村支两委与农村生态型公共产品供给：价值、困境与出路

秦建成，苟晓朦

(重庆理工大学 管理学院， 重庆 400054)

村支两委与农村生态型公共产品供给：价值、困境与出路

秦建成，苟晓朦

(重庆理工大学 管理学院， 重庆 400054)

近年来，我国城乡经济迅速发展，但生态环境问题日益突出,农村的生态建设面临更大的挑战。如何建设好农村的生态环境、提供有效的生态型公共产品是党中央与基层政府面临的重要课题。村支两委是管理农村生态型公共产品供给的基层协助者与参与者。从村支两委的角度出发探讨当前我国农村生态型公共产品供给的现状及问题，要求村支两委改善财政问题，加强民主建设与人才培养，增强与完善村支两委在农村公共产品供给中的作用。

公共产品；村支两委；生态环境

党的十八大明确提出“生态文明是关系人民福祉和未来的长远大计”，并将生态文明建设囊括进了五位一体总布局的战略规划之中，同时指出“有效地提供农村生态型公共产品是实现农村生态文明建设的重要举措”[1]。与农村基础建设、农民公共福利供给等一般性农村公共产品不同，农村生态型公共产品主要是指由法律授权的地方政府组织和事业单位提供，并由村支两委组织落实，关系到农村生态环境建设与生态生产等方面的公共产品。目前我国农村生态型公共产品供给问题日渐突出，村支两委作为村民民主选举的自治组织，在农村基层村务工作的组织与协调中发挥着重要作用。在农村生态型公共产品供求失衡的现实条件下，如何有效发挥村支两委在调节农村生态型公共产品供给方面的作用是值得关注的问题。

一、农村生态型公共产品供给的现状

随着农村社会经济的发展和社会主义新农村建设目标的推进，农村生态环境问题已成为构建和谐社会的重要影响因素。然而，在我国广大的乡村地区，村民赖以生存的家园与土地的生态环境不断被破坏，其对于生态型公共产品的需求与愿望也随着经济发展与生态资源愈加激烈的矛盾而逐步增强[2]。这使得农民对于生态型公共产品的需求与愿望也愈加强烈，国家和地方对生态型公共产品的供给也愈加重视。

(一)农村生态型公共产品供给特征

(1)农村生态型公共产品供给理念逐步深化。十八大以来，党中央对生态文明制度建设做出具体部署，强调要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局[3]。生态文明建设已受到国家与民众的关注，政府未来也将会把生态文明建设摆在突出位置[4]。可见，在农村生态型公共产品供给问题上，党和政府将给予更多的政策倾斜和财政支持。同时，地方政府在此思想指导下也将积极开展生态型公共产品供给。

(2)农村生态型公共产品需求越来越大。随着新农村建设进程的加快和生态文明理念的逐渐深化与普及，大多数农村居民希望拥有一个良好的生态环境来生产、生活，这必将使农村生态型公共产品需求越来越大。

(3)农村生态型公共产品具有区域差异性。目前，东部与西部的农村区域整体发展水平差距巨大，辽阔的地域使得不同地区的农村文化风俗、信仰观念都有较大差异，从而其所反映的对农村生态型公共产品的愿望也不尽相同。

(二)农村生态型公共产品供给问题

然而，在我国广大农村地区，农村生态型公共产品供给却不尽如人意。主要表现在以下几个方面：

(1)农村生态型公共产品供给数量不足。在新农村建设过程中，农村生态型公共产品供给对于生态环境建设意义重大。然而，由于农村税费改革及农村生态型公共产品供给的大投入、外部性特征的影响，地方政府用于农村生态型公共产品供给的资金不足，使得农村生态型公共产品供给的数量与质量不能达到期望值[5]。

(2)农村生态型公共产品供给结构不合理。由于农村财政资金有限，再加上部分地方政府受政绩观念的影响，一味地追求经济利益，更加偏向于能够在短期内提升经济效应的建设项目，从而忽视了公共卫生、公共绿化等农村生态型公共产品的供给。

