浅析行政诉讼交叉集中管辖制度

杨伟萍+李嘉迦

【摘要】行政诉讼交叉集中管辖制度在广西南宁已试行将近4年，期间积累了大量的司法审判经验，也获得了较好的社会反响，同时也反映出制度本身存在的一些不足。文章从广西南宁行政诉讼交叉集中管辖的现状入手，探究存在的问题及其原因，寻求完善行政诉讼交叉集中管辖的方案。

【关键词】行政诉讼；交叉管辖；集中管辖；管辖

一、行政诉讼交叉集中管辖的相关概念

严格意义上的行政诉讼交叉集中管辖应包含行政诉讼相对集中管辖与行政诉讼异地交叉管辖两项管辖制度，其中行政诉讼相对集中管辖，就是由数个基层人民法院管辖的行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖的制度。简单而言，将一审行政诉讼案件的管辖权集中在指定的若干个基层人民法院；所谓异地交叉管辖，是指某一具体行政案件，由于特殊原因致原行政管理区划内的管辖法院（依法应由该院管辖，如被告所在地的基层人民法院）不能或不宜审理而由上级法院指定另外一个行政管理区划的法院审理。可见，行政诉讼相对集中管辖实质上是对指定管辖的一种变通，即以相对固定的指定模式代替个案的指定；行政案件的异地交叉管辖是对地域管辖的突破，突破固定行政区划的限制，以减少甚至杜绝行政机关对司法审判的干预力度。

《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》中，最高法将行政诉讼管辖模式的试点以行政案件相对集中管辖进行命名。在试点实施过程中，最高法并未对行政诉讼管辖的试点模式进行具体限定，有利于地方法院充分创新适合本地的行政诉讼管辖模式，地方法院不再拘泥于已有的管辖改革和试点经验，不断尝试新的管辖模式。通过对各地方法院的试点方案进行研究，发现有许多地方法院行政诉讼管辖的试点模式已不再满足于对指定管辖进行变通或突破地域管辖的一般规定，实践过程中，行政诉讼管辖制度的名称各地也有一些细微的变化，有称之为行政诉讼相对集中管辖的（如浙江丽水），也有以行政诉讼异地交叉管辖命名的（如浙江台州），或者以行政诉讼交叉集中管辖相称（如广西南宁）。为了能使论文的主题有效涵盖当前地方法院试点的方案，本文将试点的行政诉讼管辖制度称之为行政诉讼交叉集中管辖，兼取行政诉讼相对集中管辖与行政诉讼异地交叉管辖之义。

综上，行政诉讼交叉集中管辖是指在一定行政区划范围内，将一审行政诉讼案件集中在辖区内数个法院进行管辖，且原则上管辖法院需回避以本地行政机关作为被告的一审行政诉讼案件的行政诉讼管辖制度。行政诉讼交叉集中管辖是探索完善行政诉讼管辖制度的实践，具有创新性、司法性、多样性等特征。

二、行政诉讼交叉集中管辖制度的历史沿革

针对我国行政诉讼管辖制度的完善，学者们主要分为两派：大部分学者主张我们应学习域外的先进经验，在中国建立行政法院体系，并辅之以巡回法庭的适用，实现跨区划的行政管理，以从源头上遏制行政权对司法审判的干预。如马怀德老师认为应当在规定司法管辖区和行政区划适当分离的同时，规定行政案件由人民法院行政庭或者专门法院审理。“设立行政法院有利于：第一，更好地维护司法权威；第二，适应行政诉讼案件对审判等专业技能的较高要求；第三，行政诉讼案件中，原被告双方地位不对等，行政法院的独立司法权更好地体现了公正为民、执法为民的司法价值。”另一部分学者认为中国尚不具备建立行政法院的条件，贸然引进西方经验构建中国的行政法院體系成本过高。而且，中国国情与西方国家不同，单靠行政法院实行行政案件的专门管理仍不能从根本上解决行政干预司法的难题。如包骞认为行政法院制度超越了中国现有本土资源环境，容易出现司法体制臃肿等问题。还有一部分学者也提出了其他的看法：李建顺老师结合当前集中管辖试点的情况，提出行政诉讼管辖制度改革的关键并非在于提升行政审判机构的级别或者在地域上进行交叉或者轮换，应使党政机关等真正敬畏和尊重法院裁判的公正和权威，需在《宪法》和法律的框架下切实推进党政体制改革。何海波老师表示对建立行政法院既不反对也不支持，固然建立行政法院的方案在政治上和法律上都有依据，也最大限度地保障了行政审判的独立性，但是设立和运营行政法院的成本也是最高的。不仅需要解决办公场所、设备设施和人员的问题，还有民事和行政案件分工的问题，当事人诉讼成本的增加也是一大难题。

2000年以后，我国行政诉讼管辖制度的改革探索进入了前所未有的积极阶段，从最初的提高管辖法院审理级别的尝试，到异地管辖的实践，再到集中管辖的试点，探索的广度和深度以及专业化呈现提升态势。

