环境行政执法中的博弈决策分析——基于执法效能的视角

孟庆瑜，马雁

（河北大学政法学院，河北保定071002）

环境行政执法中的博弈决策分析
——基于执法效能的视角

孟庆瑜，马雁

（河北大学政法学院，河北保定071002）

借助博弈论基本模型，针对环境行政执法中“激励的悖论”现象及非线性效应，依据混合策略纳什均衡博弈矩阵，能够分析环境行政执法中囚徒困境的发生机制，并提出改进环境行政监管执法中的动态博弈与治理策略。导致环境执法效能不足的原因，在于博弈各方行为抉择时的信息不对称与信息不充分，改进措施在于改变执法博弈中收益结构的激励侧重点，即强化对环境行政执法机构的监管，改进环境治理效果的立法机制和改进执法方式的切入点，提升对环境执法行为的日常监管效力，并在环保立法过程中强化这种结构性约束。

环境治理；博弈决策；执法效能

博弈论是研究决策主体行动及行为在相互作用的过程中，各方如何决策，以及决策是怎样达致均衡的理论视角。一般而言，博弈各方在行动之前，会根据各自的利益最大化的目标，并考虑其决策行为对其他关联者可能形成的作用和影响，据此选择行动方案，以求获得最佳的收益或效用。本文结合环境执法中常见的几种博弈情况，分析各方行动的策略依据，提出改进环境治理效果的立法与执法侧重点，以期提升环境治理的效能。

一、“激励的悖论”在环境行政执法中的分析和应用

“激励的悖论”是博弈学家泽尔腾最早提出，揭示了加大对执法者的惩罚力度更有助于减少违法事件的发生。一般认为，单侧加重对环境执法相对人违法行为的处罚力度，可以有效维护环境治理方案的运行，提高环境质量。但事实并非如此，采用纳什均衡的混合策略的决策模型分析，调整执行的侧重点与着力点，加强对执法部门的常规监督和行为规范的力度，环境行政执法的效果会更好。

（一）环境行政执法中混合策略纳什均衡的博弈矩阵分析

影响环境行动者行为决策的要素不仅只是立法方面的规定和制约，更为关键的影响因子是环境行政执法的效能和设置机制方面的问题。以“窃贼和守门人”博弈形成的混合策略纳什均衡为例。假设一个窃贼入库行窃，仓库有一个守门人在负责看守。假若窃贼在偷盗时，守门人失责在睡觉，窃贼就能顺利得手，偷窃到的物品价值设为G；如果窃贼在偷盗时，守门人坚守岗位，窃贼就会被抓住。假设窃贼被抓之后被依法处理，此时产生的负效用为-U；对于守门人而言，也有睡觉时侥幸未遭遇仓库被盗，此时出现的正效用为E，守门人如果因失责睡觉，仓库被盗由此被解聘，则产生的负效用为-R。再假设窃贼不进行偷窃，即为无损失的0效用，守门人坚守岗位不睡觉，其也为无损失的0效用。用博弈矩阵表述如下：

按照该博弈矩阵模型，将守门人失责睡觉的概率设为α，窃贼偷盗的概率设为β，对α和β，用复合函数求偏导数，使之为0，并获得函数最大值，同时求得守门人与窃贼各自期望的支付函数，得到如下结论：当（α=U/（G+U），β=0）时，窃贼的支付函数为0，守门人的支付函数为UE/（G+U）；当（α=0，β=E/（R+ E））时，窃贼的支付函数为EU/（R+E），而守门人的支付函数为0。原因可以解释为，假设窃贼不偷盗，则守门人可以选择函数值为α＝U/（G+U）的概率来偷懒睡觉，或者守门人不睡觉，则窃贼能够以β=E/（G+E）的概率实施偷盗，即为混合策略中的纳什均衡。以此模型分析环境监察稽查执法的过程，窃贼（违法违规生产企业）行为选择有偷或不偷（排污或者不排污）两种；守门人（监察稽查执法者）的行为选择也有上班睡觉或坚守岗位（放松监管或者严格监管）两种。假设监管者选择放松监管，企业选择违法生产，则收益为G，同时造成环境污染，此时监管者面临纪律和法律处罚，即收益为-G；假设企业偷排污染物，甚至违法生产，均会面临法律制裁，企业的损失即为-U，如果监管者放松监管而企业没有违法生产，监管者因投机获得收益E。即监管方与被监管方都没有最优策略，企业是否违法生产或偷排，与监管者是否严格监管有关，同时监管者是否严格监管，也与企业是否违法生产有关。

