城乡二元视角下的乡村生态环境退化研究

焦玉琴，侯爱敏

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州215011）

城乡二元视角下的乡村生态环境退化研究

焦玉琴，侯爱敏

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州215011）

乡村生态环境是城市生态发展的依托，同时也受城市发展的影响。随着城市化的快速发展，乡村生态环境不容乐观。退化的乡村生态环境不仅影响到城乡居民的生活质量，而且会影响整个社会的可持续发展。究其根源是由于中国长期的城乡二元制度，这种制度造成了乡村建设能力、认知意识、目标追求与生态环境发展需求的不一致，给乡村生态环境发展带来了外部性阻碍，细碎化的空间分割损害了生态系统的完整性。文章试图从城乡一体化中居住和工业的集中、耕地的规模化经营、城乡基础设施与公共服务的一体化建设、以及对生态贫困地区的帮扶或补偿等改革内容来探究乡村生态环境退化的解决途径。

乡村生态环境；退化；城乡空间分治；城乡一体化；解决途径

乡村和城市构成了完整的城乡生态系统，不管哪一部分出现问题都会殃及另外一部分。城市化的快速推进改变了城乡生态系统。在一些地方，城市的工业发展污染了乡村的河流和土壤，乡村又因为土壤、水源等的被污染只能为城市提供劣质的农副产品[1-2]。城乡之间环境问题相互制约，不仅降低了人们的生活质量，而且造成了经济发展的不可持续。因此，乡村生态环境的重视和保护应与城市生态相接轨。然而由于中国长期的城乡空间分治制度，难以为乡村发展的权力主体提供足够激励与相匹配的能力去改善乡村生态环境，致使乡村地区的生态环境出现了严重的问题[3-5]。为此，充分挖掘乡村生态环境退化的制度根源并提出有针对性的对策对发展可持续的城乡生态系统显得尤为重要[6-7]。

1 我国乡村生态环境的退化形势及其后果

1.1 我国乡村生态环境不容乐观

由于我国农村高度碎片化分割的空间使用方式、薄弱的生态意识、脆弱的生态本底和低下的生态建设能力，农村生态环境局部好转、全面退化的形势难以遏止。农村的生态本底破碎化和资源破损化程度严重。农村污染呈现为大气、水体和土壤的立体污染。农业生产过程中过量的氮肥化肥、除虫农药的不科学施用,很大一部分流失到农田外，不仅污染地面水体和土壤，而且其中氮肥过半挥发成气体，以一氧化二氮的形式存在空气中，形成大气污染。此外，畜禽水产养殖的废气物、工业废水和生活污水的不合理处理，污染着农村的池塘、湖泊、河流，部分渗透到地下，污染地下水，只能打深井饮用，打不起深水井的，被迫饮用污染的水。图1为新农村建设战略提出前后部分村庄生态环境实况。

1.2 乡村生态环境退化可能引发全局性后果

乡村生态系统的退化会让城市生态系统承担更大的生态风险。从城乡生态系统关系简化示意图（见图2）可以看出，乡村生态环境要给城市提供生产、生活过程中的各种生态服务功能。乡村地区危机重重的生态环境，使仰仗乡村地区提供生态服务功能的城市的生态系统很不稳定。城市生态环境也发生着不可遏制的退化。譬如：受污染的农村环境只能给城市居民提供污染劣质的食品，严重威胁居民身体健康；污染的水体使城市失去了水供应，甚至连水景观的功能也在下降；污染的大气以及乡村森林的衰退降低了城市气体调节功能，使得城市生态系统功能严重受损。

图1 新农村建设战略提出前后中国村庄生态环境状况

图2 城乡生态系统关系简化示意图

以苏州为例，由两个时段遥感影像的对比（见图3）可以发现，仅仅20年时间，自然空间在一步步的退缩，乡村的森林和农田被城市取代，成为空间利用的主角。然而乡村地区在提供迅速膨胀的城市所需的生态服务时已捉襟见肘，不仅食品供应功能急剧下降（粮食自给率持续下降），太湖水源水质很难保持理想水平，而且气候调节能力也在下降。在对比图3、图4可以发现在1986年夏天，苏州仅在城市中心区出现温度超过29℃的小片区域。然而到了2004年夏天，几乎遍地都是高温酷暑、到处都是热岛中心，连太湖边上也无法幸免。由此可见，乡村与城市是相依相存，不断被破坏和侵占的乡村自然空间，实际上是城市的生存之本。