（一）法律及司法解释中行政诉讼管辖制度的变迁

对行政诉讼管辖制度的探索从上个世纪九十年代就已经开始进行。1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》中实行“原告就被告”的管辖规则，中级人民法院一审行政诉讼案件的管辖仅限于确认发明专利、海关以及以国务院各部门和省级人民政府为被告的案件。在特殊情况下，允许指定管辖的存在；2000年的《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》将县级人民政府为被告的案件纳入了中级人民法院的管辖范围，扩大了中级人民法院一审行政诉讼案件的管辖范围，且扩大了原告选择管辖权的适用；2007年的《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》扩大了指定管辖的适用范围；2008年《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》进一步明确并扩大了提级管辖和指定管辖的适用情形和范围，并建立了有限的异地交叉管辖制度；2013年《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》决定在部分中级人民法院管辖区内开展行政案件相对集中管辖试点；2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》为跨行政区划管理行政诉讼案件提供了法律依据。

（二）地方法院有关完善行政诉讼管辖制度的探索

地方法院中，浙江高院对行政诉讼管辖制度的探索具有典型性代表意义。2002年，在没有任何先例的情况下，台州市中级人民法院实行异地交叉审判，规定被告为县级政府的案件避开当地法院，全部由中院管辖，并遵循就近原则和随机原则，交叉移交给被告所在地之外的基层法院审判。此项规定实施以后，取得了良好的社会反响。2002年7月到2003年6月，台州中院共受理行政异地审判案件81件，结案45件，其中政府败诉29件，败诉率高达64.4%。2004年3月，浙江省高院将异地管辖制度在全省推广。2005年，最高人民法院把行政诉讼管辖问题列为重大调研课题，在全国范围内开展了为期9个月的大规模调研。2007初，最高院出台《关于行政案件管辖若干问题的规定》，以司法解释的形式肯定了“台州经验”。2007年9月，丽水中院对集中指定管辖制度进行探索和实践，制定实施了《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》，将全市9个基层法院的行政诉讼案件相对集中地指定由莲都、龙泉、松阳3个基层法院管辖，进一步对行政诉讼交叉集中管辖制度进行实证研究。2013年1月4日，最高人民法院发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，至此，行政诉讼相对集中管辖的试点在全国范围内铺开。（如表1所示）endprint

三、南宁市行政诉讼交叉集中管辖的试点现状及存在的问题

（一）试点现状

根据广西高院出台的《行政案件相对集中管辖试点工作方案》和《行政案件相对集中管辖试点工作实施办法》的规定，广西的行政诉讼交叉集中管辖采取相对集中管辖的模式，确定青秀区法院、西乡塘区法院以及宾阳县法院3个基层法院作为集中管辖法院，集中管辖全市12个县区的行政诉讼案件。其他9个基层法院不再审理行政诉讼案件，但行政审判庭的编制仍予保留，主要负责非诉行政执行案件等有关工作，同时协助、配合试点法院做好本地区行政案件的协调、处理。异地审理的模式很好地避免了当地党政部门对法院行政审判活动的干预，将行政法诉讼案件的管辖权集中到青秀区法院、西乡塘法院以及宾阳县法院几个司法环境相对较好的基层法院，实现了司法资源有效整合的目标，行政訴讼异地交叉集中管辖的实施取得了较好的社会反响，但也存在一些问题。

（二）存在的问题

第一，诉讼成本增加，相应保障制度的缺失，供需矛盾尖锐化。试点实施后，集中试点地区的行政相对人要寻求司法救济，需要“舍近就远”，长途的异地往返，时间和金钱上的成本显著增加，一旦行政相对人的诉求没有得到有效的满足，其对行政诉讼交叉集中管辖的怨气相较而言将增加得更多；集中管辖法院受理案件数量显著增加，案多人少矛盾尖锐，异地审理也使得个案工作量增加，受案法院需要承担异地送达、调查、协调以及审判的工作任务，法院审判投入成本也成倍增长，再加上配套财政经费保障以及人员保障制度的缺失，行政诉讼集中管辖的实施举步维艰。

第二，为新的行政干预司法提供了“培养温床”。2008年发布的《最高人民法院关于认真贯彻执行<关于行政案件管辖若干问题的规定>的通知》明确规定应防止法院之间固定对应管辖的形成。前文提到，行政诉讼的异地交叉管辖实际上就是对指定管辖的变通，由逐案指定到固定交叉，虽然在一定程度上能令原告息诉服判，具有积极意义，但固定化的交叉集中管辖模式，“仍然属于现行的司法体系内的调整，并非治本之策”。一方面，与最高法的指示精神相矛盾；另一方面，没有从根本上解决司法管辖区与行政区划高度重合而产生行政干预司法问题，行政机关通过对新的管辖规定的了解，通过上级部门指示以及联合执法等非直接的方式干预行政诉讼活动。