（表1）混合策略纳什均衡矩阵（G，R大于0）

依据模型，需要明确的主要问题为：第一，从环境行政执法部门的角度来审视，如何有效降低窃贼偷窃的概率？第二，如何有效降低守门人睡觉的概率，这也是针对环境行政执法机构在监管方面做出的要求[1]。以上的概率函数和模型揭示出一项出乎设想的结论，即通过加强对守门人失责的处罚比重R，可以有效降低窃贼偷盗仓库的概率；守门人若期望偷懒能多睡觉，则必须通过加强对窃贼的惩罚力度U来实现。用概率函数来分析，呈现这样一组互动关系，通过加强对守门人的处罚力度，强化其责任心，减少睡觉的概率，窃贼戒备因此不敢贸然偷窃，则失窃的概率就能大幅降低。这种混合策略的纳什均衡，对窃贼和守门人来说，都没有固定不变的决策模式，各方的行动策略由对方的即时选择来决定。窃贼最优行动策略，取决于守门人上班睡觉或者不睡觉的概率；守门人上班睡觉不被处罚或会被处罚，取决于窃贼冒险实施偷窃或者不偷窃的概率。用序贯博弈贝叶斯公式分析，如果增加对窃贼和守门人的处罚，相当于增大了守门人上班不睡觉和窃贼不实施偷盗的概率，两个选项对于防止仓库被盗都有明确效果。

对于环境违法企业和环境执法机构，侧重约束哪一方，是预防环境污染事故获得成效的关键。现实中，地方政府通常通过加重对排污企业的惩罚来实现，以运动式的环境集中治理来应对突发的、显性的环境污染问题。每当政府严打环境污染事故时，排污企业会迫于压力承诺今后达标排放。但是当管制放松时，承诺的真实性和是否兑现就往往得不到保障。于是政府不得不采取新一轮的环境污染专项集中治理。而违法生产企业总是能够根据地方政府突击治理的政策和法律风向，选择应对的行动策略和方式——相机选择达标性排放或是偷偷排放。此外，环境监管和执法机构的工作态度也有宽严之分。这一突击式、运动式的执法整顿，并不能达到治理环境的预期目的，更无法实现环境保护的长效机制，只能陷入无法根治的死循环。究其根源，环境执法效果不佳，源于相关主体期望目标不同，或者利益存在差异。

（二）环境行政执法中“激励的悖论”的发生机制与治理转向

“窃贼和守门人”模型呈现的混合型策略博弈，揭示出法律的设置目标和法律的实际结果之间一种出乎意料的关联——“激励的悖论”，这对如何加强环境执法效能具有立法价值的启示。如果只惩罚行政执法相对人（模型中的“窃贼”），长远效果上并不能明显提升环境执法的效能，必须调整为加重处罚环境监管的责任领导（模型中的“守门人”），以及加强对执法行动的常态监管，才能从根本上有效提高环境执法的中长期效能。函数公式表明，窃贼偷窃的策略执行概率，不受U值影响，执法机构只侧重加大对窃贼的处罚，只对控制盗窃具有短期效果，长期实施这个举措，只能增加守门人失职睡觉的概率，并不会减少发生偷窃行为发生的几率。从环境治理的根本性来看，加重对失责偷懒的守门人的监管和惩罚能够有效降低窃贼实施偷窃行为的概率。预防非线性悖论，在法律、政策的制定实施过程中，须采取合理的动态反馈机制和监控机制。将上述假设运用于环境治理之中，即若要严厉打击违背环境法律法规的生产经营活动，降低环境污染概率，首先要制定促成常态监管机制的形成和建立确保环境执法部门合法行政、有效作为的法律法规，这是提高环境执法效能的关键所在。

