大道至简与大众创业及简政放权

■ 余长火

大道至简与大众创业及简政放权

■ 余长火

中国传统为现代管理提供了智慧源泉。学者姚中秋（秋风）在《治道文丛序》中论及文明成长文化自觉有两点。其一，中国之治道，载在五经；百家言尤其儒家之立论，莫不本乎五经，中国治道因此而日新、日日新；依循此道，中国持续生长、扩展，而成为史上规模最大的文明与政治共同体。其二，子曰：“谁能出不由户？何莫由斯道也？”中国现代优良秩序之生成、维系，不能不由千古一贯之中国之道。中国治道之自觉，有回向大道之努力。看来，大道之行，一以贯之。

2017年5月26日，李克强总理作出重要批示，今年要把推动“多证合一”作为商事制度改革的重点工作全力突破。6月13日，李克强总理在全国深化简政放权放管结合优化服务上提出“五为”任务：为促进就业创业降门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利。各地主动作为，勇于担当，浙江率先推行“最多跑一次”，跑出政府办事新速度。曾几何时，跑不完的腿、磨不完的嘴、交不完的材料、盖不完的章……政务、事务、商务一度“永远在路上”，考验着政府经济管理和社会治理的智慧、能力和水平。早在2015年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中有感而发、有的放矢，“大道至简，有权不可任性”。近年来，中国经济进入新常态，管理理念向简易回归转变，顶层设计和配套措施相继出台步步深入，大众创业万众创新蔚然成风，管理红利正在释放。

一、大道至简的渊源与结论

李克强总理所作的《政府工作报告》，用词精练，用意明显，其中“大道至简，有权不可任性”这句表述据披露还是他亲自加入的。2015年4月1日的国务院常务会议上，李克强对《政府工作报告》中引发热烈议论的“大道至简，有权不可任性”做出详细解释。他说，本届政府推进简政放权、放管结合，目的是为了转变政府职能。“我在政府工作报告中念到‘大道至简，有权不可任性’时，台下那么热烈的掌声让我事先也没想到，说明大家也都有这个体会啊！”

媒体闻风而动。在众多媒体的解读中，有一种观点认为，“大道至简”出于《老子》，反映出一种“无为而治”的思想。在老子看来，万事万物的最高境界就是“道”；我们不妨理解为自然规律。而《道德经》中也多次出现“大道”这个词。老子主张见素抱朴，尊重自然，按照事物本来的运行规律办事，不强求改变，用无为来达到无不为的目的。与儒家的“知其不可为而为之”不同，无为而治也成为了道家流派对于治理国家的最高追求。文章对“大道至简”思想来源于老子及其《道德经》言之凿凿，同时对这一论断最先出自何人何书留下考证空间。

中国共产党新闻网发布的文章说，“大道至简”是中华道家哲学的思想，网上误传是出自老子的《道德经》，据《科学与社会》2012年第1期刊发的严加安的文章《解读“大道至简、大美天成”》介绍，“其实‘大道至简’是后人根据老子的哲学思想总结出来的”。这个思想的完整表述是：“万物之始，大道至简，衍化至繁。”文章引用了专家的解读，确定属于道家，澄清来源，说明来历，提供了完整表述。

针对媒体的误读，李克强在国务院常务会议上给予回应。“千万别搞错了，我这里所说的‘简’，是从孔子那里来的！”他阐释道，《论语·雍也》里有一句话，“居敬而行简”，“‘居敬’，就是我们作为公务人员，首先要在内心敬畏人民。‘行简’，朱子（朱熹）后来解释了，就是不要用太繁多的东西来扰民。”总理说，“这与我们简政放权的理念是非常吻合。”总理把重点放在了“简”字上，明确说是从孔子那里来的，不是从老子那里来的。意思来源于《论语》，并非《道德经》。经典解释是敬畏人民，不扰民；政府管理理念是简政放权。

李克强深入解读，“居敬而行简”这句话后面还有一句：“居简而行简，无乃大简乎？”“这就是说，太‘简’了也不行，就过于简慢、怠慢，就没有法度了。”李克强得出的结论是：简政放权的同时，还要“放”“管”结合，要把握好其中的平衡。