图3 苏州高速城市化前后两个时段遥感影像对比

2 乡村生态环境退化的制度根源

我国长期的城乡二元体制是乡村生态环境退化的制度根源。城乡二元体制的其实质是城乡分割而治，其手段是城乡两种政策、户口一分为二，其特征是生产要素流动受阻滞、农民和农村地位长期低下。剖析城乡二元分治对于乡村生态环境的严重损害，可以把握乡村生态环境退化的根源。

2.1 城乡二元造成乡村地区的能力、认知与其生态服务功能严重不匹配

城乡二元的行政体制造成乡村地区的不完整。在城乡二元行政体制上乡镇“管辖”着我国大多数的乡村地区。乡镇作为我国最低一级的行政区，其资源配置权力是非常低下的，不仅对辖区内的许多空间资源（如自然保护区、重要湿地、基本农田、驻地央企等）缺乏完整的支配权，对人、财、物等资源配置权也极其有限，尤其突出的是缺乏完整的财权，但“事权”却不断增加，是分税制后我国各地财权上收、事权下移的主要“受害者”，这直接影响了乡村开展生态环境保护和建设的能力。例如，乡村地区由于缺少用地和项目审批权、缺乏环保监督监管机构和权利，对于城市把污染企业、垃圾填埋场、垃圾焚烧厂等转移到以小城镇为首的农村地区，或者肆意征用风景优美、生态资源丰富的乡村空间开发房地产等对农村生态环境造成巨大破坏的行为无任何约束力[9-10]。

乡村权力的不完整导致乡村生态基础设施建设能力低下从而带来生态防护能力的弱化。乡村地区是高速城市化进程中残存的自然资源和自然环境的最后退守之地，乡村“管辖”着城乡生态系统中的主要生态敏感区，并为日益庞大的城市提供着不可或缺的生态服务。然而，我国以级别定权力的分权模式使得乡村地区的权力与其极为重要的生态服务功能存在巨大落差，加上长期城市偏好的制度设计导致乡村地区开展生态保护与建设的能力也与其生态功能严重不匹配。例如，在城乡分治的体制下，城市和农村的治理分属不同的系统，受“先城市后农村”发展理念的指引，国家公共财政更多地投向城市，支援城市各项建设活动。农村基本公共服务的资金主要有两个来源，一个是地方财政，另一个是转移支付。从地方财政来看，县级以下的乡镇地区由于经济实力弱、财权不完整，缺乏投资建设生态基础设施的财力，导致许多生态基础设施建设要么由农民承担成本（孙德超，2011），要么干脆不建。从转移支付来看，一方面由于部门利益化的影响，农村权力主体对于各类转移支付资金的使用只有配合的义务、缺乏配置的权力，另一方面各类转移支付资金在由上到下的流通中往往受到层层截流、挪用，实际落实到农村建设的资金大打折扣，对于严重欠账农村生态基础设施建设来说可谓杯水车薪。

此外，对农村生态环境的无知和漠视也是造成污染的重要原因。由于农村面源污染危害不是短期内形成的，是要积累到一定程度才会爆发。对于他的严重性和危害性许多人包括一些领导干部的认识度都是不够的。造成各级农业、国土、环保等主管部门在建设过程中过分强调“项目立镇”“工业强镇”“商业活镇”，盲目引进污染严重的生产企业；过分追求政绩工程建设，盲目修宽马路、建广场等，忽视对关系人民群众身体健康的自来水厂，生活污水、垃圾处理场等环保基础设施的建设。此外，农民对农业生产与生态环境的关系的无知、受经济利益诱惑对生态环境的漠视导致在农业产业结构调整过程中未能防治和保护好农村生态环境，人为的污染了生态环境。