分析“激励的悖论”模型所获得的启示是，在不完备公共信息博弈的前提条件下，如何设置常态的监管机制和建立针对行政执法部门环境监管失责或不作为、选择性作为的可操作性强的责任追究机制。对于环保评价和环保立法，如果只是单一侧重对环境违法违规行为的惩处与制约，却忽视对环境行政执法措施的奖惩激励和效能提升，则法律震慑的长期效能可能会不如人意。为治理不断加剧和形式多样的区域环境污染问题，从中央到地方均出台了各类不同层次的立法制约措施和经济激励手段。但这些措施的实施与执行效果并不明显，却形成新的系列形态的制度性激励悖论的现象和问题，造成环境执法效能不足。环境行政执法过程中，执法部门制定各种政策和法规，对环境违法行为和相对人采取严惩严罚，但如果措施不得要领，则容易导致屡禁不止。环保监管和调整方面的法律以及政策法规的制定与实施，与严格监管和调整后的结果的直接关联不紧密，但与环境监管和执法机构的监管与被监管效能存在直接关联。因此，要使宏观的法律法规和政策的调整手段具备明确的效果，立法体系首先应有确保完成环境保护目标的监管规定，并对未达到预期效果的执法行为和行政不作为行为有严格的处置规定。

制度的激励机制，对一切系统都很重要，环境执法体系也是如此。环境违法行为产生的心理机制在于行政相对人采取违法行为的期待利益高于违法成本。假设法律设置本身的预见性，使行动者意识并获得判断，预期利益将会低于违法成本，则能有效减少环境违法行为的产生。用与环保法律相抵触的方式来生产经营，也是一种经济生产方式，其行为主体，会较多从耗费成本与期待利益持平的角度来考虑并决策行动[2]。依照“激励的悖论”的博弈关系，如果环保立法和执法重此轻彼，会从制度上给环境违法行为留有较大获利余地。立法措施方面，需要加大对地方环境执法部门不作为或失责行为的惩罚力度，以维护环境法律体系的权威性。混合策略博弈决策得出的结论是，力求有效改善并提升环保质量并保持长效，加强对环境监管和执法机构的常态管理及约束，比单纯加重对环境违法企业的惩治更为有效。这也是从环境立法侧重点的角度，对提升环保执法效能提出的针对性建议。

二、环境行政执法中的合作与非合作博弈

环境执法中，目的与结果相去甚远或南辕北辙的现象，也可通过非线性效应来描述。环境治理体系涉及多个不同主体、部门间的互动和博弈，是一种不同领域、层面和维度的互动以及不同利益侧重点的混合博弈，合力决定环境治理的最终绩效，形成环境治理“囚徒困境”的局面。作为一种比较典型的非零和博弈形态，“囚徒困境”揭示了以主体理性为出发点，因过程中的互动策略不同、信息不对称等，很可能导致集团无理性的结果。发展经济与保护环境之间，常常陷入“囚徒困境”，虽然在立法设置与理论设定方面都能有兼顾以及比非此即彼更优的选择方案，但实践中各方依旧较难取得集团协作的理性结果。

（一）环境行政执法过程中企业与政府的重复博弈

环境行政执法过程中，行政执法部门与生产企业之间的博弈开始是纳什均衡的状态，当生产企业选择依法开展生产经营活动时，执法部门的行为选择是不进行执法处理。当企业不遵照法律执行时，执法部门会选择采取行政强制措施或行政处罚等执法行为。当两次及以上的博弈重复之后，双方的各自行动策略和执行效率将会在特定条件下，由纳什均衡转变为序贯策略均衡。

（图1）不同地区地方政府、企业之间环境执法过程中的重复博弈（收益函数）

重复博弈下地方政府（监管，放任）与企业（守法，违法）的行为选择或者中间线路，给各方带来的回报和收益值不同，图1中具备两项纳什均衡，即（中，中）与（违法，放任）策略。在博弈进入第二个回合，企业与地方政府面临两项策略中确定一项，此时各方选择均未确定，但上一回合的行为选择对下次的选择和行动方案有影响。当第N个回合选择（守法，监管）时，则确立相互行为的约束机制，第N+1个回合则选择（中，中）。若某方第N次选择违法或放任不监管，则N+1次即选择（放任，违法）（1，1），以降低他方选择（违法，放任）导致的（0，0）行为可能。重复博弈中的收益数值，是将第N个回合的博弈得益及参数，代入N-1的回合计算。即重复博弈的激励机制在于当前行为选择对后期行为和双方合作存在实质影响，由此提示地方政府的某次放任不监管，不仅导致当下执法效能收益为0或负值，并且对后续执法过程中，行政执法相对方企业逃避监管和偷排偷放的行为选择也有变相激励的效果。因为各方主体重复博弈过程中，不同理性决策和利益最大化行动方案是首要考虑的。环境行政执法过程中，地方政府与企业之间的重复博弈，呈现四个向度的交互博弈现象。需要指出的是，这四种情况既包括历时性的各方主体之间的博弈，也包括同时性的各方主体之间的交互博弈，以及同类主体之间的内部博弈对外部关系产生的影响。且每方主体以类为概括，主要为企业和政府（执法机构）两类，每类主体包括若干同类型组织。

