矛盾纠纷多元化解机制的实践困境与路径探析

江苏省泰州市中级人民法院课题组

矛盾纠纷作为人类社会发展过程中不可避免的社会现象，其发生与解决均有内在规律。为维护社会结构稳定和秩序正常，社会治理体系中构建了多样化的解决机制，将不同的矛盾纠纷导入不同的渠道予以化解，避免因某一渠道失灵导致的系统性故障造成其他解决渠道的拥堵。在供给侧结构性改革背景下，法治化、规范化、实质化的推进矛盾纠纷多元化解机制改革，对贯彻落实依法治国方略、切实提升社会治理能力，促进和谐社会建设具有极其重要的意义。

一、问题提出：现有矛盾纠纷多元化解机制存在系统性故障

就世界范围来看，实现矛盾纠纷多元化解良性互动的国家，较为理想的模型是“金字塔”式。〔1〕底层纠纷化解组织解决大部分社会纠纷，行政机关协调并组织化解部分大量纠纷，仲裁等准司法程序再化解部分纠纷，最后再由法院化解纠纷并通过案件审理确定公民、法人的行为规则，引导社会主体依法规范行为，减少纠纷。但我国现行纠纷裁决机制在体系运行上，过分强调了法院化解纠纷的工具性功能，弱化了其通过审判宣示和发挥其在法治进程中应有的更高层次的规制和引导功能，导致纠纷裁决系统层次单薄和纠纷流向引导的制度性不平衡，现有矛盾纠纷多元化解机制呈现出“倒金字塔”式，大量本不应进入法院的矛盾纠纷成为诉讼案件。一方面，法院受案剧增，有的法院已不堪重负。2015年全国法院受案1951万件，同比上升24.67%。〔2〕最高人民法院：《2015年全国法院司法统计公报》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2016年第4期，第11页。2016年全国法院一季度新收案件516.7万件，同比上升29.3%，各地法院普遍呈现持续大幅增长态势。〔3〕参见宁杰：《坚持改革创新 狠抓工作落实 扎实做好第二季度审判执行工作》，载《人民法院报》2016年4月28日第001版。笔者所在省份也不例外，2011年受案988665件，2015年受案1633486件，五年增长了65%以上；与此同时，全省法院法官人数增加极少，同比增长不到7.1%，“案多人少”的窘境明显。另一方面，传统意义上倡导的社会矛盾化解机制不同程度出现制度失灵，甚至局部出现了公民自治化解启动难、社会组织化解推动难、行政化解落实难、仲裁等准司法化解功能发挥难、诉讼内法定便捷程序实施难、法院倡导多元化解机制呼应难的尴尬局面。因此，法院受理案件迅速膨胀，案件“消化不良”与大量纠纷“流不出去”的冲突已成为当前不容忽视的严重问题，不仅影响了审判质量、司法公信及法官的身心健康，更容易导致和谐社会背景下国家社会治理的效果和效率受损。

为解决我国目前矛盾纠纷多元化解体系上存在的系统性故障，党中央审时度势，将社会矛盾多元化解机制改革纳入深化改革的大局之下。〔4〕2015年10月，中央深改小组第十七次会议审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，会议强调要着力推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。2016年，最高人民法院也下发了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《最高院化解意见》），明确了法院在进一步深化多元化纠纷解决机制改革中的任务。不过，这些全面、宏观的意见真正落地生根，还需基层实践创新和顶层设计的有机结合，通过法治化、规范化、实质化的推进才能奏效。

二、现象扫描：矛盾纠纷多元化解机制的实践困境

从既有研究和笔者的实证分析来看，当前矛盾纠纷多元化解机制面临以下困境，亟待引起重视。

（一）立法供给不足与化解手段现实需求之间的冲突

多元化纠纷解决机制的实践探索在我国已有十余年历史，不少纠纷化解方式或实践验证的行之有效的纠纷化解路径未能及时入法，规范制定环节推进缓慢。目前立法层面对司法调解和人民调解有所规定，但其他纠纷解决方式无明确规定，程序上缺少法律依据，未形成制度化的多元纠纷化解体系。

