水库移民农地流转与生计恢复问题及对策研究

李斌++曹生国

摘要：根据2008年和2015年对湖北省丹江口水库移民的调查数据，总结水库移民搬迁前后在农用土地的流转规模、流转原因、流转方式、流转规范性等现状方面的特点。分析了农村水库移民土地流转与生计恢复阶段现存的问题，同时提出了完善移民就业与种植技能培训机制、建立土地流转相应机构、培育良好的土地流转机制和利益分配机制等相应对策建议。

关键词：丹江口水库；移民；农地流转；生计恢复；对策研究

中图分类号：F321.1；F224 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）16-3174-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.16.044

Problems and Countermeasures for Agricultural Land Circulation and Livelihood Recovery of Reservoir Resettlement：Based on A Survey of 21 Resettlement Villages of Danjiangkou Reservoir in Hubei Province

LI Bin1，CAO Sheng-guo2

（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210000，Jiangsu，China；

2.Huaneng Lancang River Hydropower Co.，Ltd.，Kunming 650000，Yunnan，China）

Abstract： Based on the 2008 and 2015 survey data of Danjiangkou Reservoir resettlement in Hubei province， the present characteristics of scale， reasons， mode， normalization of agricultural land circulation before and after reservoir resettlement were summarized， and existing problems in the land circulation and livelihood recovery of rural reservoir resettlement were analyzed. Meanwhile corresponding countermeasures and suggestions such as improving employment and skills training mechanism for the immigrants， establishing appropriate land circulation institutions， cultivating reasonable mechanisms for the land circulation and benefit distribution were put forward.

Key words： Danjiangkou Reservoir； resettlement； agricultural land circulation； livelihood recovery； countermeasure research

为保证水库移民搬迁后的居民收入，适合移民生产生活方式，降低移民经济风险与社会风险，有土安置仍是最主流的安置方式之一。土地资源仍然是农村水库移民生产生活中最重要的资源，农业生产依然是水库移民搬迁后生计恢复的主要途径[1]。近年来农村劳动力向城镇转移，劳动力在非农产业的经济效率和收益率逐渐增加，大量劳动力向非农产业转移，水库移民在这样的环境下如何进行土地资源的利用，关系到移民家庭经济收入情况和家庭代际分工情况，土地流转成为移民群体土地利用的一种主流方式[2]。

外出务工移民若未在城镇中获得长久居住的房屋以及谋生手段，一旦年纪较大同时身体健康状况不好时，依然要回到农村，安置区土地将会是其主要经济来源。然而安置区土地在流转过程中也面临很多问题，农业经济发展也存有阻碍，限制着移民群体对土地资源合理利用和分配收益的权利。

1 调查研究概况

根据2008年和2015年对湖北省丹江口水库二期移民的调查数据，基于笔者所在团队于2015年7月参与的南水北调中线丹江口水库移民可持续生计研究项目中的部分调查数据，调研组在湖北省5个区县的21个移民安置村开展调研活动。移民户调查问卷共发放填写240份，收回有效问卷218份，问卷有效率为90.8%。调研过程中，先后进行村級组织与移民代表座谈会，对移民村发展情况进行了调查，并深入安置点开展移民户入户问卷调查，对搬迁前后移民的土地配置、使用和流转情况、产业发展情况、劳动力就业和培训情况进行了调研，总结水库移民搬迁前后在土地的流转规模、流转原因、流转方式、流转规范性等现状方面的特点，分析农村移民土地流转影响到移民生计恢复与合法权益的现存问题，同时提出了相应对策建议。

2 土地流转调查结果与分析

2.1 土地流转比例变化情况

如表1所示，搬迁前，土地流转样本户占总移民样本户的16.45%，其中土地转出户为3.68%，土地转入户为12.77%。搬迁后，土地流转样本户占总移民样本户的65.58%，其中土地转出户为54.55%，土地转入户为11.03%。搬迁后土地流转比例明显高于搬迁前，土地转出率大幅提高，但是土地转入率仍然较低。调查显示，搬迁后绝大多数外迁安置移民不以农业生产为主要收入来源：六成左右移民群体将劳动力转移，外出务工；一成移民群体转入土地以扩大农业生产规模；三成移民群体不进行土地流转，由自家人自行耕种。endprint