数字经济对商事制度改革提出了新的要求。以往，商业社会的基础设施是以物理、地理作为载体，所有的登记制度都是以行政管辖权、以地域为界限的，但是随着互联网数字化发展，对管辖权提出了挑战。比如，在淘宝上全球东西都能购买，这就对传统管辖权提出非常大的挑战。数字经济降低了交易成本，但是随之会产生新的问题，当不具备传统交易条件的市场主体，比如没有确定地址的主体进入到市场以后，要通过什么样的制度来管理它？互联网市场存在大量不确定性，互联网商业通常存续时间都非常短，波动性却非常大，而且交易渠道越来越多。除了技术手段的发展导致的变化外，还有共享经济的发展。共享经济下，任何一个人都有可能成为商事登记的主体。在这样的多维度市场交易模式下，需要形成不同风险承担方式的登记和信任机制。2017年6月13日李克强总理在讲话中进一步强调，对新技术催生的新业态、新模式，监管还是要审慎包容。

“管”与“放”如何平衡，考验改革者的智慧。中国传统智慧讲究“发乎于情，止乎于礼”，强调“从心所欲不逾矩”，既要充分发挥社会成员的创造积极性，又要引导他们自觉遵守社会规则与制度。当前，我国市场经济秩序还不完善，一些地方假冒伪劣产品充斥市场、侵权盗版行为时有发生、食品安全事件接二连三。这些问题的出现，与政府的市场监管不到位直接相关，必须采取措施切实强化市场监管。回到报告的语境中看，“大道至简，有权不可任性”是一个段落。在这个段落中，前有“地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留”；后面有“简政放权、转变职能”，“用政府权力的‘减法’，换取市场活力的‘乘法’”。前后联系起来分析，“大道至简，有权不可任性”是针对行政管理体制改革和政府权力而言的，旨在推进政府从“管理”到“服务”的转型和从“瘦身”到“紧身”的定型。

二、大众创业的启蒙与特色

2015年，李克强总理在《政府工作报告》中还正式提出，推动大众创业、万众创新，“既可以扩大就业、增加居民收入，又有利于促进社会纵向流动和公平正义”。在论及创业创新文化时，强调“让人们在创造财富的过程中，更好地实现精神追求和自身价值”。

无论是大众创业，还是万众创新，都少不了一个“众”字。如果认为，创业是少数“天才式”人物的事情，必须具备这样那样的素质和条件，那就错了。人类社会发展史实际上就是一部大众创业史。从农业革命到工业革命，从科技革命到信息革命，许许多多的重大技术都是由经验丰富的普通人发明的。我国改革开放以来的实践也充分证明了这一点。由李克强总理作序、国家发改委组织编写的《2015年中国大众创业万众创新发展报告》（人民出版社出版）指出，新中国成立以来特别是改革开放以来，我国先后出现了三次大规模的创业浪潮：第一波是20世纪80年代乡镇企业和民营企业异军突起；第二波是20世纪90年代“下海”经商的浪潮；第三波就是当下大众创业、万众创新的“双创”新浪潮。风起于青萍之末。20世纪80年代初以家庭联产承包制为核心的农村体制改革后，极大激发了农民的创业热情。20世纪90年代随着经济体制和科技体制改革，又有一大批科研人员和国有企业职工“下海”经商。进入21世纪，互联网和信息技术突飞猛进催生了“草根创业”如雨后春笋般涌现。而且，现在来看，许多成功的企业往往都是“草根”完成的。

创业大众化促进了社会纵向流动和公平正义，让普通人更好地实现精神追求和自身价值。治国理政以发蒙为先，大众构成共同体内人口之绝大多数。要想获得优良的治理绩效，重点当然是启大众之蒙。启蒙的本质是人的自我完善。经过启蒙形成较为完整的人格，就是君子。

如今，“大众创业、万众创新”已经成为潮流和趋势，而壮大创新创业群体，打造创新创业平台“创客大本营”也正被越来越多的城市所重视。一个“创”字，被赋予了“创业”和“创新”的时代内涵。创业的概念更具中国特色。李克强总理在公开场合发出“大众创业、万众创新”的号召，最早是在2014年9月的夏季达沃斯论坛上。当时他提出，要在960万平方公里土地上掀起“大众创业”“草根创业”的新浪潮，形成“万众创新”“人人创新”的新势态。此后，他在首届世界互联网大会、国务院常务会议和各种场合中频频阐释这一关键词。每到一地考察，他几乎都要与当地年轻的“创客”会面。他希望激发民族的创业精神和创新基因。没有创业的冲动，哪来创新的行动？