四、行政诉讼交叉集中管辖的完善设想

（一）行政诉讼管辖应坚持的基本原则

1.司法资源的有效整合原则

中国人口众多，每个人平均所能享受到社会资源本身就少，各个地方法院行政诉讼案件的分布又不均衡，法院负担的不均等，这进一步加剧了司法资源在中国社会的供需紧张关系；加上中国民众心中存留的“厌讼”心理，当一个诉讼案件无休止延长，人们不得不对这个案件上花费巨大的人力、物力、财力时，会使普通民众更不愿意用诉讼的方式来解决纠纷；“迟到的正义不是正义”，行政诉讼审判资源的配置不仅关系到行政审判效率的高低，同时也会影响司法的公正性。行政诉讼管辖须优化配置司法资源，缓解供需矛盾，保障审判工作的效率和裁量的公正。

2.保障司法公正原则

制约行政权，保护公民、法人的合法权益，是行政司法公正的表现形式。虽然法律明确规定司法审判不受行政机关的干扰，但具体实施过程中却存在阻碍：从法院内部机制来看，管理行政化，“这种行政化在实践中主要表现为下级法院在审判案件的过程中向上级法院进行请示工作和上级法院对此请示的答复，最高人民法院对地方各级法院具体案件的司法批复也是司法行政性的体现。”案件层层报批等行政化管理方式，制约了法官办案的独立性；在法院体制外，行政权掌握着大部分政府资源，同时支配着法院的人事权和财政权，所以，司法实践中司法权难以与行政权划清界限，导致无法通过司法审判保障公民的合法权益不受行政权的非法侵害。要实现行政诉讼维护行政相对人合法权益的目标，保障案件审判的公正性，必须解决法院行政化、地方化的难题，真正使法院站在中间立场的位置上裁判。

3.便民原则

“我们不能把治理效率本身视为一个终极目的，而应当把实现保护人权的适当措施视为是开明进步的行政司法的一个基本条件。”行政诉权是公民诉权的重要内容，肩负着保护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行政的双重任务。行政诉讼管辖制度的建立正是为了迎合行政诉讼活动自身的特性，是促进民主政治发展、保障社会公平正义的一项重要制度。行政诉讼管辖制度的设计必须以便民（包括空间、时间、经济、行为等多方面因素）为基调，让行政纠纷案件的当事人能够预见性地感知解决行政纠纷法院的存在，并且能够方便使用。但是，随着交通、通讯手段的改善，人们收入水平、生活水平的提高，便民原则的影响越来越不突出，“当前形势下更要注重解决依法独立公正审判问题。”

（二）行政诉讼交叉集中管辖的完善

我国行政诉讼管辖制度的改革应分两步走：第一步，在现有司法实践经验的基础上，进一步完善行政诉讼异地集中管辖制度，实现行政诉讼案件的跨区划管辖；第二步，建立初审行政法院、上诉行政法院和最高行政法院三级独立的行政诉讼专门法院体系。当前情况下，我们需首先走好“第一步”，建议将《行政诉讼法》第十八条第二款修改为：“根据各地实际情况，依托原铁路法院体系，在省级行政区划内设置两级行政诉讼管辖法院，撤销基层人民法院和中级人民法院的行政庭编制。”就行政诉讼管辖法院的具体管辖范围以及原基层人民法院和中级人民法院的行政庭编制和职能（包括行政诉讼案件的审判职能以及非诉强制执行案件的审查职能）的处理等应结合具体情况作相应调整。具体操作内容如下：

第一，根据行政案件的具体分布情况，依托原铁路运输法院体系，在各省设立一个行政诉讼管辖上诉法院和若干个行政诉讼管辖基层法院两级法院，分别管理本省级行政区划内的行政诉讼案件。上下级行政诉讼管辖法院之间仍是监督与被监督的关系，而不是领导与被领导的“垂直管理”体系；

第二，撤销非行政诉讼管辖法院（包括中级人民法院和基层人民法院）的行政庭，将原有工作人员及职能编入对应的行政诉讼管辖法院。在行政诉讼案件和非诉强制执行案件分布非常集中的地区，设立行政诉讼管辖法院的派出法庭，作为巡回审判的常设机构并专门处理非诉强制执行类案件。

第三，行政诉讼管辖法院仍管辖以本地行政机关为被告的行政案件，即行政诉讼管辖基层法院管辖原由基层人民法院管理的行政诉讼案件；行政诉讼管辖上诉法院管辖原由中级人民法院管辖的一审行政诉讼案件以及行政上诉案件。

广西壮族自治区共辖14个地级市（分别为：南宁、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、钦州、贵港、玉林、百色、贺州、河池、来宾和崇左）以及110个县级行政区划单位。结合广西行政诉讼案件的分布以及铁路运输法院的分布情况，对行政诉讼管辖方案可作如下调整：在广西区内14个地级市分别设立14个行政诉讼管辖法院管辖本区内的一审行政诉讼案件；设一个行政诉讼管辖上诉法院，管辖原由中级人民法院管辖的一审行政诉讼案件和行政上诉案件；在西乡塘区、青秀区和宾阳县设行政诉讼巡回审判机构，且根据案件分布的实际情况调整巡回审判的适用范围。endprint