家事案件诉前程序实证研究

袁玉霞

【摘要】相比一般的民事案件，家事案件不仅涉及当事人之间的财产关系，而且关系到家庭成员之间的身份关系，如果以审理财产案件的模式来审理家事案件，不利于维护婚姻家庭的稳定，也不能满足保护公民人身和财产权益的需要，因此家事审判改革刻不容缓。对此，文章通过对河南省新乡市红旗区人民法院家事审判改革的实地调研，发现红旗区人民法院家事审判的创新机制，同时也发现了实践中关于家事案件诉前程序的一些问题，并根据调研情况和具体数据分析提出了自己的建议。

【关键词】家事案件；诉前程序；调解

一、红旗区人民法院家事审判改革的基本情况

（一）诉前调解概况

1.红旗区人民法院的基本情况

2016年1-6月的民事案件2238件，其中婚姻家庭案件类案件202件（离婚纠纷176件），占9.4%，与2015年同期215件基本持平，但是婚姻案件去年同期比率占11.5%，下降了2.1个点，因此红旗区人民法院在2016年整体婚姻家庭类案件有所下降。针对诉前调解，从2016年1月1日到2016年8月5日，诉前调解室总共接收了46件家事案件，其中，已经调解完成的有32件，调解成功的有8件，均为离婚案件，占比为25%，调解不成功的有24件，占比为75%，正在调解的有14件，占调解总数的30.43%。

红旗区人民法院在改革的探索过程中设立了诉前调解室，针对家事案件进行诉前调解，而且诉前家事调解室在红旗区人民法院诉讼服务大厅专门设立，既方便了当事人，又有利于调解工作的开展。从2016年1月开始实行，由1名专职家事调解员、3名兼职家事调解员组成。据调查显示从实行诉前调解开始，针对登记簿上的案件进行调查，根据前述数据，诉前调解结案率高达28.57%，有8件案件在诉前调解成功，在很大程度上减少了法院案件多的压力，也化解了当事人的纠纷。

同时，红旗区人民法院在改革的探索中建立了相对完善的程序，在诉前就会引导当事人签订“同意诉前调解承诺书”，然后再进行调解。如果案件分流由社区或者其他人员调解，人民法院会出一份“诉前调解委托函”，使当事人更容易接受调解；如果当事人不接受调解，人民法院会出一份“终止调解函”，然后案件才会进入诉讼程序。因此，这种程序的存在使诉前调解的案件不断增加，从而减少了法院的办案压力。

2.基层组织的基本情况

目前红旗区有2个乡镇、5个办事处、选择了其中7个社区，矛盾调解中心的26名调解员参与调解本辖区的诉前家事纠纷案件。而调解工作是由区综治办牵头，人民法院根据工作需要，对接各办事处、乡镇、村（社区）的矛盾调解组织。其中7个社区分别为诚城社区、新机社区、明珠花园社区、洪门社区、新东社区、闫屯社区和双石桥社区。在这7个社区里，每个社区都有对居民的排查机制，设有相应的组长、楼主或者网格长，他们定期或不定期地对居民情况进行了解，与社区的居民进行交流，能够及时发现问题，并主动进行调解，从而防止矛盾进一步激化。其中在明珠花园社区调解成功了5起家事案件，3起是排查发现的，把矛盾及时扼杀在萌芽中。新机社区、洪门社区分别接收并调解成功了3起和7起家事案件，新东社区在2016年接收了8起案件，但有3件没有调解成功，案件既没有达成协议，也没有起诉。

（二）法院的创新

1.案件分流，建立多元化纠纷解决机制

在红旗区人民法院的司法实践中，综合利用诉前调解、诉中调解、委托调解等方式化解婚姻家庭的矛盾纠纷，建立诉调对接机制，人民法院将案件在诉前分为诉前专职调解、诉前兼职调解和分流调解。诉前专职调解是由人民法院的诉前调解室进行调解，诉前兼职调解是由人民法院动员司法、行政和社会力量参与家事纠纷处理，邀请社会爱心人士参与案件调解，化解矛盾。同时人民法院将诉前调解分为社区调解和法院内部调解，由专人负责将部分案件根据案件情况和当事人的意愿来决定由人民法院的诉前调解室调解还是由任意一方当事人所在的社区、村、办事处等调解场所进行调解。将案件分流建立多元化纠纷解决机制减少了法院的办案压力，对当事人矛盾的化解起着促进作用。

2.设置诉前家事調解室以及引入心理咨询机制

红旗区人民法院设立诉前家事调解室和社区家事调解室，由人民法院专门聘请的调解员、社区调解员和志愿者组成。而且诉前家事调解室在红旗区人民法院诉讼服务大厅专门设立，既方便当事人，又有利于调解工作的开展。在调研过程中，其中5个社区都建立了专门家事纠纷调解室和心理咨询纠纷调解室。有的社区比如诚城社区还建立了儿童活动室，方便了带孩子的当事人，有利于调解工作的进行。另一方面，红旗区人民法院聘请了五名专门的心理咨询师对当事人的心理进行疏导，参与诉前、诉中的调解，防止矛盾激化，对调解工作起到很大的作用。