一方面，中央层面虽多次提及建立健全矛盾多元化解机制，但顶层设计引导和推动社会多元主体主动切实参与到矛盾多元化解机制的具体实践中来，还需更具操作性的制度安排。最高人民法院出台的相关意见〔5〕如2010年《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，2014年《关于确定多元化纠纷解决机制改革示范法院的决定》，2015年《关于全面深化人民法院改革的意见》，2016年6月《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》《关于人民法院特邀调解的规定》等。对其他解纷主体倡议作用大于引导（约束）作用，影响力难以走出法院之外。

另一方面，现有的一些纠纷化解方式在立法上虽有体现，但立法机关对矛盾多元化解机制构建的整体性考虑不足，对此类具有综合性、推动呼声不高的立法项目关注度不足。从社会治理层面来看，矛盾多元化解机制应当是国家治理过程中不可或缺的重要部分。及时修订法律、将成熟的实践探索上升至法律层面，形成更具科学性、系统性的矛盾多元化解机制，更能促进各主体之间的联动，形成合力。

（二）法定的非讼纠纷解决机制在应然与实然之间的冲突

目前，我国法律层面已经对仲裁、公证等非诉讼纠纷化解方式做了规定，如仲裁法、劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等。不过，就T市情况来看，上述法律在该地区相关纠纷化解方面未能产生应有效果。

1.商事仲裁收案比重下降

从图1看，仲裁委收案数占中级法院受理同类案件数的比重，从2011年的近4.52%逐年下降到2015年的3.11%，且收案数量也始终处于低位。提及收案数量下降的原因，仲裁委工作人员提到，仲裁法颁布20年来，仲裁协会一直未成立，各地仲裁委性质也不同，有公务员编制，有事业单位编制，公众对仲裁了解度、信任度有待提高。从案件类型看，一些小微案件如物业纠纷、电信服务纠纷，因标的额低、工作量大，仲裁委一般不受理，且此类案件仲裁收费高于诉讼，一般在500-800元，当事人也不倾向于选择仲裁。

图1

2.农村土地承包仲裁的功能未能充分发挥

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》自2010年施行，目前T市下辖7个县（区）仅设有5家机构。2011年至今，只受理过6件案件，有3家机构设立后未受理过案件，处于闲置状态。此外，该法还对县级以上人民政府及其相关部门、村民委员会在加强指导或者支持农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作方面的职能作了明确规定，但政府及其部门的落实不尽如人意。

3.劳动争议仲裁的功能未能充分发挥

例如《劳动争议调解仲裁法》对于不予受理和逾期未作出决定的适用情形和范围未作明确规定，〔6〕该法第29条仅规定了仲裁委员会可以对不符合受理条件的案件，不作实体处理而直接作出不予受理的通知，当事人可以直接向法院起诉。少数劳动仲裁机构出于信访等因素而不当拒绝收案，导致该条款被滥用，许多劳资纠纷未经仲裁前置的有效处理，直接涌入法院。2015年，T市劳动仲裁机构作出不予受理通知的案件已达到其总受案数的32.6%。此类案件由于缺乏仲裁前置程序的缓解和过滤，当事人往往对判决的服判息诉率较低，容易引起上诉上访，相关纠纷的上诉率达85%，弱化了立法关于劳动争议“先裁后审”的制度设计本意。

4.公证债权文书强制执行的非诉程序功能发挥不足

这一程序使追偿债款、物品的文书不必经过诉讼程序直接具有强制执行力，程序简便、快捷高效。就T市调研情况看，这一程序使用并不理想。近三年来，T市两级法院共受理公证债权文书执行案件147件，院均仅18件。究其原因，立法滞后、制度认知、公证机关审查不严格等因素均制约了这一制度的有效落实。

