新加坡图书馆的立法进程及其启示

(广州图书馆，广东 广州 510623)

新加坡图书馆的立法进程及其启示

肖秉杰

(广州图书馆，广东 广州 510623)

《国家图书馆管理局法案》于1995年9月颁布，是目前新加坡图书馆服务的基本大法，其中对国家图书馆管理局法人机构、图书馆保障、民众权益保障等作了具体规定。作为一个城市国家，新加坡图书馆法的立法过程对我国地方图书馆立法有一定的启示意义，值得各地方政府吸收其中的积极要素予以借鉴。

新加坡；国家图书馆管理局法案；地方图书馆立法

新加坡是一个以华人为主体的人口多元化国家，总人口不到600万，国土面积仅714.3平方公里，是一个名副其实的城市国家。新加坡虽然建国历史不长，但它的图书馆事业却丝毫不逊色于拥有悠久历史的发达国家，这正是因为其拥有完备的图书馆法案保障。早在1957年，还处于英国直属殖民地身份的新加坡就通过并颁布了《莱佛士国家图书馆法令》。而由于新加坡作为城市国家的特殊性，其国家图书馆还兼顾着公共图书馆的职能。因此，新加坡图书馆立法中有关公共图书馆建设方面的条款，对我国城市图书馆条例的制订有着积极的指导意义。本文主要通过介绍《国家图书馆管理局法案》(National Library Board Act)的立法过程及其有关公共图书馆方面的主要内容，对照我国地方图书馆立法的进程和推进，以期提供有益的借鉴和参考。

1 新加坡图书馆概述

1823年，当新加坡作为英国人设立的贸易中转站的时候，这个国家的奠基者——史丹福·莱佛士就创建了新加坡第一所图书馆。随后，新加坡历经英国殖民、日本占领、自治、组邦，最终于1965年建成独立的共和国，其图书馆事业一直在持续发展着。经过近200年的发展，如今，新加坡图书馆已经形成由国家图书馆和各地区公共图书馆组成的完整而庞大的服务体系，包括了中央公共图书馆及义顺、碧山、淡滨尼等地区的26个地区公共馆。该体系为新加坡居民提供了一个专业和可参与的公共图书馆服务，致力于推进全民的终身学习和知识发现。截至2013年，新加坡已有221万人成为图书馆的注册读者，所有图书馆全年访问量高达 2 730万 人次，外借图书册次高达 3 550万 次，相当于每位读者每年借出16册书籍，社会效益惊人。《国家图书馆管理局法案》由政府立法主导并由国家图书馆管理局(NLB)负责执行管理，是新加坡图书馆服务体系的管理模式；NLB凭借由国家图书馆和各个地区图书馆构成的图书馆服务网络，向公众提供可信赖、可访问并且和全球连接的图书馆和信息服务，从而促进民众的阅读、学习和信息素养能力的提升。新加坡图书馆体系通过建立战略合作伙伴关系来建立知识共享平台，同时，通过展开广泛的合作计划，并收集全国乃至各具体区域的历史文化资源进行整理共享，为国民认识和欣赏新加坡的历史提供便利途径，对整个国家公共文化建设的提升和推广起到积极而重要的作用。在新加坡，全国公共图书馆的业务发展和业务活动都在国家图书馆管理局的指导下，由公共图书馆总部进行统筹规划和运营执行，实行别具特色的总分馆制。

2 《国家图书馆管理局法案》立法过程及其主要内容

2.1 《国家图书馆管理局法案》立法过程

新加坡最早的图书馆创建于1823年，是属于一所学校的图书馆。直至1844年，名为新加坡图书馆的公共图书馆创立。1886年，还在英国殖民统治下的新加坡颁布了《图书注册法令》，该法令规定新加坡图书馆为接受缴送本的图书馆。1957年，《莱佛士国家图书馆法令》的正式颁布是新加坡图书馆历史上的一个重要里程碑，标志着新加坡有了真正意义上的国家图书馆兼公共图书馆，这所图书馆及其下辖体系开始着力为新加坡居民提供免费的公共服务。1968年，《国家图书馆法案(修正案)》出台，该法确定了国家图书馆在全国图书馆事业发展和协调中的领导地位，并详细规定了在公共图书馆事业发展历程中国家图书馆的职能和职责。1992年，为了考察公共图书馆服务的改善等问题，当时的新加坡国家信息与艺术部(MICA)专门成立了一个“图书馆2000年评估委员会”。经过充分地调查研究，委员会提交了《2000年的图书馆：为建设学习型国家而投资》工作报告，该工作报告迅速被政府采纳，并成为接下来10年整个新加坡图书馆事业发展的纲领性指导文件，新加坡图书馆管理局即是根据报告建议于1995年9月成立。同时，《国家图书馆法案(修正案)》被废除并重新颁布了《国家图书馆管理局法案》，此后该法案进行过四次修订。