(3)农村生态型公共产品供给体制效率相对低下。现行农村公共产品供给体制大多为政府主导的单中心供给体制，国家只给予少量的补贴，属于制度外的供给方式。同时，权责不统一的村支两委弱化了其公共服务能力，使得农村生态型公共产品供给资源匮乏，一定程度上面临着更加严峻的生态退化局面，普遍表现为供给效率低下，不能满足农村和谐发展的需要[6]。

二、村支两委在农村生态型公共产品供给中的价值及困境分析

(一)村支两委在农村生态型公共产品供给中的价值

1.村支两委相对拥有更大的社会权利、更丰富的物质及资源，发挥基层工作的组织价值

村支两委相对于普通的村民、群众，是农村与乡镇中的“农村精英”，虽然未拥有实质的行政权力，但具有相对丰富的人际影响力、物质和活动资源，能够在一定管辖范围内进行社会统筹与动员。相对于有行政级别的乡镇政府，村支两委的日常工作更加深入基层且与村民有更加良好与密切的互动，村民对其指挥与领导能力有更强的利益趋向性和更高的信任度。因此，在农村生态型公共产品供给中，村支两委方便通过有效整合上下资源的方式促进产品供给，并动员更多村民共同参与供给过程。

2.村支两委能有效集中农民意愿表达，发挥基层工作的意见中转与整合价值

在农村生态型公共产品供给中，村支两委能更好地协调村内不同群体的利益关系。 此外，与村民有良好顺畅的沟通和交流是工作的关键。村支两委能有效地集中村民对生态型公共产品的意愿表达，充分发挥意见中转与整合功能。这不仅有助于农村内部的村务管理，也能更加清晰地了解到村民对生态型公共产品的真实意愿与需求，从而提供更加符合村民愿望的公共产品，实现持久有效地供给机制。

3.村支两委在农村生态型公共产品供给过程中具有监管与监督作用

生态型公共产品供给通常需要大量资源作为保障，资源的利用效率需要强有力地监管。村支两委作为农村生态型公共产品供给的基层推动者与宣传者，在落实其责任过程中，自然要协助地方政府监督工作的完成情况与进程。因此，作为村庄中村务的直接管理者与组织者，村支两委要承担起内部监督的职责，加强对日常事务处理的监督，不仅要监督决策结果是否偏离村民的需求，更要监督产品供给的执行情况是否落实。

4.村支两委在农村生态型公共产品的维护与修缮过程中，发挥后续引领价值

公共物品的供给是政府治理领域中的一项核心内容，能够有效地提供公共物品是“善治”的表现[7]。但由于农村生态型公共产品的投资与规模都较大，产品效用不能仅仅只靠一次物质、人力资源的投入就能充分体现。农村生态型公共产品给农民带来持久效益的关键在于对生态型公共产品进行后期的修缮和维护，村支两委在这个过程中起到了核心作用。由于村支两委比普通村民在国家政策、技术方法、资源配置上拥有更多优势，在地方政府与农村生产的结合点上，村支两委显然具有不可替代的作用。

例如，在“美丽广西，清洁乡村”这一项改善广西壮族自治区农村基本人居与农业生产环境工程中能充分体现村支两委的上述价值。在工程落实初期，村支两委要在其管辖区域内积极组织调动，将清洁工程带动起来，并有效协调不同群体的利益诉求。在执行过程中段，各村支两委要进行有效的监督来确保清洁工程能切实地开展。而在工程的后期监管与执行上，则更需要依靠各个地区的村支两委积极带动本地村民继续维护、美化环境。仅仅依靠自治区政府的一次带头活动还远远不够，更重要的是，需要工作在基层的村支两委的积极带领。可见，在农村生态型公共产品的供给过程中，村支两委都起到了持续性促进和引领的作用。协助地方政府建设好和谐、美丽的村庄，积极完成、落实村庄中的村务工作、为村民服务是村支两委最基本的职责所在。