搬迁后移民群体整体土地流转比例比搬迁前高出约50%，可见搬迁后土地流转的积极性被广泛调动，土地规模利用与资源整合情况比搬迁前有较大提高。搬迁后土地流入比例为11.03%，略低于搬迁前的12.77%。通过分析，主要原因可能是由于农业技能限制、对安置区的市场不熟悉或整合安置区的资源能力有限，移民不敢贸然转入土地进行较大规模农业生产。搬迁后土地流出比例增长约50%，表明移民群体耕种意愿大幅下降，从事农业生产的劳动力比例也大幅下降。主要原因可能是因为外出务工工资比农业种植收益高，对年轻劳动力吸引力较大。同时搬迁前基本上没有整村大规模土地流转现象，但是搬迁后，部分移民安置村组建农业区合作社或者与生态公司合作，采取了整村或大规模的流转方式，比如大部分移民户每户保留有0.013 hm2的菜地（人均承包土地0.1 hm2左右，户均0.4 hm2左右），其余承包土地全部流转给了粮食公司或者当地种植大户，这也是导致土地流转率大幅增加的原因。

2.2 土地流转原因

表2调查数据显示，流转出去比自己耕种划算、相关农业技能的缺乏和认为种地太辛苦等是造成土地转出比例高于搬迁前的主要原因。

搬迁前，土地年租金平均值为3 000元/hm2左右，搬迁后土地年租金平均值为7 500元/hm2左右，搬迁后土地年租金大幅提高，巨大的土地年租金差异，使得更多的移民认为把土地流转出去比自己耕种更加划算。移民村的劳动力分配形式基本为：年轻劳动力缺乏相关农业种植技能并且种植意愿较低，更加倾向于外出务工；没有一技之长的中老年劳动力留守乡村进行耕种或将土地流转出去不进行耕种。调查发现，搬迁前土地转入户以种植粮食作物为主，部分经济作物以柑橘为主；搬迁后，由于土地质量和种植结构的变化，特别是主要经济作物的变化，原有的技能不适应新的环境，而搬迁后的相关农业技能培训的机会缺乏或者效果欠佳，只有少数掌握新技术的移民群体，有条件地转入土地扩大再生产，获得规模性生产带来的收益。部分移民认为种植收益较低，没有外出务工获得的收入丰厚，自己种不好还不如流转出去，这样流转租金和务工收入可以同时获得。并且随着安置地区居住环境和生活质量的改善，部分移民群体认为种地太辛苦，在没有形成规模化经营的情况下劳动收益率较低。

2.3 土地流转方式

2.3.1 土地流转的主要方式 在对样本户搬迁前后的土地流转基本情况和流转原因分析的基础上，需要进一步了解土地流转的具体形式——土地的流转方式。土地流转方式主要有转包、出租、借用、互换、转让、入股和让亲朋好友耕种等7种方式。

表3调查数据显示，互换、转让和入股3种土地流转方式，无论搬迁前后，占有比例均低于2%。特別是针对被称为能够实现利益共享、使移民能够拿“三份工资”（土地租金、分红收入和打工收入）的土地入股流转方式[3]出现非常少，仅在搬迁后有1.88%的抽样户采用此种方式。在调查中，部分移民对这种流转方式已经有了一定概念，希望能够在安置区内进行招商引资，大规模开展农地经营入股方式的土地流转。

无论搬迁前后，土地流转的最主要方式是转包、出租、借用和让亲友耕种（不收取租金并以口头形式承诺的临时性约定）等。不同的是搬迁前，出租占比35.45%，让亲友耕种占比34.71%；而搬迁后，出租占比71.94%，让亲友耕种占比2.76%。由此可见，搬迁后移民群体更加注重土地流转的规范性和承包地的经营价值，减少口头的无租金的流转形式，大幅增加具有出租合同并按照合同支付租金的流转形式。除此以外，搬迁后部分安置区采用大规模的流转方式，比如种植大户或生产公司大范围转入本村农地，甚至由村集体出面与土地转入企业谈判，然后统一签订出租合同。

2.3.2 土地流转的主要转入方 由表4可见，在土地流转方式分析的基础上，针对土地流转的主要方向进行分析。搬迁前土地流转的主要方向依次为个人占比66.67%（这从侧面验证了上面关于搬迁前土地流转主要方式为让亲友耕种）、种植大户占比31.23%和合作社占比2.10%（进一步说明了搬迁前土地流转户加入合作社的较少），而流转到企业的几乎为0；搬迁后，土地流转的主要方向依次为种植大户占比34.75%、企业（工业园）占比31.66%、个人占比27.98%和合作社占比5.61%。这说明外迁安置区由于属于平原地区，耕地资源数量较多质量较好，种植大户也较多，并且外迁安置附近的企业（工业园）的数量较多，发展环境较好，流转的土地数量也较多。