2.2 乡村的目标追求与生态环境发展需求不一致

首先，中国农民作为乡村地区数量最多的群体对改善生态环境缺乏经济上的驱动力。在国外，农村生态环境是以价格的形式（如房产价格，德国、法国等地乡村住宅的价格远高于城市）、吸引力的形式产生价值，因此其拥有者有积极性进行保护。然而，由于我国农民对于所拥有的土地、房产等资产的产权是不完整的，只有经营权、使用权，没有所有权、处置权，无法公平分享资产增值收益，因此，中国农民对改善生态环境缺乏经济上的驱动力。此外，中国农村生产力相对低下，许多地方的农民处于温饱阶段，首要的目标是发家致富，对优质生态环境的需求尚不强烈，自然不会积极投身生态环境的治理；解决温饱之后的农民，有了追求生活和精神享受的目标，但由于农村地区相对落后的基础设施和公共服务无法满足这些需求，使他们憧憬着离开农村，或者至少把子孙后代送出农村。结果，农村不再是需要保护的永久居所，而成为进城的跳板，如何能让他们关心农村的持续发展！

其次，村委、村政府为了最大化经济收益而不惜破坏生态环境。对于村委、村政府这些权力主体来说，有限的任期、匮乏的资源、GDP为导向的政绩考核，使得经济收益的最大化成为理性的目标追求，为此不仅不可能重视高投入、“低收益”的生态保护活动，更有可能为了最大化经济收益而不惜破坏生态环境。从东部某市各镇街总体规划拼合成的可怕图景可以看出（见图4），经济增长是各个乡镇追求的核心目标，为此不惜尽可能扩大工业和房地产业占地范围，生态空间则被极度压缩，如此用地格局下，乡村生态系统的服务功能如何还能维持！

图4 某市各镇总体规划的拼合图

2.3 乡村生态环境存在外部性困境

在二元分治的体制下，生态保护与建设活动的成本主要由乡村负担，但最大受益者却是城市，乡村生态资源与生态环境具有很强的外部性。城市为从乡村获取稳定的生态服务，仰仗其较高的行政权力，往往强行将乡村地区划入禁止建设、限制建设区，实际上是进一步限制了乡村权力主体的空间使用权。这种限制严格实施的结果，就是许多乡村地区出现生态贫困。譬如，广州北部的从化区（原从化市）提供了广州70%的饮用水源，为保护水源，广州的发展战略始终是“北抑”或“北优”（实际上是对“北抑”战略的美化），使从化发展受到很大限制。20世纪90年代开始，从化开始从广州索要“发展权”或者补偿，争吵不断，但始终未果，长期限制的结果使从化成为广州辖区中最穷的市（区）。又如，苏州太湖沿岸的东渚、镇湖等乡镇（图5中圈出部分）因靠近水源保护地而被划为禁止建设区，长期以来工业发展受到绝对限制，因而成为苏州55个乡镇中经济总量和人均收入皆最低的乡镇。另一个突出的现实是，在苏州，基本农田保护区面积比例越大的乡镇或村庄，经济实力就越弱，农民收入就越低。这种生态地位越重要、经济实力越薄弱、农民越贫困的畸形现状，使得许多乡村地区不仅缺乏保护生态环境的经济能力，更缺乏保护生态环境的意愿。

图5 苏州2007版总规中的四区划定图

2.4 乡村地区过分细碎的空间分割严重损害生态系统完整性

从县以下，乡村地区的空间还在三个层次上被横向切割，首先被切割成一个个地域面积小的乡镇，乡镇再被切割成一个个更小的村落，村落中的用地再被尽可能平均地切割后分配给每家每户 经营。完整的乡村生态系统被切割成极小的碎片化经营空间，不仅造成生态过程的完整性难以维持进而造成生态退化，更重要的是污染极度分散，生态基础设施无力建设或即使建成也会因达不到规模效益而无法运营，最终生态环境的恶化成为必然。譬如，20世纪80年代苏南乡村地区村村点火、户户冒烟的乡镇企业发展阶段对农村生态环境造成的严重破坏已逐渐被人们认识到，但当年形成的极度破碎的用地格局却需要很长时期的调整。至今，在苏南很多乡镇，工业布局极度分散的格局依然未能得到根本扭转（见图6），这种工业布局的分散使得污水处理等设施建设成本高、运营效益低，阻碍了这类生态基础设施建设的步伐。