2.2 《国家图书馆管理局法案》主要内容

《国家图书馆管理局法案》全文包括6个部分共36条，其中第1部分是初始部分；第2部分是对管理局的成立、组织、职能和权力的规定；第3部分是关于工作人员的规定；第4部分是财务条款；第5部分是关于资产和负债的转移以及员工调动的规定；第6部分是其他条款。现行的法案是2012年第25号法令通过的最终修订版，于2013年3月28日生效。法案确定了国家图书馆管理局的法定执行管理机构职责，并将由国家图书馆及各个公共图书馆组成的服务体系及其相关事宜交付其法定管辖。下面摘取该法案有关公共图书馆范畴的主要相关内容作简要介绍。

2.2.1全面实施法人治理机制。所谓法人治理机制，其实质就是关于法人决策机构、执行机构和监督机构3个部分的权利、责任和利益的制度安排。《国家图书馆管理局法案》在第2部分的第3条中明确提出：设立国家图书馆管理局作为一个永久延续的法人机构，拥有起诉与被起诉的权力；还拥有获得、拥有、持有、发展、处置包括动产和不动产在内的财产等权力。新加坡国家图书馆管理局的法人治理结构如图1所示。

图1 新加坡国家图书馆管理局法人治理结构(2016年6月)[3]

国家图书馆管理局的管理层里包括1位主席，1位总裁，1位副总裁兼图书馆总馆长，2位助理总裁，其中一位助理总裁负责统管公共图书馆的业务管理、发展规划以及内容和服务。全国26所公共图书馆的馆长都由国家图书馆管理局总部委任，并定期轮换。2.2.2 为图书馆建立完善的保障机制。《国家图书馆管理局法案》第35条明确规定：“使用其图书馆和图书馆建筑物及其内容、配件和家具，并保护它们免受伤害、破坏或误用”“在任何图书馆，图书馆建筑物……或由管理局拥有或控制的任何其他土地或建筑物内保持秩序及防止滋扰”，表明了图书馆神圣不可侵犯，使图书馆的使用功能和用途从根本上得到了保护。《国家图书馆管理局法案》第6条规定：“为新加坡图书馆工作人员的培训制定标准”，第7条也有相关规定：“承办或赞助对专业人员进行培训的方案以及图书馆……的业务所涉及的技能”，为图书馆专业馆员职业生涯的良性发展提供了法理上的保障。《国家图书馆管理局法案》第7条还规定了管理局可以运用所有合法的方式来筹集资金，并以信托或其他方式接受馈赠及捐赠，以最大程度举全社会之力来支持图书馆事业。

2.2.3 为公众平等使用图书馆服务提供保障。《国家图书馆管理局法案》规定管理局的职能，其中包括：建立图书馆并保证其能持续提供高效的信息服务；通过鼓励全民使用图书馆及其服务促进阅读和自主学习；提供在新加坡出版的图书馆资料库；取得和保持与新加坡及其人民有关的图书馆资料的全面收集；就图书馆和图书馆信息服务提供咨询和咨询服务；着力保障新加坡民众平等获得图书馆体系的资源和服务的权利。

3 对我国地方图书馆立法的启示

作为国家公共文化法治建设的一项重要内容，公共图书馆立法正在引起我国公共文化法治建设者和执行者的重视和关注，而公共图书馆地方立法则只需由地方立法机构制定颁布，相对于国家立法有着因地制宜的灵活性，有着接地气和相对容易操作的特性，地方政府可率先制定地方性的图书馆法规、条例，以规范本地区公共图书馆事业的良性发展。纵观新加坡《国家图书馆管理局法案》的立法过程和内容，笔者认为以下三点对我国地方公共图书馆的立法有一定的借鉴意义。

