的不到15%，这一比例严重不足，远低于国际水平。（周兢等，2009）财政支出不足，对学前教育建设投入少，直接导致了我国的学前教育资源严重缺乏，甚至已无法适应日益增长的新生儿入学需求。

在当前阶段，我国处于学龄的儿童约为4264万，他们急需接受学前教育，而我国的公立幼儿园仅有约8.6万所，因此入园难就成了近些年的热门话题。公立幼儿园数量少，有居民转而选择私立幼儿园，但私立幼儿园的费用负担是公立幼儿园的5倍，这样的开支对于普通家庭而言无疑是較重的负担。由此看来，学前教育资源短缺已经成为二孩政策推行路上的巨大阻力。

三、积极提升育龄夫妇生育意愿的财税政策建议

（一）基于财政政策层面的改革建议

1.政府为雇佣生育二孩女性的企业提供财政补贴。不可否认，由于女性长达22个月的孕期，使得职位空缺过久对一个企业的影响确实很大，尤其对于一些小公司更为严重。企业为了盈利而不愿雇佣生育二孩的女性也无可厚非，但为了鼓励女性生育二孩，政府就应当加大财政支出，为企业提供补助，从而减少企业雇佣生育二孩女性的顾虑和实际成本。这样一来既保障了生育二孩女性的就业问题，也减少了女性生育二孩的对于就业方面的后顾之忧。

2.改革现行生育保险制度，由政府和企业共同承担保险金。我国现行的女性生育保险制度中，企业承担了全部保险金的费用，国家财政作为调节资源配置的重要手段，并没有在其中承担相应的部分。这样的制度无疑使得企业雇佣女性职工的成本在无形中提高了。于是许多企业为了自身的利益，为了逃避负担女性职工的生育保险金，而拒绝录用有生育意愿的女性员工，甚至有企业与员工变相达成了组织女性生育的不平等协议，这种种行为都对于女性是一种极大的不公。改革生育保险制度已是当务之急，应该把生育保险的筹措由企业独自承担改为国家、企业和个人共同承担，如此一来，不仅减轻了企业录用生育二孩女性职工的隐性成本，也保障了女性的平等就业问题。

3.政府加大教育财政支出，完善学前教育资源。二孩的学前教育问题是众多育龄夫妇担心的首要问题，入园难已是二孩政策前进的拦路虎。财政具有合理配置资源和促进科教文卫发展的职能，政府应该加大财政支出以完善学前教育资源。一方面政府可以考虑把义务教育提前至学前教育阶段，并加大对整个义务教育的投入，这样不仅可以在一定程度上缓解生育二孩的经济压力，也保障了二孩的入园问题，解决了育龄夫妇对工作的后顾之忧。另一方面政府应该在公办幼儿园的建设上加大力度，增加财政支出，建设更多公办幼儿园以容纳逐年增加的新生儿。同时政府可以采取相应的措施以鼓励单位和社会其他力量加入到学前教育的建设中，吸收各方力量不仅减轻了政府的负担，也有利于单位自身的发展。比如可以对在本单位内建设员工儿女幼儿园的单位给予一定的财政补贴，这样的措施在缓解女性员工的工作家庭冲突的同时，也缓解了学前教育资源不足的压力。

（二）基于税收政策层面的改革建议

1.改变个人所得税的纳税单位。我国现行的个人所得税制度中，纳税单位是个人，而个人纳税就无法考虑到整个家庭的经济状况。一个家庭中老人孩子的数量以及劳动力的数量都会影响到家庭的经济状况，仅以个人为一个纳税个体，有失公允。改革应将家庭作为纳税单位，按照不同的家庭结构或家庭经济状况予以不同的纳税标准。为了鼓励生育，可令生育二孩的家庭有更高的减税额度，我国目前的家庭形式多种多样，为了方便税收征收，应该将以一夫一妻作为一个纳税单位，包括其抚养的孩子和赡养的老人。

2.改变税前费用过于单一的扣除标准。由于家庭各方面的差异，税前费用的扣除应该试用不同的标准，但目前的家庭开支扣除过于单一，在改革中还应考虑其他影响因素，如老人的赡养费用、孩子的教育费用、家庭的住房、医疗费用等。在这一方面，我们可以借鉴韩国和日本的经验，他们按照家庭结构、经济负担状况的不同把众多家庭划分为不同类型，不同类型的家庭所享受的税收待遇也不同。此外，地区也是判定费用扣除标准的一项因素，当物价指数变动时，费用扣除标准也会随之变动以消除物价对于居民纳税的影响。这一举措不仅能够更好地分类管理居民纳税，而且能够有效降低育儿成本，减轻生育二孩家庭的负担，同时也在一定程度上推进了二孩政策的实施。

3.调整扩大企业所得税、消费税和增值税的税收优惠范围。目前我国的税收优惠政策针对二孩方面仍存在空缺，应该调整扩大税收优惠范围。育龄夫妇生育二孩的负担重，可以通过税收优惠政策来调节减轻其负担。生育二孩后，父母通常会购买进口奶粉和尿布，这对于育龄夫妇而言是一笔不小的开销，可以通过将二孩生活必需品增加至增值税、消费税的免税商品列表，以减轻生育二孩的经济负担。同时也可以效仿目前的税制中对雇佣残疾人的企业可即征即退增值税的做法，通过允许雇佣生育二孩的女性的企业进行企业所得税税前工资加计扣除的方式，减轻企业的隐性成本，以鼓励企业雇用女性职工。

注释

①资料来源于新浪网报道，国家卫计委于2016年11月发布。

②资料来源于凤凰资讯。

参考文献

[1]高凤琴.全面二孩政策背景下的个人所得税改革，税制改革.2016.

[2]张韵.全面二孩政策对女性职业发展的影响及因应之策，福建行政学院学报.2016.

[3]黄玲.全面二孩政策下对实施教育、医疗、就业配套措施的研究，高师理科学刊.2017.

[4]王松.城镇居民生育二孩意愿及影响因素研究，四川理工学院学报.2016.

作者简介：孙雪琪（1996-），女，汉族，安徽蚌埠人，安徽财经大学2014级财政学专业本科生。endprint