林州市农村宅基地确权管理问题的对策建议

南京农业大学 郭春华 靳天宇

林州市农村宅基地确权管理问题的对策建议

南京农业大学 郭春华 靳天宇

河南省农业厅农村经济体制与经营管理处

河南省农村合作经济经营管理站 主办

宅基地使用权关系到农民的住宅权和生存权，是农民安身立命的根本，对农民的生产、生活和农村社会的稳定有着重大作用。农村宅基地确权管理问题日益引起我国政府的重视，为减少宅基地违法行为，避免农民之间的纠纷，保障农民宅基地使用权，我国先后颁布了一系列的法规和政策。2008年国土资源部出台了《土地登记办法》。2011年国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》。2013年中央一号文件提出，“加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。”2014年中央一号文件再次提到“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”2013年8月，河南省政府颁发了《河南省农村集体土地确权登记发证工作实施方案》。为加快推进安阳市农村集体土地确权登记发证工作，安阳市人民政府结合安阳市实际，制定了《加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作方案》。2006年，林州市为了加强农村宅基地管理，缓解农村涉土信访问题，在全市范围内连续三年开展了农村宅基地登记发证工作，累计发放了数万本集体土地使用权证书。2012年，按照河南省农业厅和安阳市农业局工作安排部署，林州市人民政府制定《林州市加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作实施方案》并于2012年4月开始，组织开展了全市农村集体土地确权登记发证工作。

林州市坐落于河南省安阳市西部的太行山东麓，是一个传统农业县级市，农村人口仍然占很大比例，农村居民点在全市分布较为广泛，宅基地确权管理还存在许多问题。笔者对林州农村进行了实地调研，本次调研主要针对2个群体进行。一是林州市农民，二是市有关职能部门的工作人员。针对农民，笔者在农村进行了实地调研，调研采取了访谈加问卷的形式，走访农户，了解本地农村各家各户的具体情况，共发放问卷220份，回收212份，有效问卷204份。调查问卷共包含32个问题，涉及农户基本情况、农民对宅基地管理认知及本地事实情况、农村宅基地权属及使用效率问题及农户宅基地退出意愿等。针对市国土局、乡镇国土所和村委会等有关部门的调研，采取的是访谈的形式。在调研的过程中访谈了市国土局地籍科工作人员、乡镇国土所和村委会人员。通过调研，了解了林州市农村宅基地确权管理遇到的问题，针对这些问题，提出相关建议。

一、农村宅基地确权管理问题

（一）宅基地确权存在的问题

1.权属调查方面，使用权权属调查工作存在一定难度。一是在没有户主办理委托手续的情况下，现有家庭成员指界签字存在问题，工作难以开展起来。二是权属调查工作与调查进度和质量难以协调一致。三是政策标准认定存在困难。宅基地改变批准用途、建新未拆旧、一户多宅等问题，在农村范围内普遍存在，如何认定对农村地籍调查工作至关重要，并直接关系到确权登记发证工作的正常进行。

2.发证方面，新老土地证衔接工作存在难度。2006年，林州市在全市范围内连续三年开展了农村宅基地登记发证工作，累计发放了数万本集体土地使用权证书。由于当时发证工作不够规范，没有严格按照法律法规和有关规定进行，因此存在较多问题，比如，按现状超面积发证，地籍测量技术落后、精度不高等问题。如果按照最新要求，林州市曾发放的这批证书就必须全部收回注销、废止，重新进行登记发证。但由于其数量大，涉及面广，同时又涉及土地使用权人的切身利益，收回工作将面临极大难度，弄不好恐怕会造成林州社会的极大不稳定。

（二）宅基地管理存在的问题

1.村庄建设缺乏统一规划。大部分村庄没有宅基地规划或者规划太过于粗略，没有落到实处，缺乏村庄建设规划和布局规划，规划相对滞后，不能真正发挥引导和控制作用，对农村居民点的布局、数量和用地规模没有能够合理确定。有的地方虽有村庄规划，但这些村庄规划大都缺乏整体性和长远性，村庄的数量、规模、平面布局、空间结构和功能组合缺乏科学性，且没有太大的约束力，在实际执行的过程中，大部分地方没有按规划办事，村庄内功能规划和建房布局规划工作基本没有开展。由于基层政府、村委会及农民缺乏规划意识、对规划意识不够，农民住宅处在低水平重复建设中。