创新的概念最初是由奥地利经济学家熊彼特在1912年提出来的，其原意是通过广义的技术创新促进经济增长，其重点不仅仅是技术上的发明创造，更重要的是企业家对生产要素的重新组合形成新的生产能力获得经济价值，在本质上达到研究开发与经济价值的有机结合，即实现技术商业化。后来，创新的概念和理论不断发展。美国管理学家德鲁克认为，创新是赋予资源以新的创造财富能力的行为，创新主要有两种：技术创新和社会创新。著名经济学家诺思认为，世界经济的发展是一个制度创新与技术创新不断互相促进的过程。

相对于创新理论，创业研究起步较晚，目前尚未形成统一的分析框架，一般认为，创业是指一个人发现和捕捉机会并由此创造出新产品或服务的过程，主要标志和特征是创建新企业或新的组织。创业不仅仅局限于创办新企业的活动，在现有企业中也存在创业行为。创业者既可以指新创企业的创办人，也包括现有企业中的具有创新精神的企业家。大众创业万众创新还有解决日益紧迫的就业问题的现实考量。2017年有795万大学毕业生，500万中专毕业生，50万转业军人，100万需要安置的职工。一个小微企业可以带动6-10人就业。大众创业好处多。

由道进乎技，由道进乎术，这是中华先贤走过的发明创造之路。这条有别于西方的、独特的发明创造之路，对我们今天制定创新型战略具有实用价值和指导意义。“天行健，君子以自强不息”与“地势坤，君子以厚德载物”是《易传·象传》中披露的六十四条人文哲理中广为人知的前两条。“人文日新”的格言源于《周易》。古语所讲的人文，今人所谓的文化，囊括了人类的创业创新活动。“日新”二字则源于《易传·系辞》：“富有之谓大业，日新之谓盛德。”《大学》解释“日新”为“汤之盘铭曰：苟日新，日日新，又日新”，“日新”的思想是商朝开国君主汤王刻在盘上的铭文，意思有如果能够一天创新，就应该保持天天创新，新了还要更新。大众创业万众创新的论断渗透着中国传统智慧的结晶。

三、简政放权的实质与底线

如果说大道至简是民之所望，大众创业则是民之所欲，简政放权就是施政所向。简政放权、放管结合、优化服务简称“放管服”改革，也是当前政府部门反复念叨的管理真经。“放”就是中央政府下放行政权，减少法律法规没有法律依据和法律授权的行政权；厘清多个部门重复管理的行政权。“管”就是政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新。“服”就是转变政府职能，减少政府对市场进行干预，将市场的事推向市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体的市场运行的行政成本，促进市场主体的活力和创新能力。

2016年5月9日，国务院召开全国推进放管服改革电视电话会议。中共中央政治局常委、国务院总理李克强发表重要讲话。李克强总理在《政府工作报告》提出，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。李克强语重心长地说：“‘放管服’改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利，要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。以舍小利成大义，以牺牲‘小我’成就‘大我’。”

放管服改革牵一发而动全身。革已启动，由此，各个文化、社会、政治群体陆续苏醒，革的力量与反向的力量都采取行动：那些与既有制度关系较为密切的群体认为，自己的权力和利益遭到损害，因而反对变革。另一些群体自认为是不合理制度之受害者，则倾向于全盘而深度的变革，最好让自己成为主宰者。政局由静而动，各群体都提出自己的诉求、意见（姚中秋《建国之道 周易政治哲学》280页）。明智的主革者兼听各种意见，进行理性辨析。改革主持人，秉持公心，信志而行，当革而革，无可后悔。

首先，简政放权从政府自我革命开始。共同体内存在两个群体，具有不同甚至相反的价值、权利和利益，其中一个群体为改变现状而发起变革。这种革意味着双方的地位、权利、利益发生剧烈变化，也即颠倒，其中一个被消灭。故一方是革者，另一方是被革者，这种革是革命。