（三）司法审判资源过度利用的修正路径“内”与“外”的冲突

司法裁决因其在纠纷体系中的终局地位而被社会大众青睐，“司法最后防线论”造成人们对诉讼机制的迷信，泛化了司法审判在纠纷化解中的适用，导致纠纷化解系统“营养不良”“头重脚轻”。为了改变司法资源过度使用的被动局面，单从司法内部来看，只能从“人头”和“案头”〔7〕“人头”系法院系统对审判人员全体的俗称，“案头”系法院系统对案件总量的俗称。挖掘潜力。就“人头”而言，基于历史原因形成的中央政法编制有限，短期内只能盘活“人头”存量，无法有大的突破。就“案头”而言，需要质量与效率两手并重，而且“效率”这一手的份量越来越重。当诉讼案件这一“生产任务”几乎超出法官裁判这一“生产能力”的饱和度时，“偷工减料的产品”“超时加工的产品”会受到当事人和社会的诟病，且超负荷的工作已经使中基层法官接受培训、休假等制度性福利被压缩甚至架空，法官无暇顾及自我能力的提升。“司法民工”已经不再是法官圈内的自嘲，正逐步变成一种制约审判能力全面发展、影响办案效果的现实无奈。

从外部路径来看，矛盾多元化解机制是一个可选路径，设想在于帮助法院减少“生产任务”，其他部门、组织分担一些解决纠纷的“订单”或者受法院委托完成一些纠纷化解的“外包”任务。不过，现实的情况很大程度上是“分担”也好“外包”也罢，都只是法院的“一厢情愿”，不少部门、组织存在不搭理或敷衍观望的情形。

（四）矛盾多元化解机制法院主导与影响力不足之间的冲突

《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（以下简称《两办化解意见》）对法院在多元化纠纷解决机制改革中的功能和作用给予了定位，即“人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。” 《最高院化解意见》解读认为，“引领”作用意味着法院要主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系，“推动”作用主要体现在法院在处理大量案件的同时还要通过诉调对接、业务指导、人员培训、参与立法等途径让更多的矛盾纠纷通过非诉解纷渠道解决。

多元化解机制从形成、完善到最终发挥实效，需要包括司法、行政和其他社会多元解纷主体之间通力配合、相互协作、共同推动，但需要明确牵头主导单位。从我国权力架构以及以往工作实践来看，法院囿于自身权力和影响力的掣肘，亦无物质方面的激励优势，很难在多元化机制中发挥主导性作用。矛盾多元化解体系建设是实现国家治理现代化的重要内容，从现实角度而言，矛盾多元化解机制得以完善并良性运行的最佳方案是让对各纠纷化解主体由一定指挥或监督制约关系的领导机构来主导。

三、问题剖析：矛盾多元化解机制实践困境的原因

制度中的问题大多都是人的因素造成的。可以说，从矛盾多元化解主导者到各纠纷化解主体，再到纠纷当事人和社会民众，其理念、态度和意愿都影响和制约着该机制的良性运行。

（一）顶层设计的推动力有待增强

虽然我国早已明确要建立“大调解”为格局的多元化纠纷解决体系，但不少操作规范多为法院内部自行制定，不少意见过于宏观，运作的配套程序没有跟进，宣示意义大于操作意义。前文提及，多元化纠纷解决机制的建立和运行单靠法院自身力量引导和协调，在实践中操作十分困难。在涉及法院与检察院、公安、司法行政部门等众多行政机关和社会组织的有效参与和密切配合的过程中，顶层设计需要统筹考量，强有力地推动才能有效。

在调研过程中，笔者还发现，有些人基于对法院在矛盾多元化解体系中的功能定位存在误解，认为法院作为法治的主要力量应承担起主导推动作用；还有些人基于对部分国外法官办案数量一知半解的认识，认为我国法官年办案量并不大，完全有能力应对。这些片面的判断，显然违背司法规律，也误导了顶层设计对矛盾多元化解机制的迫切性和重要性的理解和认识。

（二）立法层面的支撑力有待加强

首先，现有立法少而零散且不具有号召力。关于矛盾多元化解机制的规定主要散见于《民事诉讼法》《人民调解法》等法律、法规，司法ADR制度还停留在探索阶段。

其次，现有立法规定过于原则，对制度的设置、运用、与法院诉讼的衔接等方面还缺乏具体详细的规定，尤其是在少数基层组织功能弱化、行政机关解纷职能懈怠的情形下，法律规定更难生根落地。

再次，缺乏行政裁决、社会裁决等非诉讼纠纷化解机制方面的立法。以行政裁决为例，相比司法裁决，其以主体专门、裁决专业、程序简化、裁判高效的优势，在纠纷解决方面有着不可替代的作用，〔8〕行政裁决是行政机关依照法律授权，就当事人之间与行政管理相关的，与合同无关的争议进行审查并作出裁决的行政行为。参见齐树洁、丁启明：《完善我国行政裁决制度的思考》，载《河南财经政法大学学报》2015年第6期。但目前我国部分领域纠纷的行政裁决尚处于立法空白状态。