(二)村支两委在农村生态型公共产品供给中的困境分析

1.农村公共资金匮乏导致村支两委在供给过程中财力不足

“增强生态产品生产能力”是党的十八大报告中的重要内容。作为能营造良好生态环境的农村公共产品，各级政府和村支两委理应成为供给者与协助者。但目前由于农村公共产品的体制外供给模式和筹资方式，使得农村公共产品供给不仅财政困难重重，人、物资源也十分缺乏。城乡的生态型公共产品供给也严重不平衡，城市在相关制度、政策、技术、资金等方面拥有明显的优势与更丰富的资源[8]。这就造成村支两委在协助生态型公共产品供给过程中面临着尴尬的境地。一方面，要承担为民服务的职责，积极反映村民对农村生态型公共产品的需求，起到上情下达、具体部署的作用；另一方面，由于缺乏相应的资金、人力、物力甚至是上级政府的政策支持，造成村支两委在协助提供农村生态型公共产品的过程中举步维艰。

2.村支两委的民主和公共服务认知程度不够

“为人民服务”一直是政府和公务人员的重要职责，村支两委也不例外。虽然村支两委并未掌握实际的政治权力并参与政府运作，但在基层工作中，村民的需要是其关注的焦点。由于村支两委的基层工作直接面向村民开展，因而更加需要具备紧密围绕村民的价值取向，需要有更强的公共服务意识与能力。但从目前来看，这一点还较为缺位，较多基层人员将服务工作过度地转变为管理工作，服务职能的缺失就容易导致村民的呼声与表达被忽视，从而不能为村民提供有效的供给。地方政府为追求自身政绩而消耗巨额的公共资源，已成为很多地方官员的行为选择。基于此，在村支两委协助供给决策的过程中，乡镇政府的政绩与利益的需要就会远大于农村居民的真实表达与需求。

例如，在很多农村地区，村支两委在协助乡镇政府开展基层工作中并未认真听取和考虑村民的基本意愿与切身利益，为追求经济效益而不惜以村民的生产生活环境为代价协助引进一些高污染、高排放的大型项目。这样的举措在短期内确实有利于本地区的经济发展和村民就业，然而从长远来看，却严重损害了村民的基本权益与本地区的可持续发展。如果村支两委及基层政府的民主和公共服务意识不够，农民对公共产品的供给参与积极性就会大打折扣，对生态型公共产品的主动诉求和表达意愿也就会逐渐减少，这便导致了供给的恶性循环。

3.村支两委干部的整体素质普遍不高

虽然村支两委干部在农村信息、资源和影响力上拥有优势，但在农村公共服务中更为突出的问题是文化知识资源的相对匮乏，例如学历偏低、思想观念方面小农意识强烈。据调查显示，在我国中西部地区的村庄中，村支两委的学历普遍为小学与初中学历，多数村支两委为本地的农村能手。再加上农村地区的教育资源本就不足，学习渠道狭窄闭塞、学习方式简单、学习资源与信息的获取数量、质量不足，导致他们普遍的学习基础和能力较为薄弱。因而，部分村支两委对于上级政府的方针政策和先进理念的理解、贯彻、执行存在偏差。村支两委整体素质偏低从而限制和削弱了他们在提供农村生态型公共产品过程中效用的发挥，故不能很好地承担起生态型公共产品供给的带动者与维护者的职责。

4.村支两委角色定位模糊，工作职责不清

在现行体制下，村支两委不能划入政府部门和基层政权组织。在很大程度上，村支两委的性质更多地属于村民自治组织范畴。村支两委既要办理村务又要执行部分的政务，具有双重角色。然而，两种角色也存在冲突，村委会与村党支部之间的权责不明，职能交叉致使很多基层工作难以落实，政务与村务之间存在的矛盾也使村支两委的自治作用部分减弱[6，9]。一旦村支两委成为自上而下、命令式的供给决策的执行者，村支两委也就难以提供符合村民利益需求的公共产品。另外，上级政府部门对村委会工作的过度干预也致使村支两委的角色越来越带有行政色彩，使其应属的基本职能部分丧失。