其次，简政放权要相忍为国让利于民。革以信为本，信预设了革之社会结构：一方面，革必有主动的革者。另一方面，革必有其对象，不合理的制度，或少数人寄生于此的制度。还有生活于不合理制度中的民，居多数。唯有相忍于国、让利于民，改革才能“元亨利贞”。亨者，通也。元亨者，大通也。贞者，正也。利贞者，利于正也。让利于民，循乎正道，可收大通之效。

最后，简政放权以牺牲小我成就大我。《礼记·曲礼上》：“太上贵德，其次务施报。礼尚往来：往而不来，非礼也；来而不往，亦非礼也。” 以舍小利成大义、以牺牲‘小我’成就‘大我’，人们相互间可以最低成本交往，每个人都从相互往来中得到超出其付出之收益。一个有机的、充满活力的文明与政治共同体完整地生成。

变革之最终完成，实有待于鼎新，也就是建立新制度。新制度给共同体带来生命。仅有革，而不能建立健全的制度，则变革没有意义，甚至只能带来混乱。李克强总理在2014年《政府工作报告》中首次提出，“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。这种“社会共治”思想是我国国家治理体系现代化实践经验的总结和新要求，也是市场监管的新境界。

商事制度改革是放管服改革的重要内容，近年来取得显著进展，有效激发了市场活力和社会创造力。今年各地正在全面推进“多证合一”，确保10月1日前全面实行。如期实现这一目标，审批更简、监管更强、服务更优，市场营商环境更加良好。企业将凭借“一照一码”走天下，创设企业的制度性交易成本将进一步降低，国际化法治化便利化营商环境将进一步优化，大众创业万众创新的动力将进一步增强。

浙江“以敬民之心，行简政之道”，率先颁布了《政务办事“最多跑一次”工作规范》。这一规范创举通过优化办理流程、整合政务资源、融合线上线下、借助新兴手段等方式，群众和企业（自然人、法人和其他组织）到政府办理“一件事情”在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到作出办理决定、形成办理结果的全过程一次上门或零上门。“最多跑一次”倒逼各级各部门减权、放权、治权，形成覆盖行政许可、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政服务等领域的“一次办结”机制。

让企业“一照一码”走天下，“一照”即多证合一后的营业执照是企业走天下的身份证，“一码”即统一社会信用代码是企业走天下的通行证。伴随着商事制度改革从管理理念的转变到顶层设计和措施配套这样一个过程，社会信用的重要性也日益凸显出来。对于一个企业来说，社会信用对于建立品牌、与消费者包括自己商业合作伙伴建立相互的信任关系是十分关键的；对于一个地区、一个城市来说，如果社会信用建设做得比较到位，有利于地区营商环境的建设；对于一个主权国家来说，主权信用评级更是十分重要的。2015年6月，国家信息中心中经网开始建设《全国城市信用状况监测系统》，从政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四个方面对全国659个城市分3个层次以12个月为周期进行滚动监测。2017年，个人诚信体系建设将掀起高潮。公务员、企业法定代表人及相关责任人等14类重点职业人员信用记录加快建立，信用红黑名单制度在全国范围建立和完善，被列入黑名单的失信人将遭遇联合惩戒。

从2014年3月1日算起，商事制度改革进展到今天已将近3年，激发了市场活力，带动了第三产业服务业企业，促进了社会诚信建设。2015年度企业年报公示率为88.3%，超过了改革前的年检率。商事制度改革产生了良好的溢出效应。在经济下行压力持续加大的情况下，就业不降反增，很重要的一个原因就是新增的中小微企业对于吸纳就业发挥了巨大的支撑作用，成为吸纳社会就业的主渠道。下一步要加快制定统一的商事登记法，部门协同构建新兴的市场监管体制，并完善信息系统，为推进改革提供技术支撑。

信用评价有着鲜明的价值导向。鼓励地方政府尽量发现和披露失信事件，对失信事件作出相应的整治和处置。鼓励地方政府针对失信事件完善信用制度，提升信用治理水平。督促地方政府做好社会治理，杜绝重大失信事件的发生。做好重大失信事件的预案，及时化解矛盾，疏导民意。倡导积极的诚信文化，树立信用典型和模范，为社会树立标杆。鼓励政府积极开展联合惩戒，推动社会形成“一处失信，处处受限”的惩戒格局。简政放权的底线思维就在于让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。

(作者单位：中国盐业总公司)

（编辑：李红艳）