最后，行政法规基于方便诉讼的功能定位，确定的诉讼门槛过低，诉讼成本甚至低于行政协调、行政裁决及仲裁等纠纷解决方式，不利于抑制当事人滥用诉讼程序甚至诉讼欺诈等不诚信诉讼行为。就世界范围来看，大多数国家均提高诉讼门槛及收费标准以遏制滥诉行为，引导和鼓励当事人选择和解、调解、仲裁等更加便捷、高效、低廉的纠纷解决方式。换言之，通过经济手段调节当事人的行为选择是经济学领域公认的有效方式。当然，诉讼费用制度设计还需要立法层面的认同和确定。

（三）法院内部的驱动力有待加强

就法院内部而言，近年来对纠纷多元化解的积极性有所下降。一方面，部分法院或者法官认为诉讼外调解是人民调解组织的职能，法院过多参与指导、推动，超出了法院职责范围，不仅浪费宝贵的诉讼资源，也影响法院自身审判执行工作，推动这项工作的积极性不大。另一方面，《两办化解意见》《最高院化解意见》均明确法院在矛盾多元化解机制上的引领、推动和保障作用，真正承担这些推动作用具体举措的仍然是广大基层法院的一线法官，但大量诉讼案件需要处理的压力和其他矛盾多元化解主体作用的弱化，法官内心是否真的和高层的意见保持一致，对矛盾多元化解机制的推动持理解、支持态度并积极参与机制的构建和落实，还需要打个大大的问号。此外，调研表明法院积极推进案件分流、多元化解等良策因无过硬的推进载体，有的机关和部门不太配合，法院（法官）多次努力未取得效果或者努力受挫后，推进的动力受到极大的影响。

（四）行政机关等外部策应力有待加强

从现状看，行政机关在矛盾化解方面与法院之间相互策应的局面尚未形成。尤其是在不少行政机关认为“法治就是遇事打官司”的情况下，出于自身利益考虑，对其应承担的纠纷化解职能故意弱化，甚至推诿、搁置，化解纠纷的主动性不足。主要表现在人员配备、奖惩制度、与诉讼程序的沟通与衔接等各方面的具体制度缺失，给予法院的外部策应力较弱。

更值得注意的是，立法也逐渐偏向于弱化行政机关行政调解和裁决工作的法定性。近年来，立法上行政裁决范围不断缩减，如2008年修正的《水污染防治法》废止了水污染损害赔偿争议行政裁决，2010年修正的《水土保持法》废止了相关损害赔偿争议行政裁决，2014年修正的《消费者权益保护法》取消了工商部门对消费者权益纠纷的裁决，2014年修正的《环境保护法》取消了环保部门对环境污染赔偿纠纷的裁决等。行政调解也在逐步萎缩，如2004年修订的《道路交通安全法》取消了行政调解前置程序，直接导致近年T市法院受理的交通事故案件已占到整个民事案件数量的四分之一。

与此相似，《治安管理处罚法》也没有赋予公安机关实质性、一次性化解此类纠纷的权力，如在因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为上的调解前置的权力。这样的安排不仅未能充分发挥行政机关在查清事实真相和专业判断上的优势，更不利于使用少量纠纷化解资源而避免重复使用多种纠纷化解资源，不仅造成法院受理案件数的急剧增加，也导致许多纠纷难以得到及时解决，还使得当事人纠纷解决成本进一步扩大。

（五）当事人的认同力有待加强

多元化解机制的出发点和落脚点是这些纠纷化解方式的使用者——当事人。当事人的感受决定着某一纠纷解决方式的生存和发展。但目前矛盾多元化化解机制的讨论、设计和推进，当事人的参与度不足，甚至忽略了当事人。现实中，顶层和法院为构建矛盾多元化解机制“殚精竭虑”，当事人却在为没有便捷、高效、权威及低成本的替代诉讼的其他纠纷化解方式而苦恼，〔9〕参见梁平：《多元化纠纷解决机制的制度构建——基于公众选择偏好的实证考察》，载《当代法学》2011年第3期。加上替代诉讼的其他纠纷化解方式存在非终局性和非权威性等特点，当事人对其认同度也较低。