三、增强与完善村支两委在农村公共产品供给中的作用思考

(一)改善村支两委在农村生态型公共产品供给中的财政问题

1.加强村支两委在农村生态型公共产品供给筹资过程中的多元化渠道建设

“巧妇难为无米之炊”，财权上收、事权下放的公共物品供给现状致使基层组织承担过多责任却无能为力。农村生态型公共产品投资规模大，且有较强的非竞争性与非排他性，在产品供给资金方面很大程度上都来自上级政府，而资金数量又依赖于各级干部的“外交”能力，农村的基层政府和村支两委都处于较为被动的地位。因而，乡政府与村支两委不能仅仅依赖“等、靠、要”的筹集方式，要加强农村生态型公共产品的宣传工作，广泛地动员社会资源，尤其是调动本村农村精英的积极性，积极引入多元主体开拓多渠道的融资机会和形式，例如民办公助、公办民助、项目外包等，努力改变农村生态型公共产品供给的投资主体(图1)，共同建设、美化好家乡的环境和乡村风貌[10]。

图1 农村生态型公共产品供给机制

2.提高村支两委资金使用效率，加强资金使用的监管

由于农村生态型公共产品的供给成本较高，且相关生态型公共产品的资源配置不合理以及自上而下的决策模式，农村生态型公共产品供给资金使用效率也值得关注与改善。农村生态型公共产品供给目的不是追求数量，而是要努力做到数量、质量并重并让村民满意。生态型公共产品并非是效益型公共产品，无法在短期内得到显著的经济效益和投资回报，其供给的最主要目的在于维持和改善生态环境，更大的功能在于其社会保障功能和生态协调功能，其作用是长期且持续性的。正是由于其产品供给的长期性，这就更需要制定合理的监管制度对资金的使用效率与有效性加以规范。村支两委要合理划分管理的权责体系，加强资金预算约束和使用监管以及自身约束，做好信息公开工作，最大限度地发挥社会公众的监督作用。

(二)完善村支两委在农村生态型公共产品供给中的民主建设

1.建立多层次、多元化的生态型公共产品供给主体格局

生态型公共产品目前主要由政府作为单一供给主体，在实际供给过程中出现了一些问题。因此，从生产者与提供者方面，建立多层次、多元化的生态型公共产品供给体系，有助于打破政府垄断，提高公共物品供给效率。在生态型公共产品供给过程中，村支两委需要积极面对不同主体，在产品宣传、推广以及后期维护、持续供给等问题上发挥作用。建立多元主体参与生态型公共产品供给体系不仅在一定程度上能够减轻政府的压力，而且能够增加村民对政府工作的信任度与支持度。

2.完善与整合农村生态型公共产品的表达与沟通机制，加强其民主建设

由于农村地区住户分散且覆盖范围较广，伴随着村支两委职能定位不清，其民主建设还有待加强。例如，村支两委选举已经流于形式，甚至不用召开大会就选举出村委以及村党委班子，偏离了基层工作的公开性、民主性与自愿性原则。民主建设关系到村民对生态型公共产品的需求是否得到有效表达、是否实现以及村民的满意程度，这些都需要建设一个动态的需求表达沟通机制予以保障。因而，村支两委要完善“一事一议”制度，积极引导村民提高民主意识、监督意识、政治意识和参与意识，保证村民在整个供给过程中能将其真实偏好通过良好的沟通渠道传递给供给主体，最大限度地保障多数村民的切身利益。

(三)加强村支两委自身人才培养与管理建设

1.引入现代企业人力管理理念，加强村支两委的自身建设，完善各方责任

村支两委是农村生态型公共产品供给的组织基础，其文化素质的高低直接影响着供给主体及村民对农村生态型公共产品供给的态度以及具体工作。应充分认识到村支两委在基层村务工作中的效用与影响力，积极开展与之相关的业务培训，加快村支两委的培育步伐，提高村支两委的整体素质和工作能力。同时，鼓励农村干部骨干建设，通过绩效考核等手段强化和突出具有示范带头作用的村委干部与农村精英，促进生态型公共产品供给的落实。