3.1 明确政府责任

新加坡《国家图书馆管理局法案》明确规定了对图书馆的保障，甚至连图书馆的开馆日期和时间都做了详细规定。反观我国有些地区对图书馆保障严重不足，尤其是区县级和街镇级的基层图书馆(室)，甚至出现无法维持正常运营的状况。资料显示，2012年11月，江西省文化厅做过一次摸底调查，全省100个图书馆中，90%的区(县)一级图书馆的财政支付无法到位。因此，在地方图书馆立法工作中，地方政府应明确将公共图书馆事业纳入地方社会经济发展长远规划之中，公共图书馆事业所需经费列入相应的预算体系。同时，应当根据本地区的社会经济、文化建设发展程度，结合本地区人口及产业规划分布状况，从全局出发，合理统筹布局，建立覆盖面广，服务辐射广大城乡的公共图书馆服务体系。另外，地方政府还应该把文献信息资源建设、馆舍建设标准、工作人员配备等要素列入立法考虑范围，并建立考评机制，例如，由地方文化行政主管部门制定公共图书馆考核标准，建立第三方评估机制；地方文化行政主管部门还应当定期对公共图书馆的设立、管理与服务情况进行考核等，也一一列入法律条文里作明确规定。只有将政府应当肩负的责任和法律责任列明，才能杜绝基层公共图书馆被侵占或改变职能等现象。

3.2 鼓励社会力量参与

为最大限度地支持图书馆事业的发展，新加坡《国家图书馆管理局法案》考虑到了社会参与的力量。我国的公共文化事业目前仅限于各级政府的财政支持，社会力量并没有得到足够重视和运用。随着社会财富的累积和公民素质的提高，公众投身公益事业的意愿越来越强烈。因此，在地方图书馆立法中，应把社会参与作为重要部分考虑。例如，地方政府可以发起设立公共图书馆发展社会基金，鼓励公共力量或相关组织以捐赠资金、文献、设施或其他形式支持公共图书馆的发展。新加坡公共图书馆立法案例最值得借鉴的一点是主导公共图书馆法人治理机制的建立并推动运行。在我国，地方政府也应当积极主导推动公共图书馆法人治理机制的建立和运行，促进其建立理事会等法人治理机构并通过管理引导予以完善，广泛吸收社会各界优秀代表担任图书馆理事，完善专家咨询委员会、监事会、监事等职能机构或主体的设置。在地方图书馆立法工作中，非常有必要设立相关条款，鼓励社会群体有序高效地参与到公共图书馆体系的建设和完善进程中来，唯有这样，才能更好地完成社会资源与公共图书馆公益服务体系的合作和优化配置。

3.3 保障用户权益

文化部和财政部于2011年1月联合出台的《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放工作的意见》明确提出，全国所有公共图书馆必须实现进入无障碍、零门槛，其配置的公共空间设施及配置的场地必须全部免费开放，公共图书馆所提供的所有基本服务项目必须全部免费。在我国公共文化法治建设发展的新时代，对用户而言，他们在公共图书馆服务体系中所能享有的权利包括：无障碍、无门槛地获取知识和信息；平等享受公共图书馆全面的优质服务，享有公共文化设施的使用权；平等及免费获得公共图书馆文化资源及数字信息资源的借阅和使用服务；获得通畅的渠道与公共图书馆及其行政主管部门进行沟通并及时得到反馈。同时，公共图书馆的用户也应当履行相应职责，譬如，合理行使公共文化资源使用权利，爱护文献信息资源和图书馆资源，保护设施设备、妥善保管并按期归还所借出的各类资源以及遵守公共秩序，保护知识产权，服从图书馆的管理等义务。也就是说，在地方图书馆立法工作中，应全面考虑用户的各项权利与义务，加入有关条款，最大程度保障读者权益的实现和执行。

4 结 语

新加坡《国家图书馆管理局法案》的颁布对新加坡图书馆建设具有重要的指导意义，同时也为我国地方图书馆立法工作提供了先进的经验和有益的借鉴。我国有三百多个地级行政区划单位，发展情况各有不同，各地方政府应结合实际情况，吸收新加坡图书馆法建设的积极要素，为公共图书馆事业创建完善的法制环境。

[1]History of National Library Singapore[EB/OL].[2016-11-21].http：∥www.nlb.gov.sg/About/HistoryofNationalLibrarySingapore.aspx.

[2]About Public Libraries[EB/OL].[2016-11-21].http：∥www.nlb.gov.sg/About/AboutPublicLibraries.aspx.

[3]About NLB[EB/OL].[2016-11-21].http：∥www.nlb.gov.sg/About/AboutNLB.aspx.

[4]NLB Act[EB/OL].[2016-11-21].http：∥www.nlb.gov.sg/About/NLBAct.aspx.

[5]出租场地“挣钱”引争议[EB/OL].[2013-02-06].http：∥news.163.com/13/0206/08/8N14C01400014JB6_all.html.

[

说

明

]本文系广东省图书馆科研课题“地方图书馆立法研究——以广州市公共图书馆立法为例”(课题编号：GDTK1403)的研究成果之一。

G259

B

1005-6041(2017)04-0025-04

2017-03-13

肖秉杰(1982—)，男，本科，馆员，广州图书馆。