2.4 土地流转规范性

由于移民群体的特殊性，移民土地流转应该比非移民的土地流转更具规范性，这样才能更好地保护移民群众的切身利益，减少移民的抱怨[4]。当然，土地流转的规范性，一方面是移民自己在流转土地时，保护自身利益的意识强弱，比如签订流转合同，以避免不必要纠纷出现或在纠纷出现时，有效地保护自身利益；另一方面是村集体组织土地流转时，是否从移民的利益出发，是否尊重了移民的意愿与意见表达[5]。

由表5和表6可见，搬迁前移民出租土地签订合同的比例为17.65%，搬迁后此比例大幅增长为69.68%。但是在签订出租合同的群体中，搬迁前的自愿家庭占比92.11%，搬迁后此比例下降为69.78%。“签订率增高但自愿性下降”的现象，也一定程度上说明了搬迁前后的土地流转方式差异。搬迁前以让亲朋好友耕种为主，很少签合同，但选择签订合同的群体其自愿性很高。搬迁后则相反，虽然以出租为主，签出租合同比较普遍，但是大规模的全村土地流转参与企业园等行为时，比较容易强制签订合同，违背移民的意愿。这一现象反映出移民在搬迁后，在熟人网络被破坏和陌生环境状态下，自我保护意识和契约精神的提高，同时也是移民群体更加在意承包地经营权益和利益的体现。同时也存在另一种情况，由于部分安置区村集体在土地流转时没有充分听取移民意见，导致小部分移民对村集体与企业签订的流转合同“不知情”，存在违背移民意愿强制流转土地的情况。endprint

强调移民土地流转的规范性，有利于在面对租金被拖欠或者粮食补贴归属等问题时保护移民的合法利益。如土地租金拖欠情况，搬迁后土地流转出现了租金经常拖欠和偶尔拖欠的情况，表7调查数据显示两种情况占比分别为2.91%和13.45%。如果移民在面对租金拖欠的情况没有签订相关合同就很难保护自身利益，此时，鉴于移民的特殊性，往往需要政府出面协调解决。

搬迁前，样本户搬迁前粮食补贴平均每年每公顷只有946.8元，但是搬迁后平均每年每公顷达到了1 827.9元，提高将近1倍。但是从对粮食补贴归属的调查来看，搬迁前后并不是全部归属于移民的。调查显示搬迁前有20.00%的土地流转样本户的粮食补贴归土地流转方所有，搬迁后的也有9.09%。在国家对种粮补贴越来越重视，粮食补贴会越来越多的背景下，如果这个问题不在流转合同注明，后面可能会引起争议。同时，在调查中也发现由于粮食补贴主要是针对粮食种植，但是土地流转后常常用于非粮食生产，粮食补贴可能会被取消，因此，如果相关情况在土地流转合同没有说明的话，也可能引起争议[6]。

3 农村水库移民农地流转的主要问题

3.1 流转土地对移民的生活保障作用降低

通过问卷数据分析和移民访谈了解到搬迁后移民主要收入来源并不依靠农业种植，农业收入占总体收入比例较少。超过半数移民将土地流转出去，只有一成移民流转他人土地扩大种植面积。且搬迁后所得土地质量整体不高，地块分散零碎，不利于耕种，土地产出量较低，在种植技术上，由于移民群体在安置区对经济作物的种植技术不熟悉导致产量下降，移民安置机构组织的培训工作并未进入到实际环节，没有起到预期作用。所以搬迁后移民种植粮食作物的经济效益较低，同时经济作物的市场销路情况不稳定，收益没有稳定保障。加之年轻一代移民群体缺乏农业劳动技能导致农业劳动力缺乏、外出打工收益较高等其他原因[7]，共同促进土地转出和阻碍土地转入，导致移民群体较大部分退出农业生产生活。

土地转出率高而转入率特别低，说明安置区的移民群体整体种植意愿不高，土地对于移民的生活保障作用降低。现有移民群体的家庭代际分工情况是：老年人在家种植，年轻人外出打工，由于现阶段两类收入共同支撑，家庭经济才得以维持现状。一旦未来老年一代由于年龄和身体状况无法继续从事农业生产，而青年一代由于年龄限制、身体健康和技能缺乏等原因无法继续外出打工，同时幼年一代还未进入劳动年龄时，移民家庭将面临最大的经济挑战与困难[8]。这时，外出打工的就业技能是保障移民收入的主要方式，除此之外土地资源是移民家庭唯一可以维系经济稳定的途径，所以增加移民农地收入是保障移民基本生活水平提高的重要环节。