第一种情况是企业与企业之间形成的博弈。区域内产能结构相似的企业之间博弈后的最优选择，是所有参加博弈的企业都积极治理并合法排放，此策略有利于相同产业模式的企业在本地区的生产和持续性发展。若其中任意一所企业不确知其他类同产业结构的企业是否也会同时加强治理；其他类同的企业都选择不治理或违法排放策略，则积极治理污染与不治理污染的不同企业，在生产函数均相同的状况下，积极治理的企业必然要支付多余的成本。基于利益考虑，在信息不对称状态下的博弈，将是多数企业都采取违法排放或不积极治理的策略。

第二种情况是不同区域地方政府与地方政府之间形成的博弈。地方政府在环境治理领域博弈的最优选择，是各地方政府都采取有效执法措施，对违背环境法的企业进行严格监管，这项策略有利于各地区的环境治理成效和经济持续发展。但若某地地方政府并不明确相邻其他的地区会否也加大执法监管，若仅仅是本地在严格监管，在生产技术接近的状况下，除去执法本身的成本投入外，本辖区内的企业的生产经营成本将大幅增加，很可能因成本过高而失去市场占有优势，进而引发投资的缩减与外移，直接影响地方政府以经济增长为指标的政绩考核要求。基于上述利益考量，博弈之后，各地方政府做出的策略选择多为环境治理执法方面的松懈、少作为甚至不作为。

第三种情况是企业和地方政府间形成的博弈。各地方政府间因第二种情况的博弈结果，选择不合作或不作为，形成零和博弈的囚徒困境，而各地方政府与管辖区域内的生产企业也形成博弈。在此零和博弈策略中，企业的最优选择是不积极治理，各地方政府间又形成不合作且不作为的纳什矩阵均衡，两个象度交叠的空间形成企业和地方政府间皆懈怠治理的囚徒困境。

第四种情况是各行政层级政府间形成的博弈。中央政府和地方政府之间，在环保治理的财政支付比例以及环境法规和政策的执行力度和侧重点方面，也存在博弈。中央政府和地方政府的环境治理、财政支出收益函数均不相同，在选取环境治理的财政支付比例方面也存在不同的取向。环境治理的财政支付收益，主要为环境收益与财政收益两个方面[3]，总收益额为两者之和。中央政府趋向选择将环境治理的财政支付及比例定额化和法定化，并以此作为宏观调控手段的法律法规与政策的制定依据，监督法律法规和政策的执行；各地方政府往往依据各地发展总收益趋向最大化的指标，来选择完全或不完全执行中央政府确定并要求贯彻的环保法规及政策。各层级别政府和主管部门有不同发展定位和价值取向，在执政目标上的客观差别和紧迫性事项方面的侧重不同，造成环境保护政策目标选择上的不同甚至矛盾。

（二）环境行政执法效能不足的囚徒困境、收益矩阵及结构改变治理

环境治理的重要途径是强化执法方面的常规化监管，然而经常在严格执法查处后，污染仍持续加剧。其中，有地方保护方面的因素，基层政府或执法机构懒作为、不作为的因素，也有企业利益和本地经济保护的因素。从博弈论的视角，生产企业为追求利润的最大化，违法生产造成大气、河道等严重污染，地方政府的责任是采取措施制止企业的违法生产行为。地方政府和生产企业的博弈策略选择及收益，合称为地方政府与执法机构获得的总收益①为方便分析，地方政府的收益仅限于执法查处所得的确定性罚款，行政绩效方面的弹性收益暂不列入。这个省略并不会对地方政府的行政作为或不作为的选择策略产生的相对收益形成影响。。地方政府是否会严格执法并查处，企业在事前并不知晓；同时，企业是否有违法排放的行为，地方政府事前也不了解。在信息不对称状态下，地方政府和企业之间的行动策略是基于静态囚徒困境博弈做出的选择，各方行为完全基于未来预期收益做出判断和选择。