图6 常州东部乡镇碎片化的工业用地现状图

3 城乡一体化改革是解决乡村生态环境问题的出路

3.1 城乡一体化改革推进乡村生态服务功能建设需要更加有意识的制度设计

我国农村地区因长期受城乡二元体制的影响，农村生态基础设施建设不足，造成农村生活环境污染肆虐。城乡一体化改革过程中将乡村生态基础设施统一规划，以基础设施一体化为保障打破二元建设体制，以生态文明建设一体化为支撑打破二元环保机制，促进了城乡环境的共同改善[11-12]。

昆山市的农村建设就是个典型的例子，先统一规划24个污水处理厂的位置，再将污水处理管网连接，将集中型的农村社区基本覆盖，达到城乡共建共享；对于分散的保留村庄，采用转移支付等途径，建设小型的生活污水处理设施，将污水处理了再排放；农村垃圾实行“村收集、镇转运、市处理”，集中焚烧，解决农村居民点垃圾乱丢乱堆的问题；新农村建设与公共服务中心建设、自然村落整治、村庄污水处理、示范公厕改造、村庄绿化建设等结合起来，对保留村庄的综合环境进行统一规划和实施，极大地优化了村庄的生态环境；加强农村绿化建设，建设环村林带、公共绿地和庭院绿化，对沿湖、沿河、沿路的村庄绿化重点建设，争取每年新增绿地面积破千万，让每个乡镇都成为全国环境优美乡镇。大力推进水环境的综合整治，按照规划，开展拆坝建桥、河道清淤、生态修复、圩堤达标建设，做到“水畅、水活、水清、水生态、水安全”。此外，生态养殖和净化水质建设结合起来，削减湖泊围网养殖，控制农业污染。同时，试行农村村庄、河道、公路主干道“三位一体”长效保洁机制。这些做法不仅对农村生态环境的改善、农村环境治理能力的提升有所帮助，还改变了农村居民多年不变的生活方式，增加了居民的生态意识和环保理念。此外，浙江德清也做的很好。德清建立城乡规划建设一体化制度，统筹城乡的水利、交通、能源、信息，建设城乡供水、公交、垃圾和污水处理“四个一体化”工程。不仅对农村污水实现截污纳管，还接上一套“五位一体”的长效监管机制。实施三年行动计划，建立集中式农村生活污水处理设施和分散式农村生活污水处理设施，做到对农村生活污水治理覆盖率100%。不仅如此，德清按照“统一保洁、统一收集、统一清运、统一处理、统一养护”的管理新模式，创新实施“一把扫帚扫到底”的城乡环境管理一体化。目前，德清实现垃圾收集覆盖和生活垃圾无害化处理率两个100%。

从以上的实践表明，城乡一体化的推进以及针对性的制度对防治农村环境污染，改善区域生态环境有关键的作用。但城乡一体化没有一个统一标准的模式，不同的模式对生态环境的影响不同，因此，在城乡一体的基础上还需要有意识的制度设计，在设计城乡一体化各领域的总体目标和模式的时候要将生态环境建设的目标有意识地、系统地渗透进去，并且要有雄厚的财力支撑，才能充分整合力量，实现对环境污染防治的提升作用。