3.2 土地流转方式单一移民经济利益受损

調查显示，搬迁后七成移民采用出租方式流转土地，其中转出给工业园或企业、种植大户、个人的比例约为各占1/3，基本形成了安置区土地规模经营的体系，产生一定规模经营效益，但是这些效益基本流入当地原住居民和企业与工业园，移民群体对安置区适合种植的经济作物的种植技能不熟悉，同时对周围市场的了解也并不充分，转入土地大规模种植经济作物的做法并不可行。在种植粮食作物方面，虽然相关农业技能相似，但是大田作物始终收益较低，而且移民户家庭承包地较小，规模效益很难发挥。所以移民群体中种植大户的比例很小，接近一半的移民家庭都将土地流转出去。

安置区当地的粮农公司等企业和工业园也是土地转入的主要方，开展规模经营收益较多，虽然增加了当地居民的就业岗位，但是种植技术和对当地不熟悉的原因移民群体在其中打工就业的比例依然很小。所以安置区域规模经营效益未能在原住居民和移民群体间进行合理分配。同时，农地使用权入股参与农业合作社等先进高效的规模经营方式还未得到大范围推广和实施，安置区移民土地资源的经济效益还有待开发与提高[9]。

3.3 土地流转规范性较低移民权益受侵害

调查显示，搬迁后仍有三成的移民群体在土地流转过程中未签订合同等有法律效力的文件，存在极大的土地利用和收益权利被侵害的可能。同时也有三成的移民群体在土地流转过程中被动参与，强制性参与流转、被动接受租金价格和出租合同签订时间，无法主动发表意见和参与市场交易来运用和维护自己的土地权利。

在问卷调查和群体访谈时发现，因合同规定不清导致移民合法权益受损的情况时有发生，如：由于没有合同或合同没有明确规定租金支付的时间和程序出现租金支付拖欠，未在流转合同中明确粮食补贴等问题，均会引起争议。由于移民的特殊性，相关权益受到损害容易发生群体性事件和上访事件，影响安置区和谐稳定。

4 农村移民农地流转的相应对策与建议

土地资源仍然是移民群体最重要、最长久和最稳固的经济来源渠道，如何合理利用土地资源，扩大移民群体土地资源收益、规范土地资源利用程序等需要加以重视。

4.1 完善移民群体技能培训机制

基于安置区当地的土地资源数量有限，人均耕地面积较少的现实情况，综合考虑部分移民更希望外出打工意愿，就业转移技能的培训必不可少，帮助移民掌握就业的一技之长，是目前使得移民脱离土地依然保证生活水平不下降的最为可行的方法[10]。对于部分具有种植意愿和已经不再适合外出打工但依然具有劳动能力的移民，培训种植技能和提供技术指导帮扶，帮助其合理利用现有土地资源，是保证移民土地收益不断提高的重要方法。

4.2 建立土地流转中心保障各方权益

在实施土地流转机构中建立土地流转中心使其形成土地流转帮扶体系和监督机制。在土地流转的各个环节和过程中，给予指导、服务、协调与监督工作，规范土地流转各环节与程序的规范性、可行性与便捷性，保证流转过程中土地转出方与土地转入方行为的合法性[11]。规范土地流转合同，最好由政府相关部门统一制定合同范本，在政策角度保护村民合法利用土地的使用权和收益权，帮助双方合理划定各自的权利和义务，规范土地流转程序并监督其有效实施，减少相关纠纷，并保证后续问题出现后的仲裁和调解时有据可查。endprint

4.3 完善土地流转经济市场建设

培育和建设良好的土地流转市场机制和利益分配机制，发挥市场对资源配置的高效率。在条件成熟时，集体经济组织应积极引导农民有组织、有计划地稳步推进，鼓励和吸收外来资金从事农业开发。鼓励农业合作社和相关企业的资金投入，鼓励并尝试建立移民土地使用权入股或分红等方式，提高移民群体的土地收益，保障其生产生活稳定。同时也要兼顾公平，正确处理好土地流转与农民意愿的关系，如在农业开发区内有部分农民不愿意流转，可采取调换土地的办法来保证农业开发区土地适度集中，发展规模种植和集中成片开发[12]。有效指导移民群体土地资源与原住村民土地资源的结合利用和规模利用。

参考文献：

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[12] 李廷轩，夏建国，张锡州，等.建立和试行农村土地流转机制中的问题探讨[J].四川农业大学学报，2001，19（1）：54-57.endprint