2.清晰界定村委会与村党支部书记的权责

完善村委会成员的选举以及村党支部书记的公推直选制度。要通过公开、公平、公正的透明选举，选择出村民最信赖的村委以及村党委班子。清晰界定“村支两委”的权责，村党委是中国共产党作为执政党的组织机构的延伸，负责村级党务的宣传与管理工作，其目标是提高村民的政治觉悟性，增强农村基层群众的凝聚力。村委会则主要负责村级日常的事务管理，是村务执行机构。这两者之间是领导与被领导的关系，村党委不能随意越界，干预村委会正常工作的执行[11]。只有清晰界定两者的权责，才能更好地为村民服务，提供更好、更多的生态型公共产品。

[1] 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报.2012-11-24(003).

[2] 孙爱真,刘卫华,袁芬.西南地区公共生态产品生产现状[J].黑龙江史志,2015(13):365-366.

[3] 中国经济网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N/OL].(2015-05-07) [2016-10-08]. http://finance.ce.cn/rolling/201505/07/t20150507_5297350.shtml.

[4] 陈叶兰.论政府在农村生态文明建设中的重新定位[J].江西社会科学,2013,33(8):189-193.

[5] 王蕾,朱玉春.农民对农村公共产品满意度及影响因素分析——来自西部地区735户农户的调查[J].农业经济与管理,2011(5):27-36.

[6] 罗大蒙,周建军. 当代中国农村“两委矛盾”及其解决路径[J].农村经济,2009(7):10-12.

[7] 张辉.公共服务型政府在农村公共产品供给中的行为选择[J].科技创业,2014(6):70-74.

[8] 陈静.找准生态公共产品有效供给的着力点[EB/OL].(2013-11-06)[2016-11-24].http://theory.people.com.cn/n/2013/1106/c40531-23445740.html.

[9] 徐学通.改革开放30年村民自治中“村支两委”关系解析——以权力运行和治理绩效为视角[J].理论月刊,2008(12):149-153.

[10]孙爱真. 西南地区农村公共生态产品的市场化模式[J/OL].中国商论,2017(2):127-128.

[11]谭焱恒. 对加强村支两委班子建设的思考[J].法制与社会,2016(10):212，215.

(责任编辑 冯 军)

Rural Branch Committees and Village Committees and Rural Ecological Public Products Supply: Value, Dilemma and Solution

QIN Jiancheng, GOU Xiaomeng

(College of Management, Chongqing University of Technology, Chongqing 400054, China)

In recent years, the ecological environment problems have become increasingly prominent with the rapid development of China’s urban and rural economy, especially the rural ecological construction is facing greater challenges. How to construct the rural ecological environment and provide an effective ecological public product are important issues of the Party Central Committee and the government at the grassroots level. The rural branch committees and village committees are the primary assistant and participant in the management of rural ecological public goods supply. It is worth exploring how to give full play to their management function. In this paper, it discusses the current situation and problems of the supply of rural ecological public products in China, from the perspective of the rural branch committees and village committees. It requires the rural branch committees and village committees to improve fiscal issues, strengthen democratic construction and personnel training, and enhance their function in rural public goods supply.

public goods; rural branch committees and village committees; ecological environment

2016-12-23 作者简介：秦建成(1976—)，男，甘肃兰州人，副教授，博士，研究方向：土地资源管理。

秦建成,苟晓朦.村支两委与农村生态型公共产品供给：价值、困境与出路[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(8):64-69.

format：QIN Jiancheng, GOU Xiaomeng.Rural Branch Committees and Village Committees and Rural Ecological Public Products Supply: Value, Dilemma and Solution[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(8):64-69.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.08.009

F323.22; F325.4

A

1674-8425(2017)08-0064-06