假设地方政府及执法机构选择执法查处，同时企业选择不治理的策略，则地方政府与执法机构获得P个单位收益的行政罚款，设企业此情形下获得B-P-C个单位的收益（B表示企业所得利润，P表示企业所支出的罚款数额，C表示企业支出的环境治理和清洁费用）；假设地方政府及执法机构选择执法查处，同时，企业选择治理和清洁的策略，此情形下地方政府和执法机构获得的行政罚款收益为0个单位，企业支出了相应的治理成本，实际减少了C个单位的收益；假设地方政府和执法机构选择不严格执法查处，同时企业选择不进行治理与清洁，则此种情形下，地方政府和执法机构获得的收益是0个单位，企业获得B个单位的收益或利润；假设地方政府和执法机构选择不严格执法查处，同时企业选择不进行治理或清洁，则此种情形下地方政府与执法机构获得的单位收益为0，而企业在支出了相应的环境治理和清洁费用后，实际利润或收益减少了C个单位。

由收益矩阵可知，企业选择治理策略的期望收益是：（B-P-C+B）/2={B-（P+C）}/2；企业选择不排污策略的期望收益是：{（B-C）+（B-C）}/2=B-C；假设{B-（P+C）}/2＜B-C，得P＞C[4]。当不治理企业被处以罚款的金额大于治理清洁所需费用的情况下，企业做出治理的选择是优势性策略；假设P＜C，当生产企业面临的被处罚金额小于进行治理所需成本和支出时，企业做出不治理的选择是优势性策略；假设地方政府与执法机构做出的选择是严格执法并查处，则此时企业的期待性收益值为P/2个单位，而地方政府和执法机构选择不严格执法查处，期待性收益值为0个单位。因此，选择严格执法并查处，是地方政府和执法机构的优势性策略。综合双方选择策略看，企业虽然面临罚款支出，但P＜C，在超强利润刺激下，企业照常违法排放排污。虽然地方政府采取执法手段不能禁止企业违法排放排污，但是获得相应的罚款收益要比没有获得任何收益为更优策略。因此地方政府执法机构选择严格执法并获得罚款，而环境污染状况依旧。

（表2）地方政府、执法机构与企业的收益矩阵博弈模型

依据该收益效用模型，可知在被处罚的金额明显低于治理清洁支出的情形下，生产企业有无环境治理的动机与支付意愿，同地方政府及执法机构的策略与选择的关联性不大。现实状况是，企业违法排污依然照旧，而地方政府及执法机构选择不作为策略也不罕见，严格监管并不作为常态效应显现。在忽略地方保护主义这项因素干扰下，造成这个结果的原因是，地方政府稽查力度与企业违法生产策略选择之间的动态性问题。除了让企业杜绝违法生产的可能之外，地方政府和执法机构也基于混合策略做出特定概率的行动选择，即选择“不查处”或“查处”的混合策略概率分布，并获得最佳概率选择。

而此番博弈的结果是，地方政府和执法机构更有可能做出不作为的策略选择。若加强对地方政府和环境主管部门的执法监督，此时生产企业违法偷排的选择概率无变化，地方政府和执法机构不作为策略选择的可期待性收益成为负数，地方政府和执法机构加强执法和积极作为的动机就会增强。在地方政府和执法机构加强执法力度和环境质量监管后，生产企业只有控制和减少违法作业的概率，与此同时，地方政府和执法机构再次恢复之前的混合选择策略，地方政府和执法机构积极作为的动机与程度，并非由生产企业的行为决定。地方政府、执法机构和生产企业，在经过新的环境法律、法规与政策的初期干扰后，又重新调整行为策略，再一次进入新的纳什均衡，而新的环境法律、法规和政策的执行效果，往往付之阙如。

要使环保规制方面的法律法规确实发生作用，需要从立法保障和执法监管机制上，突破地方政府、执法机构和辖区内的生产企业之间的固有均衡[5]，从行为动机上转变参与博弈各方的选择策略集及其固有结构，并改变其中的信息关联结构与期待性收益结构，从根本上脱离环境治理中的制度性激励悖论结构的陷阱，建立以科学发展为导向的最优策略均衡。环保制度建设，并不是单纯依靠自上而下强力推动就能有明显效能的。法治化治理过程中，强化执法机构责任的配置与常态监管，诱导主体选择有利于社会的最优策略和行为。社会效益结合主体预期收益的激励机制，是实现制度目标的有效台阶。

