基层人民调解制度实施现状与问题的探究

陈凯杭

【摘要】人民调解制度为解决民间纠纷提供了一种简便、有效的办法，对维护社会稳定、改善社会生活、构建和谐社会、全面建成法治社会有着积极的作用，应当顺应时代发展而不断完善。文章主要阐述了人民调解制度的概念、特性和优越性，总结分析了广西马山县人民调解工作的现状，并对目前存在的问题提出了相应的完善建议。

【关键词】基层；人民调解；马山县

在中国，“以和为贵”的观念深入人心，这样的思想追求的是一个人与人之间相互协调配合的和谐社会。每个人都需要与外界来往，每个人对同一件事的观点可能会不同，这就容易产生矛盾纠纷，因此需要寻找解决的途径。人民调解在社会矛盾调解机制中处于基础性地位，发挥着极其重要的作用。2011年1月1日起，《中華人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）开始实施，人民调解得到官方认证，人民调解的发展方向应该是高度的自治和独立，不受到其他干扰，但是该法过于原则，缺乏可操作性。人民调解仍然存在诸多问题，亟需改革与完善。

一、人民调解概述

（一）人民调解的概念

人民调解作为我国一种独有的现代调解形式，不同的学者对其表述虽然不尽相同，但是内涵是一致的，即在依照法律有关规定设置的人民调解委员会主持下，根据国家有关法律法规、政策以及不违反现有法律制度的村规民约和社会公序良俗，对发生民间纠纷双方采取说服和劝导的方式，帮助他们在平等的基础上自愿达成合意，从而将矛盾化解的一种群众性自治活动。

（二）人民调解的特点与优点

人民调解具有自治性、群众性、平等性和自愿性的特点。人民调解委员会的日常事务由其内部工作人员处理，不受其他组织、部门的干涉。如果当事人表示不愿继续调解，则调解停止，体现了意思自治原则。人民调解员来自基层，在群众心中有较高的威信，体现了人民调解的群众性。人民调解活动在中立的人民调解员主持之下进行，矛盾双方当事人地位平等，《人民调解法》规定当事人在人民调解活动中，有相互尊重的义务。调解的前提是当事人自愿，与法院的强制性裁判方式有着本质上的区别，调解人员不能强制调解。

人民调解有利于树立法制权威、弘扬社会主义道德、节约司法资源、建设社会主义和谐社会。人民调解实现了依法调解和依据社会道德调解两者相结合，通过让双方当事人参与调解过程，了解何为合法、违法，社会道德如何要求，公民有何权利义务。我国司法资源有限，人民调解制度可以把大部分不复杂的民事纠纷解决，节约司法资源。人民调解不会破坏当事人之间原有的感情，还能以此促使纠纷解决。

二、马山县人民调解制度现状

（一）马山县基本概况

马山县隶属广西壮族自治区南宁市，位于广西中部略偏西，下辖7个镇、4个乡，总人口55万余人。该县为多民族聚居地，民族之间一起生活，相互融合，文字以汉字为最通用。

（二）马山县人民调解工作现状

马山县所辖各乡镇都设立有人民调解组织——人民调解委员会，但实际上“人民调解委员会”就是司法所，“人民调解员”实际上就是司法所工作人员，也就是“一套人马两块牌”，涉及人民调解的工作由司法所的工作人员负责，必要的时候联合其他乡镇一级的政府机关一同参与。在村、屯一级，人民调解委员会和乡镇一级异曲同工，也是“一套人马两块牌”，村委会就是人民调解委员会。

从马山县司法局提供的数据可知，2015年该县司法行政部门代表基层人民政府处理民间纠纷489起，调解成功470起，调解成功率达96%；司法所、司法局参与处理社会矛盾纠纷总共668起，成功调解的有630起，调解成功率为94%。在2016年，该县司法行政部门代表基层人民政府处理民间纠纷274起，调解成功了251起，调解成功率约为92%；司法所、司法局参与处理社会矛盾纠纷共581起，调解成功的有535起，调解成功率为92%。

人民调解委员会没有经费来源，根据调解工作人员反映，在工作的过程中难免需要开支，司法所、司法局虽负责调解工作，但其经费没有人民调解工作的部分，只能从业务经费中划出部分用于人民调解工作。