另外，甚至法律确定的相关纠纷分流制度也不被当事人认可使用。以督促程序为例，如表1所示，近3年来T市基层法院仅适用督促程序39件，从适用督促程序案件数与民事案件数比例来看，平均占0.03%，适用情况很不理想，督促程序基本处于荒废状态，究其原因，是当事人对督促程序的特点、性质缺乏了解，对该程序的法律意义缺少认同，宁可选择复杂的诉讼程序，也不愿选择带有不确定性的督促程序。

表1 督促程序占全市基层法院民事案件的比例

（六）社会的影响力有待加强

目前我国公力型救济占主要地位，侧重合意、协商和宽容精神的社会型救济方式未能引起足够重视。

一方面，随着社会经济的发展，传统乡土社会体系受到严重冲击，乡村社会本身原发生成的乡村精英诸如“宗族”或“小族亲”中有威望的老人、当事人的近亲属、朋友等，这些有威望的人的话语权威几乎丧失殆尽。〔10〕参见董磊明：《宋村的调解：巨变时代的权威与秩序》，法律出版社2008年版，第151页。

另一方面，专业性、行业性纠纷解决方式发展滞后，特别是建筑、医疗卫生、期货、电信等专业性较强的行业，缺乏相应的行业性纠纷解决机制。这些社会主体解决纠纷的主要手段是调解，但欠缺规范性、终局性，当事人认同感和选择率大都较低，而且这些社会调解主体遴选标准和程序均无科学的设置，主体来源和成分也比较广泛，或多或少存在专业素质不高的问题，尤其是在医疗、建筑等专业性领域，冲突更为明显。

四、路径考察：矛盾纠纷多元化解机制的“法治化、规范化和实质化”

2013年11月，党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。现代社会对纠纷化解多元化诉求越来越强烈，要从国家治理现代化体系的建设的大局背景下理解和设计，将矛盾多元化解机制纳入“法治化、规范化和实质化”的轨道，立足依法治理、运用法治思维和法治方式纠纷化解理念，坚持源头治理、全程预防为主的原则，健全人民调解、行政调解、仲裁及诉讼等多种方式协调联动，形成立法引领、顶层科学设计、权威主体引导、基层务实实践、各参与主体各司其职且分工配合的良好局面。

（一）立法引领：“法治化”是构建矛盾多元化解机制的必由之路

1.制定综合性的统一多元法律

立法机关应当对矛盾多元化解机制构建的整体性予以考虑，整合现有零散的法律规范，形成一部综合性的法律。如《中华人民共和国社会矛盾纠纷化解工作推进法》（或者《矛盾纠纷多元化解促进法》），明确公民自治组织、行业协会等社会组织、基层组织、行政机关、仲裁机构以及公证机构在化解纠纷中的职能，合理配置相关主体的纠纷化解权力，对多元化解机制的功能定位、制度导向、层次架构以等进行明确，科学性、系统性地指导和推动矛盾多元化解机制的完善。

2.整合现有法律法规的规定

一些纠纷化解方式在法律法规中有零散规定，但根据调研情况应当对部分条文进行调整修改。

（1）调整相关特殊程序、简易程序的制度设计。如小额诉讼程序，改变现有民诉法以案件标的额为核心认定标准的模式，增设当事人纠纷解决程序选择适用权等。

（2）推进刑事速裁程序、诉辩交易等改革试点。可以在总结试点经验的基础上，将相关成果纳入立法层面，明确“事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件”适用刑事速裁程序，〔11〕《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（2014年6月）。并规范其运作程序。

（3）劳动仲裁、道路交通事故、治安管理等前置程序设计。建议将目前劳动争议“先裁后审”的单轨制改变为“或裁或审”的双轨制，赋予当事人选择权，增设仲裁裁决终局规定；建议将《道路交通安全法》第74条修订为：交通管理部门应当对交通事故损害赔偿争议进行调解，调解不成的，应制作调解终结书，当事人以此向法院起诉；对于达成的调解协议，可依据《人民调解法》的规定申请司法确认并赋予强制执行力。在《治安管理处罚法》“侵犯人身、财产权利的行为”部分增设公安机关在损害赔偿争议上的调解、裁决等权力，并作为诉讼的前置程序。