3.成立家事调解员队伍

红旗区人民法院针对家事案件动员社会多方力量成立家事调解员队伍，有三四十名调解员组成，他们大多是法官推荐或者是群众、单位推荐的志愿参与调解的调解员，有在职的企业成功人士、机关老干部、离休的老领导、老师等，还有社区及妇联人员。红旗区人民法院将调解工作贯穿于诉前、诉中、诉后，发挥家事调解员的作用，做到调解优先，调判结合，及时化解纠纷。

4.视频连线对接机制

为加大司法便民力度，红旗区人民法院在新机社区、明珠社区和诚城社区调解室设立了视频连线机制，即在诉前调解的过程中，调解员遇到不清楚的法律问题可以视频连线咨询法官，也可以通过微信平台咨询。另一方面，如果当事人不信任调解员，视频连线的方式可以增加调解人员的可信度，使调解工作能够有效地进行，从而化解矛盾纠纷。

二、家事案件诉前程序在实践中遇到的问题

（一）当事人在调解过程中出现的问题

1.当事人接受调解度有限

根据法律规定，我国离婚案件的程序是调解前置，但有些当事人不愿意接受调解，有的是因为婚姻生活的隐私性而不愿向法官谈及，有的是因为诉前调解没有法律明文规定，不具有法律效力或者根本就不信任调解员。在司法实践中，诉前调解这一部分都是靠着立案庭的工作人员来说服当事人必须接受诉前调解，诉前调解的观念还没有完全被当事人接受。很多当事人认为，双方私下已经多次进行调解，没有成功才诉至人民法院，再进行调解显得多余。部分当事人认为，诉前调解不具有法律的强制性，如果调解不成还须再走诉讼程序，增加了当事人的诉讼成本。endprint

2.调解员面临的主要困难

常言道“清官难断家务事”，调解员在调解过程中面临的问题主要是当事人的情绪不稳定，在法庭中尚好一些，尤其是在基层组织和社区的调解中，往往出现了当事人不理智而出手伤人，甚至被迫调解中止的情况。其实在法庭的审判过程中也有相关的情况发生。

（二）行政机关及基层组织调解的职能欠缺

部分基层组织与社区并没有针对婚姻家庭矛盾有专门的调解人员，加上社区基层组织对调解制度的不完善，由此民众普遍想通过人民法院解决纠纷，因为他们认为人民法院的权威和强制执行力比较强，能解决他们的矛盾和财产分割问题。另外，行政机关及基层组织调解的人民调解员综合能力相对较低，缺乏专业的培训，不利于调解工作的开展。

（三）诉前调解与诉中调解的衔接不畅

诉前调解与诉中调解的对接，诉前调解主要由调解员负责，经过几轮的调解对案件情况已经非常了解，再加上人民法院调解与非诉讼调解在实践中出现分离的现象，即有些案件经调解员调解不成后，人民法院再次调解，形成了重复调解的现象。而且法官由于办案压力比较大，很难与诉前调解员进行工作对接，当案件进入诉讼程序时，对于法官来说又是一个完全陌生的案件，当事人也必须重新向法官一一说明情况，有些当事人经过多次不停地重复婚姻中的种种不好的事情，可能导致情绪激动甚至对调解起到反感的后果，不利于化解纠纷，从而影响案件的审理。

三、对家事审判诉前程序的改革建议

（一）对家事案件处理程序（诉前）进行立法

我国可以借鉴澳大利亚的模式，建立强制性人民调解前置程序。对婚姻家庭纠纷，当事人如果通过民事诉讼程序解决时，首先须经过人民调解程序，即人民调解作为民事诉讼的前置程序。经人民调解组织调解不成或者当事人不愿接受调解的，人民调解组织应当出具调解不成的证明书，当事人可以持该证明书向人民法院提起民事诉讼。案件进入审判程序后，除非当事人自行和解，审判人员不再进行再次调解。只有实行强制性调解制度，才能真正实现家事案件在诉前分流，缓解法院的压力。

（二）加强司法行政机关及基层组织调解

我国目前对家事纠纷的民间调解，只在社区设立家事纠纷调解室，但根据前述数据，社区实际调解案件也是有限，在实践中，主要从事这方面调解工作的有妇联、司法行政机關、基层群众组织等机构。虽然机构很多，但这些机构的调解有些没有落实到实处或者缺乏专业性而没有达到应有的效果。笔者认为可以由综治办牵头，调解员统一由他们管理、培训，包括人民法院的调解员和司法行政机关、社区基层组织、妇联等部门，并吸纳心理学方面的专业人员进入调解员队伍。

（三）规范家事调解员制度

设立社区调解和人民法院专门的调解，但不管是社区调解员，还是人民法院的调解员，都是处理家事案件，都要对这些调解人员的资格予以认定，对此，可以建立家事调解员的资格认证制度和培训制度，制定资格认定的标准，建立健全的调解人员准入制度，形成规范、可行的培训计划，广泛开展调解技能和职业道德规则的培训。

（四）诉前诉中的及时对接

针对诉前诉中的及时对接，建议可以建立一个对接程序，即诉前调解员经过多次调解如果调解不成进入诉讼程序，可以针对案件给承办法官出具一份“调解诊断书”，包括双方问题、调解不成功的原因以及建议，使法官对案件情况有一个大概的了解，避免法官进行诉中调解时浪费大部分时间在调解员已经核实的问题上，不仅浪费法院资源，也会导致情绪不好的当事人反感或者抵触调解。因此，建立一个完善的对接程序不仅节省了法院资源，减少了法官的压力，也对当事人起到积极的作用。endprint