预测各方的期待收益，结合参与者具体的主动参与或被动参与情况，以制度诱致因素，改变各博弈者的收益结构，激励博弈决策的正向效能。一方面是改良企业参与方的收益结构元素，通过激励科技创新能力的提升、处罚机制的透明化和重罚化，并对引发污染风险较高的行业企业采取治理前置，通过抵押资产担保、纳入环境污染征信体系等方式[6]，控制与降低污染风险；另一方面是改变地方政府的收益结构，地方政府担负的职责有轻重缓急之分，排序因素包括品德、制度实施的创新能力和政绩考核等，但前两者缺乏客观的衡定准则，只有政绩考核的标准是刚性规定[7]。因此，建立科学的法治化的政绩激励机制，提高地方政府的环保制度建设和创新能力，细化绿色GDP指标，是走出环境治理制度激励悖论困境的切入点。此外，博弈过程中的信息往往是不对称且不充分的，环境治理中的偷排偷放造成环境污染的企业，处于相对信息的强势地位，对自身违法行为及实施、如何规避法律制裁等均有充分的认知。而地方政府、媒体及公众处于信息获知的弱势地位和外围，对违法企业的生产模式、环境污染的具体损害程度和排放规律，并无充分的了解和认知。因此，环境立法应尽可能地改变博弈各方的信息结构，扭转执法机构和社会监督机构这种信息不对称、不充分的局面，采取有效措施完善公众监督与媒体监督的激励措施。

三、优化环境行政执法效能的制度改进

（一）科学立法是环境行政执法效能合理化与法治治理最优体系形成的基础

据环境执法的多个博弈决策矩阵可知，不同利益主体之间在矛盾凸显的同时，也有利益整合与协调的空间，这是正效能博弈与合作的基础。环境立法的价值突出各方利益主体之间统筹、协同与合作，以寻求各方主体更多更广泛的利益共同点，提高利益主体的共同收益，环境可持续发展的战略目标才能有效实现。科学分析，而不是仅从常识、静态利益结构和朴素但非理性认知出发，选准环境立法和执法效能的侧重点，才能取得较好的执法效果和正向激励效能。

科学的环境规制立法，包括政府法治治理技术的相对有效吸纳、地方立法在视野上的协同化与凸显整体价值、自上而下与自下而上相结合的立法逻辑考量、立法法案形成中的专业评估、关联方协商与立法效能的后续反馈机制的构建等[8]。环境规制立法的科学测定指标之一，是对立法经验主义的合理取舍与有限保留，是在政治、治理等人文考量之外，给予经济发展状况、区域因素、环境因子的技术性及历时性等关键影响因素充分关注与平衡，不将具体法条所涉及的权利义务关系和调整对象，作为唯一、固化且超绝对的先验认知的立法立场。环境规制的科学立法，更宜作为一项能够有效调适并整合环境发展态势中的历时性进路，而非生态环境发展态势自身所具备的受自然及科技因子影响的情势来理解。环境规制立法在选项和设计方面的规则体系，不单以经验和常识判断为出发点，其本身是个系统工程，各结构之间是有机联系并保持动态平衡的。环境规制立法本身也是社会利益综合互动的结果，是依据现实需要与法条之间的关系这一认知路径系统，在同时性与发展性语境中取舍并进行的规则安排和技术运用。