3.调整和修改现有的司法解释

最高人民法院关于相关纠纷化解制度的司法解释应当作相应调整和修改。例如审理劳动争议案件的相关解释明确劳动争议仲裁委作出不予受理通知书后当事人可以起诉，即将“不予受理通知书”视为仲裁机关已经作出过仲裁裁决而受理，这样的解释助长仲裁机关处理问题的随意性和依赖性，不利于引导劳动争议仲裁委妥善解决劳动争议纠纷。为此，应当明确法院对“不予受理通知书”进行一定的审查，仲裁机关随意“不予受理”的，通知劳动争议仲裁委重新仲裁，法院不受理相关诉讼。

（二）功能定位：“规范化”是法院推动矛盾多元化解工作的应有之义

要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用，着力点在于准确把握法院在其中的功能和地位，一方面要内部挖潜，打造过硬本领；另一方面要“发挥组织协调与监督功能，为了私人的、公共的场所中所产生的交涉和秩序，提供规范的和程序的背景”。〔12〕参见前引〔9〕，梁平文。

1.挖掘司法程序潜力，发挥法院自身“一元”的表率作用

（1）进一步完善“司法ADR”机制。〔13〕20世纪70年代以来，在英美法系国家特别是美国一些州的法院内设了仲裁和调解等第三人解决纠纷的制度，实际上是把ADR当作了诉讼程序中的一环，这种ADR 叫做司法ADR，或称附设在法院的ADR（Court Annexed ADR）。司法ADR是在ADR的基础上发展起来的一种准司法性质的程序。目前，我国先行调解制度具有“司法ADR”的基本特点，可以大力尝试。除了可以在调解的主体力量上给予投入支持外，还应进一步明确先行调解的适用范围，例如涉及离婚、继承、赡养以及宅基地、相邻关系、不动产共有等当事人存在较为亲密关系的纠纷，劳务合同、交通事故损害赔偿、医疗纠纷，涉及争议金额较小的其他财产纠纷。〔14〕参见章武生：《司法ADR之研究》，载《法学评论》2003年第2期。同时，建立完善先行调解程序与诉讼程序的无缝衔接，借鉴我国台湾地区立法例，双方当事人于调解日到场时，如果诉前调解不成的，法院可根据一方当事人申请，立即转入开庭审理程序。当然，可以考虑在时机成熟时建立拒绝先行调解的惩戒机制，〔15〕参见傅一波：《美、英、日三国司法ADR对我国构建司法ADR的启示》，http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-04/18/content_301859.htm，2017年4月25日访问。双方已经达成合意但一方反悔拒绝接受调解协议或者当事人恶意阻扰调解成功，导致先行调解失败、纠纷转入诉讼程序的，最终通过诉讼所获利益少于或者等于先行调解确定的利益时，法院应在判决中对导致纠纷进入诉讼程序的责任进行判定，并由责任方负担因诉讼所付出的诉讼费用和其他经济损失。

（2）进一步完善督促程序适用机制。一般而言，简化督促程序审查程序，建立一次审查机制，并赋予法官不当异议审查权，建立异议听证制度，过滤债务人不当异议已是学界研究基本共识。更为重要的是，一方面要降低督促程序适用门槛，为督促程序的适用创造较多机会，如受理条件“债权人与债务人没有其他债务纠纷”，现有法规限定为“债权人没有对待给付义务”，实际造成督促程序受理审查标准为债权人诉讼请求成立；再如，“支付令能够送达债务人”，在是否能够送达债务人问题上，不必过于强化债权人的证明责任。另一方面要加大背信行为的制裁力度，建立不当异议而导致程序迟延或后期诉讼收益未超出督促程序所获收益时，由责任方承担由此产生的相应成本制度。〔16〕章武生教授通过比较中德两国督促程序适用情况，认为适用差异除法律文化方面的原因外，对民事违法行为制裁力度的差别可以说是最主要的原因，笔者深以为然。参见章武生：《督促程序的改革与完善》，载《法学研究》2002年第2期。