2.农村基层组织宅基地审批管理能力有待提高。在宅基地审批程序中，村委会的权力应该受到村民代表会议的制约和限制。但在调查中发现，很多地方的宅基地管理存在村级民主程度较差的问题，一些农村的村委会或村干部在没有经过村民会议的同意下，私自行使宅基地报批决定权，存在不同程度的村干部徇私现象。有的宅基地使用权没有按照法律规定的审批程序取得，只是经过了村干部个人同意，没有通过村民会议的讨论和确认，也没有通过乡镇政府的审核，更没有得到县级人民政府的批准。有些宅基地的使用权虽然是通过法定程序取得的，但由于村干部把关不严，甚至有意疏忽，存在“人情宅基地”“权力宅基地”的现象。

3.管理缺乏主动性，执法不严，监督不力。乡镇和县级土地管理部门作为土地执法部门享有对宅基地的审批权，对宅基地使用的监管权等。但据调查反映，乡镇和县级土地管理部门在宅基地使用权的管理中缺乏主动性，监督不力，执法不严，违法不究造成宅基地使用权出现一定的问题，宅基地未批先建、少批多建、占用耕地建房及一户多宅的现象比较严重。一些地方的土地管理部门因缺乏对宅基地用地的合理规划和管理，工作人员对申请人的资格条件和所申请的地块欠缺必要的审核和丈量，再加上管理人员权力滥用和寻租违法操作使一些不符合申请条件的人取得宅基地。有些农民在耕地或自留地上建房而废弃村内旧的宅基地或空地，村内土地资源得不到充分的利用，造成了“空心村”现象。

4.土地相关部门缺乏对流转宅基地使用权的变更登记。我国现行法律法规规定，宅基地使用权属于集体所有，农民对宅基地只有使用权，没有处分权，对所获得的宅基地不能进行转让。笔者调查了解到越来越多的农民到城市买房居住，农村房屋常年无人居住，但由于缺乏有效的流转和退出机制，农民没有权利对宅基地进行转让，大部分处于闲置状态。随着农村经济结构的调整，在经济利益的驱动下，村民在对其所有的房屋进行买卖或出租的时候，很大一部分的宅基地事实上已经进入到流通领域，农民宅基地使用权发生流转，宅基地私下交易活跃且缺乏有效的监管。在城乡结合部、城中村出现了宅基地上房屋出租、转让等现象。出租房屋的同时宅基地使用权也发生了流转。土地相关部门缺乏对农民私下流转宅基地使用权方面的规范和指导，没有进行相应的使用权变更登记，背离了《土地管理法》“以证管地”的目的，容易造成宅基地权属混乱和产权纠纷。

二、宅基地确权管理问题的对策与建议

（一）宅基地确权问题的解决办法

1.依法确认主体，规范开展确权登记工作

对符合申请宅基地条件的农村村民应当向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡镇人民政府或街道办事处审核后，报县（市、区）人民政府批准后，依法取得宅基地使用权。

（1）本农民集体成员作为主体的：一是符合宅基地申请条件，并经批准使用宅基地建房的，应当按照有关规定进行确权登记。二是原合法取得的宅基地及其附属房屋，实际占地面积超过当地规定面积标准的，按照不同历史阶段分类处理后，符合条件的，可依法依规进行确权登记。三是已拥有一处宅基地的本农民集体成员因合法继承房屋、生效的法律文书裁定取得宅基地及其地上附属房屋所有权的，按照有关规定进行确权登记。

（2）非本农民集体成员作为主体的：一是农村村民因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集体中迁建，在符合村镇规划的前提下，经本农民集体2/3以上的成员或村民代表大会同意并经有批准权的机关批准异地建房的，依法进行确权登记。二是原在农村经批准或购置房屋合法取得宅基地及房屋，房屋产权至今未发生变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议后，可依法确权登记。