3.2 政绩考核制度改革引导地方行政权力主体重视生态环境建设目标

在以经济发展论英雄的考核体制下，基层的乡镇政府不可能有动力开展生态环境建设工作。因此，为使地方行政权力主体重视乡村生态环境建设，使乡村资源合理利用，城乡一体化改革提出新的政绩考核制度，地方干部综合考核办法不再单纯的看经济效益，把过去捆在身上的一些不合理、不公平的“政绩枷锁”卸掉，把乡村生态环保问题拉进考核内容。例如，昆山市创新了乡镇干部政绩考核制度，对不同乡镇（区），按照对不同区域的主体功能定位，实施“因镇制宜”的差别化评价。譬如旅游古镇周庄，从2005年开始以其发展旅游业、高科技产业的业绩为重点考核对象，降低主要经济指标GDP和工业项目招标引资的考核力度，引导其集中精力建设“生态周庄”“和谐周庄”。不仅周庄，福建实施环保“党政同责”，任内乡村生态出问题，当期、终身责任都追究，用严格的制度力保乡村的青山绿水。

对于农村的另一类权利主体——广大农民来说，城乡一体化改革着力于提高农民的收入，也引导农民更为重视生态环境建设。城乡一体化过程中赋予农民更多的财产权利，不仅从农村产业上、土地集中流转上创造农民增收途径，而且通过适当的赋予农村住宅和建设用地的资本属性，确保农民的资本性收入有所增长。农民收入提高了，素质也会跟上来，生活方式也会慢慢改革，这些客观上有利于区域生态环境的改善。

3.3 生态补偿及转移支付降低了农村生态建设的外部性

城乡二元财政体制阻碍农村地区资金积累，资金的匮乏导致生态基础设施建设能力不足；同时，为了保护生态环境，邻近重要生态功能区（如农保区、水源地保护区）的农村就要少上项目、少搞建设，经济发展就会缓慢，居民收入也受影响，最后都沦为了经济薄弱村。

广州市在城乡一体化发展过程中通过建立生态补偿机制、加大财政转移支付手段、创建国家旅游度假、幸福导向型项目的落户等方式降低生态环境建设的外部性,提升农村地区生态环境建设能力和动力，极大优化农村生态环境。苏州在这方面也做的很好，通过建立生态补偿机制，对不同的生态功能区实行不同梯度的经济补偿，合理补偿因环境保护需要退田、退养的农民，补贴重点水源地保护区内村庄发展生态农业和旅游业等项目。譬如，临湖镇陆舍村在规划中被划入环境保护区，不允许发展三产，一度成为经济薄弱村，自2010年起，政府启动生态补偿机制，由政府统筹，让经济发展好的地区向这些区域进行补偿，按照苏州的标准，陆舍村每年能拿到100多万的经济补偿款，这笔钱用于村里的公共建设、改善村民居住环境、以及适当补贴低收入农户。生态补偿机制不仅提升了陆舍村这类农村的生态建设能力，而且也使其有动力开展生态建设。

3.4 集中居住和工业及规模化经营耕地解决空间碎片化带来的生态系统的不完整性

我国传统农村村落受城乡二元格局的影响布局上呈零落分散，这样的布局形式不利于环境基础设施的建设，不具有规模效益；同时，农业生产受二元结构的影响也很大，农业生产格局仍维持着小农经济，耕地分散经营、土地利用率低、廉价化肥农药的过量使用、农产品价格市场扭曲等因素都是导致农民对农业生产和投入缺乏积极性。这些都是阻碍乡村生态环境发展的瓶颈。为解决这些障碍，城乡一体化过程中逐渐摸索出集中居住和工业、规模化经营耕地的方式。