（3）进一步优化小额诉讼程序的适用。考虑金额不是衡量案件简单与否的唯一标准，可以考虑适当放宽小额诉讼程序的适用金额范围，设置一个案件标的额合理区间，赋予当事人选择权〔17〕参见傅郁林：《小额诉讼与程序分类》，载《清华法学》2011年第3期。以及法院根据综合案情做出是否适用小额诉讼程序决定的权力。进一步简化小额诉讼的审理程序，如适当变通公开审判原则，开庭方式可以进一步灵活简化。此外，还可以借鉴我国台湾地区做法，建立小额诉讼强制调解前置程序，调解不成的，才能进入审判程序。〔18〕参见王汝洋：《小额诉讼程序的理解与适用》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/05/id/956816.shtml，2017年4月25日访问。

（4）进一步完善行政诉讼简易程序。新行政诉讼法适用以来，T市两级法院行政诉讼案件适用简易程序仅有11件，适用比例不足5%。为此，可以在最高人民法院《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》的基础上，适度增强程序适用弹性，授予主审法官决定权；强化庭审简化措施，对庭前准备阶段简化处理，对于当事人无争议的证据和事实以及当事人自认的事实可以直接予以认定，不再进行质证等；适当简化裁判文书制作，对案件事实无异议的部分可以省略，直接在裁判说理部分中点明即可。

2.规范司法职能定位，发挥法院对其他“多元”的引领、保障作用

一直以来，法院在多元化解决机制中存在“大包大揽”的现象，抑制了其他纠纷解决方式的充分发展。因此，法院要多在业务指导上花力气、多在推动非诉讼纠纷解决机制发挥功能上花力气、多在为非诉讼纠纷解决机制提供司法保障上花力气。例如，《人民调解法》确立以司法确认为保障的人民调解权威形成机制，“以便在自治性规范与国家法律体系发生根本性冲突时，能保证国家通过司法审查等途径加以协调”。〔19〕参见前引〔9〕，梁平文。利用“司法最后防线”的共识，通过法院的组织和协调，整合优势资源，对非诉纠纷解决主体予以必要的指导与监督。在这一过程中，除涉及到法律的强制性规定以外， 应尽可能地尊重当事人的意愿，赋予其更多的选择权。

（三）外部策应：“实质化”是党委领导下其他主体协调联动的务实之举

1.完善党政领导推动机制

基于矛盾多元化解机制应纳入国家治理体系建设，且政法委作为领导和管理政法工作的职能部门，主要任务是指导、协调、监督政法各部门开展矛盾化解工作，可由中央及地方各级党委政法委牵头，在社会综合治理领导机构成立社会矛盾多元化解机制领导机构，统领相应区域矛盾纠纷的化解和社会稳定工作。同时，建立健全矛盾纠纷化解组织网络，搭建网格化管理平台，实行资源信息共享。

2.完善行政性纠纷解决机制

（1）在行政调解方面，一是在道路交通、环境纠纷、校园伤害、医疗纠纷、产品质量纠纷以及治安管理等特殊纠纷领域明确规定行政调解前置程序；二是完善行政调解程序规范，如明确行政调解除当事人申请启动外，行政机关可以依职权征询意见启动，将符合一定条件的纠纷纳入行政调解的范围并将行政调解的期限限制在自行政机关受理之日或者双方当事人同意调解之日起30日，〔20〕该举措详细内容参见《北京市行政调解办法》第10条第2款、第19条第1款，http://zhengwu.beijing.gov.cn/fggz/zfgz/t1394586.htm，2017年4月25日访问。对于达成调解协议的，当事人可以依法申请公证或申请法院确认效力。

（2）在行政裁决方面，就目前而言，应从立法上逐步建立起行政裁决制度体系，明确行政执法部门的纠纷裁决职责；可设立行政裁决事项的民事纠纷应包括自然资源权属、知识产权、环境污染损害赔偿、医疗事故、交通事故、消费者权益、物业管理、不动产产权以及其他与行政管理活动密切相关或政策性较强的纠纷；在医疗卫生、环境资源、权属纠纷以及商标、专利等领域可以建立行政裁决前置程序。必要时，对特定类型案件可以赋予行政机构终局裁决权。当然，行政性纠纷解决机制的设立、模式重点、运行方式都应充分考虑社会需要、公众和当事人的纠纷解决习惯、观念及自治能力等因素，根据现实条件及时调整，以维护社会秩序的稳定和发展，促进和培养社会自治为目标。〔21〕参见范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第272页。