三、当前人民调解存在的问题

（一）人民调解员队伍参差不齐

马山县所辖的乡镇、村屯，除了较小的村、屯是多个共同设置一个人民调解委员会之外，其他都有各自的人民调解委员会，虽然在形式上，组织结构和相关人员都完整，但实际只是“一套人马两块牌”，在调解民间纠纷的时候，乡镇一级的人民调解委员会，也就是司法所发挥作用，村屯一级偶尔起到辅助的作用。村、屯一级的人民调解员受到知识水平不高、对调解工作业务不熟悉、欠缺言语表达技巧等条件限制，不能胜任调解工作。人民调解委员会本应该是一个基层群众性自治组织，司法所取而代之，为其蒙上了行政的色彩。

（二）经费不足

我国有关人民调解的法律法规都明确规定人民调解工作不收费，但调解过程中难免要出行、调查取证、获取资料和信息等，需要一定经费支撑。马山县用于人民调解工作的经费是由司法行政部门从其业务经费中划出的一部分，没有人民调解专项经费，其业务经费非常有限，工作人员有时候需要自行垫付交通费等费用。

（三）定位不清晰

人民调解在传统意义上的定位是“基层群众自治性活动”。二十一世纪初，我国经济高速发展，社会矛盾随之增多，国家欲通过多种方式和途径减少、消除各种社会矛盾，于是出现了“大调解”。

“大调解”指的是在地方各级党委、政府统一领导下，各级政府部门履行其责任，社会各界广泛参与其中，将人民调解、行政调解和司法调解统筹安排，共同调解人民内部的矛盾的一种机制，涉及范围广泛。“大调解”为人民调解提供诸多有利资源，有积极意义。然而“大调解”是由党政领导和主持，使传统的人民调解被“大调解”替代。

（四）制度滞后

人民调解制度相关的法律法规目前数量较少，法律过于简化且存在滞后性，未能与实际相结合，制约了人民调解工作的开展。除2011年颁布的《人民调解法》外，其他相关的全国性指导意义的文件只有《人民调解委员会组织条例》《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》，这些法律法规与司法解释最长超过二十年，内容已不符合飞速发展的社会的需求。endprint

四、完善人民调解制度的建议

（一）规范人民调解队伍，坚定“民间性”定位

首先，要明确人民调解委员会的独立性和自治性。人民调解委员会设立在乡镇的司法所，有其有利之处，但是还要在工作上将两者区别开，调解委员会要有专门的工作人员，司法所的工作人员可以兼职和指导。村委会要与调解委员会区别开，安排调解员定期参加学习和培训，掌握最新的法律法规政策和调解技巧，使村、屯一级的人民调解委员会发挥作用。其次，司法行政部门在检查人民调解委员会的工作情况时，应当检查调解委员会的工作，而不是将其纳入司法所的年终考核。新时期的人民调解委员会应当坚定其民间性，不能过多地依赖、受制于政府部门，而失去其本身独特的優势。

（二）保障人民调解工作的经费

人民调解工作经费不足阻碍调解工作的开展。在经费充足的条件下，才能把人民调解工作的队伍建设好。目前的调解委员会之所以出现了由司法所、村民委员会替代的情况，重要的原因就是人民调解委员会没有资金来源，只有靠司法所和村委会的其他经费才能开展工作。要想使人民调解委员会真正成为一个独立的自治组织，就需要有其独立的工作人员，工作人员有相应的报酬。笔者认为，可以通过吸纳社会人士的捐赠、政府购买公共服务的形式来保障调解委员会的经费来源，还可以在司法行政部门的经费当中增加一项人民调解专项经费。

（三）健全人民调解制度，完善人民调解的程序规则

国家立法机关要根据时代的发展，结合实际情况对《人民调解法》进行修改、补充，使其更具体、全面，更加贴近实际。立法部门的工作人员和相关的学者应当多深入基层了解实际情况，根据实际情况提出修改法律的建议、方案。

2002年由司法部颁布的《人民调解工作若干规定》对调解程序作出了一定的规范，但简单笼统，实际情况中不被重视和运用，时隔十余年，有必要在法规、国家立法上对人民调解工作的程序作出新的具体规定，加以完善。例如，将调解的案件分门别类，规范不同的调解类型，尽可能多地划分调解的种类，然后按照每一种类别的调解案件自身的特点，制定一套详细的调解工作程序。

（四）提高人民调解协议的法律效力

人民调解协议几乎不具有强制执行的效力。人民调解可以借鉴仲裁，如果当事人拒绝执行裁决的结果，对方可以向法院申请强制执行。仲裁机构也属于民间组织，所以笔者认为如果人民调解协议签订之后，假如一方当事人不履行义务，则另一方当事人可以持调解协议书到法院申请强制执行是可行的，这样便能提高人民调解协议书的法律效力。endprint