（二）环境法律规制的合理梯度与增效体系构建

环境规制领域的法律、政策调整模式，历经了从标准化控制到排污排放收费制，再发展为环境标志认证的不同阶段[9]，也体现出政府行政职能从推动转变为引导，企业也由被动接受逐渐转变为有效参与。上述变化要求从以下方面完善环境规制：（1）推动绿色科学发展和法治治理，优化并细化环保政绩的考核体制结构及标准。即明确环境保护方面的履职和绩效测评的法定标准和执行量化体系，且应将当地环保绩效的评估标准具体化。（2）环境治理法治化与公众参与。完善环境法律法规中行政执法与监管的具体内容、范围与程序，避免执行中因权力边界重叠或模糊导致的行政执法冲突与执法资源的消耗，避免选择性执法、模糊性执法和随意性执法。（3）根据地区差异，实施与区域环境质量相适应的环境生态规制的法律与政策①由于地区之间经济发展的不均衡和差秩格局，跨区域覆盖与区域交叉的特征在生态环境治理上表现突出，值得注意的是，环境污染具有“东低西高”的特点，恰好与经济发展和城市化程度的“东高西低”的局面相对应。。市场取向主导的环境生态规制，针对市场化和城市化程度较高地区，以及具有一定规模的城市群，鼓励地区政府与生产企业积极治理，并通过主动实施减低排放获得税收或其他政策的优惠；行政强制保障手段下的环境生态规制，针对欠发达地区以及城市化程度不高的区域，要避免高污染的工业企业在区域内的过度集中，并保障政策性环保投入的适度倾斜。对于城市群集中的地区以及跨域地区，因环境与生态保护方面客观上面临更为复杂的问题，建立跨域协同的整体性环境法律规制和协调机制则是突破口。换言之，要敢于冲破行政区划的限制，建立环境规划跨域调控的治理机制与常设职能部门，整合执法资源并共享信息，及时有效处置久拖不决或推诿不决的跨域环境问题。（4）推行排污权交易制度。整体较弱的环境规制和低效运转的市场，是钳制有效发挥排污权交易机制的功能的根本因素。为此，一是要通过完善市场建设，强化环境生态规制的监管和执法效能，以有效降低排污权交易的成本。二是激励NGO、第三方与公众的积极参与，因为协同治理与排污权交易制度的实施效能具有正相关性。三是优化环境激励的法律结构模式，引导形成环境质量改善的正向博弈机制，促动生产企业有以技术创新替代和弥补在履行环境治理义务中多支出成本的动机[10]。（5）根据区域不同发展定位和环保状况，区分环境规制强度与环境规制效率的不同，建立梯度合理的环境立法执法规制体系。因为同类强度的环境法律规制体系中，如果规制的侧重点与实施途径不同，会产生不同的规制效度[11]。在市场主导式、行政控制式与多元协同途径中，控制式途径的环境规制效度最低。

（三）构建验证环境执法效能涵量与预测性的法治指标

对环境法律规制的强度与效度的评判与衡量，相关研究仍多是采用地方政府对治理区域工业行业污染的投资总额，占据地区工业行业经济增加值的比重或者区域内的污染治理方面的设施投入及运行的总费用计算，指标总体分定量指标与定性指标。从经济发展效能的视角，保持与环境法律规制指标在强度和覆盖面方面的平衡，能够凸显政府在环境治理中的法治决心和意愿的指标体系。如环境相关立法的数量与科学性、涉及环境仲裁和诉讼的立案数量、审结率、上访率和上诉率等，都能有效反映推行环境生态规制的决心。（1）环境法律规制体系的完备与指标细化，有利于提高环境执法的可执行效能。当前环境资源法律规制体系中亟待改进的问题有，环境法律规制主体众多且层次复杂、职能重叠、交叉或冲突，缺乏职能独立的规制主体；规制措施不平衡，激励方式明显少于惩罚方式；规制指标的全面性和协调性不足；环境法律规制结果考核的有效性和多元化不足，缺乏对规制机构的监督与权力制衡。（2）创新环境纠纷处理的多元机制。从公益保护与私益平衡的角度，增设环境行政主管部门参与的环境仲裁体制，仲裁不设层级管辖与地域管辖。环境问题造成民事主体的损失，受害人无论所属辖区，均可与致害方签订仲裁协议，提交环境仲裁机构。因为仲裁程序尊重当事人意思自治，有利于和解与裁决执行。（3）立法和执法效能方面，应搭建综合性指标，涵盖各层级和地区。针对企业环境责任的法律规制，需从规范企业的环境信息披露、明确企业的环境责任、完善生态税收制度、改革排污收费规定、严格行政审批等方面进行指标细化。企业的环境责任应从“先污染后治理”的末端治理责任，转向为预防前置的全方位责任，覆盖产品设计与生产、销售、产品消费后废弃物回收利用等各流程。环境责任评价指标体系与环境业绩指标体系，须具体从土地退化、水污染、生物多样性、废弃物管理、自然资源涵养等方面确定压力指标、状态指标与改进指标。经济与环境协调的评价指标包括单位GDP内的土地、水资源、能源与原材料消耗的各强度指标。环境业绩包括环境法规的执行情况、环境治理、污染物回收利用、环境资源消耗情况等。

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［责任编辑：马建强］

DF468；X32

A

1001－4799（2017）05－0098－07

2017-03-15

国家社会科学基金重点资助项目：15AFX022

孟庆瑜（1973-），男，河北阜平人，河北大学政法学院教授、博士生导师，法学博士，主要从事经济法学、环境资源法研究；马雁（1974-），女，云南昆明人，河北大学政法学院教授，法学博士，主要从事宪法与行政法学、法治政府与治理法治化研究。