上海市在尊重农民意愿的基础上采取住房置换集中新建住房，实行等量面积无偿置换，也可以根据对原宅基地上住房进行评估的房屋价格实行货币补差。宅基地置换新建房屋土地实施征用和办理出让手续，最终让农民取得房地产权证，使农民宅基地价值显化。让农民由农村向城镇集中居住。浙江省余姚市采取让进镇落户乡镇企业将原厂房用地复垦后新增有效耕地面积，按等面积置换工业园区建设用地。让企业由厂房入驻园区。苏州昆山在城乡一体化过程中采取“双置换”的形式，对于在零星村落中分散居住的农民引导他们慢慢集聚到设施完备的城市（镇）小区；对于农村工业企业先根据产业发展方向和环境保护要求、均地产出要求淘汰一些不符合要求的工业企业，对于满足要求的分散分布的工业企业，通过规划调控与设施引导逐步将他们集中到以镇为中心的工业区集中；对于农村耕地采取土地承包经营权置换土地股份合作社股权等措施进行流转，将分散、有限的土地集中起来，交给种养能手规模经营，鼓励引导他们引进高科技创建现代农业、有机农业、都市设施农业、高效渔业等功能园区，引进新技术，开发新产品，探究新模式，在此基础上，创新生产经营方式和组织管理方式，培训规模经营新人才，造就一批有经验有文化的大农户。

通过这些操作，不仅克服了因传统村落布局零落分散导致的生态基础设施建设规模不经济问题，也解决了因耕地碎片化带来的多方面的不经济问题。

4 结语

城乡生态系统本是一个整体。在高速城镇化进程中，城市的特征决定了城市生态系统必然会发生退化，无法支撑起城市所需的气候调节、气体调节、水供应、食品供应等等众多生态服务，因此，城市必须仰仗乡村地区提供的生态服务功能。然而，在我国长期城乡二元分治的体制设计和“重城轻乡”的发展理念指引下，乡村地区生态保护与建设的能力、权力、知识及发展目标设定与其至关重要的生态地位严重不匹配，加之乡村地区过分细碎化的空间分割对生态系统完整性的破坏，共同造成了乡村地区生态环境持续恶化的结果，最终危及到城市的生态安全和持续发展。近年来在全国推开的城乡一体化改革，可望缓解农村生态系统过于细碎的分割，强化农村生态基础设施建设，提高了污染防控的规模效益，降低农村生态环境外部性，提高农村权力主体开展生态建设的积极性。但要充分实现城乡一体化改革对生态环境建设的潜在助益，需要正确认识乡村地区的生态地位，把乡村生态建设的理念和措施，更加有意识、更为系统地渗透进城乡一体化各个领域的制度设计中去。

[1]费孝通.乡土重建后记[A].费孝通文集：第4卷[M].北京：群言出版社，1999.

[2]刘姿含.自然保护区管理与生计状况及其对周边农户保护意愿的影响基于浙江省与陕西省的实证分析[D].杭州：浙江农林大学，2013.

[3]马晓琴，杨德亮.地方性知识与区域生态环境保护——以青海藏区习惯法为例[J].青海社会科学，2006（2）：134-139.

[4]孔敏.昆山市农村基本社会保障建设的经验研究——基于城乡一体化分析视角[D].南京：南京师范大学，2011.

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Research on the rural ecological environment degeneration under the urban and rural dual perspective

JIAO Yuqin,HOU Aimin
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

The rural ecological environment is the basis of the urban ecological development,but is also influenced by the urban development.With the rapid development of urbanization,the rural ecological environment is not so optimistic,since the degraded rural ecological environment not only affects the quality of life of urban and rural residents,but also the sustainable development of the whole society,which results from the Chinese longterm urban-rural dual system.This system resulted in the inconsistency of the rural capacity-building,cognitive awareness,goal pursuit and demand for the development of rural ecological environment,presenting the external obstacles,and the fragmentation of the space division undermined the integrity of the ecosystem.This paper attempts to present the solutions to the rural ecological environment degeneration from the following aspects:the residential and industrial concentration in the urban-rural integration,the scale operation of farmland,the integration of the urban and rural infrastructure and public services,and help,support or compensation in the ecologically weak area.

rural ecological environment;degeneration;urban and rural spatial partition urban-rural integration;solutions

TU982.29

：A

：2096-3270（2017）03-0056-07

（责任编辑：卢文君）

2016-08-26

焦玉琴（1992-），女，江苏泰州人，硕士研究生。

侯爱敏（1975-），女，副教授，博士，主要从事城镇化与城乡规划、城市生态、旅游规划的研究，Email：945639457@qq.com。