3.进一步完善商事仲裁机制

强化仲裁民间性、自治性、专业性特点，取消法院对仲裁裁决的实体审查的规定，对仲裁裁决仅审查程序事项。扩大仲裁适用的范围，除仲裁法规定外，适当允许行业性法律根据行业特点增加仲裁制度，如在教育法中增加教育纠纷仲裁，在证券法中增加证券纠纷仲裁，在商业银行法中增加金融仲裁等。此外，在强化“一裁终局”意识和相应法律规定的同时，应赋予当事人必要的救济手段，例如对法院作出的撤销裁决或者驳回申请的裁定，当事人不得上诉和申请再审，为防止仲裁裁决被不当撤销，有效维护正当的仲裁裁决，有必要对法院作出的上述裁定给予当事人充分的救济手段。

4.优化社会组织参与纠纷化解的制度保障

应该在基层构建以司法审判为核心的矛盾多元化解机制（见图2），主要包括以下三个层次：

（1）完善农村社会组织化解纠纷机制，满足特定场域社会主体的纠纷化解需求。发挥村民自治组织的功能，通过政府扶持，加强农村自治文化建设，培育文化场域的核心精神，不仅能强化农村社会组织解决纠纷的自信，更能实现与政府、法院等公权力机关的良性互动。

（2）完善行业协会化解纠纷机制，充分发挥行业协会桥梁纽带和行业监督作用，实现政企双方的互相理解，避免大量纠纷在未进行前期协调处理的情形下直接进入到司法诉讼程序。

（3）根据纠纷化解机构的不同性质提供不同的管理。社会组织提供的纠纷化解服务部分属于公益性服务，部分属于市场化服务。国家在提供必要的资金、人力等之外，更需要将这些社会组织形成的社会化法律服务纳入国家社会治理体系之中，根据其性质实行有别于公立性纠纷化解机构的分类管理，针对性地实施激励、购买和监控措施。对于公益性纠纷化解机构，政府通过支付“对价”，从公共服务的“直接提供者”“直接生产者”转为“购买者”“监督者”。〔22〕参见范愉：《社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点》，载《中国司法》2004年第8期。对于市场化纠纷化解机构，遵循市场运作规律，由各机构在法律允许的范围内开展业务并自负盈亏，其提供的服务可以通过司法对纠纷结果的审查予以规范和引导。

图2

结语

总的来说，法律在设计多元化解机制上要考虑层次性、可选择性，引导当事人作出理性、便捷高效的纠纷解决方式；同时，还需要通过制度安排，规范律师代理制度，引导律师、法律工作者在法治轨道上帮助当事人化解矛盾、保障权益。在纠纷解决体系中，诉讼对诉讼外纠纷解决机制有波及效力，诉讼外纠纷解决方式对诉讼则有向心效应。〔23〕参见[日]小岛武司、伊藤真：《诉讼外纠纷解决法》，丁婕译，中国政法大学出版社2005年版，第211页。通过多层次、多方面、多角度的努力，形成以司法审判为核心，行政机关及仲裁等准司法性纠纷解决机制为中坚，公益性纠纷解决机制和市场化纠纷解决机制为补充，各解纷机构之间良性沟通互动的模式，充分调动各种解纷力量，也为当事人提供可供选择的解纷方式。当然，上述的诸多努力不仅仅在于缓解法院在供给侧结构性改革背景下有增无减的“案多人少”压力，更主要目标在于通过将整个社会化解纠纷的主体进行系统功能定位，实现各主体之间各司其职，分工配合，各种纠纷化解方式良性互动的纠纷化解局面。这样的局面，不是顶层设计遭遇现实尴尬的无奈，也不是法院立场主义下的“一厢情愿”，而应当是立法供给、顶层设计、法院保障、政府策应以及社会参与“齐心协力”的局面，最终形成矛盾纠纷多元化解机制“法治化、规范化和实质化”的理想局面。