2.规范适用法律法规政策，有序确定宅基地使用权

（1）准确把握“一户一宅”政策法律规定。户的认定原则上以公安部门户籍登记为准，户主可作为权利人代表，家庭成员另有约定的从其约定。对年满18周岁并已达到分家单独居住生活条件而暂未办理分户的，由该村农民集体出具证明材料公告无异议，经公安部门认可的，可按照一户认定。

（2）依法依规处置未经批准使用集体土地建设宅基地问题。一是凡村民擅自建房，不符合土地利用规划占用基本农田、耕地的，可只调查，不确权登记，由执法部门依法依规予以处理。二是对农村村民擅自建房占用宅基地或集体建设用地，符合土地利用总体规划与村镇规划及有关用地政策和建房条件的，按照国家和本地有关规定补办相关手续后确权登记。单位或个人擅自占用集体建设用地或未经批准使用集体土地建设生产经营性建筑物、构筑物的，经依法处理并补办用地及建设批准手续后，方可进行确权登记。三是依法处置因房屋坍塌或拆除两年以上未恢复使用的宅基地。对因房屋坍塌或拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不得确定土地使用权。已经确权登记的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。四是妥善做好新旧证书衔接换发工作，维护社会大局和谐稳定。土改以前所有的土地法律文书（包括地契、分单、遗嘱等）到我国土地改革时就已全部失去了法律效力。土地改革后，由县级人民政府颁发的土地证，是在土地私有的情况下，由国家发给公民以保护其合法权益的凭证。农业社会主义改造完成后，土地所有制已由个体农民所有制转变为社会主义群众集体所有制和全民所有制，土改时颁发的土地证就失去了原有的效力。1986年《土地管理法》实施以后颁发的土地使用证，按照“不变不换的原则”，暂只做好地籍调查同时各县（市、区）人民政府负责做好证书换发时涉及权属纠纷、面积不一致等相关问题的咨询解释及信访处理工作。

3.扎实做好农村宅基地使用权确权登记发证工作

（1）进一步提高工作的精细化程度。由于此次确权登记涉及广大群众的切身利益，稍有不慎极有可能引起后续信访问题，影响社会和谐稳定。因此确权过程要施行痕迹化管理，做到凡事有据可查、留有痕迹，要确保界线清楚、权属清晰、面积准确、依法确权、程序合规。

（2）加强权属争议的调处工作。要充分发挥基层群众自治组织和农村集体经济组织的作用，调动村级、乡级的人民调解机构的积极性，创新权属纠纷调处方法，充实人员力量，保障工作经费，对影响较大、涉及面广的权属争议案件实行挂牌督办，办结销号制度，推动权属争议调处工作。

（二）完善宅基地管理的对策

1.完善宅基地管理的法律依据。我国农村宅基地的管理正处于改革和调整的过程中，因而必须完善宅基地管理的立法，为现有的改革和管理提供法律支撑。对于宅基地管理法律规范的完善，应该制定专门的管理规范，以统一协调各种管理措施之间的关系。具体而言，首先，从立法等级角度来看，应制定专门的农村宅基地管理行政法规。应根据《土地管理法》《城乡规划法》以及《物权法》等法律关于农村宅基地及其管理的规定，结合中央出台的相关文件，针对农村宅基地管理的实践及其问题，制定专门性的行政法规。其次，在立法内容上，应对宅基地的内涵、范围、取得、登记、行使、流转以及退出等内容进行详细的规定，增强可操作性，并明确宅基地管理中的违法行为及其法律责任。

2.加强宅基地规划管理并保证其实施。科学的规划是农村宅基地管理的前提，因此必须加强制定农村宅基地管理规划，并采取相关措施保证其实施。首先，必须加快制定宅基地规划。我国农村基层政府在技术力量以及财政资金等方面有一定的不足，因此县级政府以及土地管理、规划与财政主管部门应该积极参与宅基地规划的制定，提供资金、技术和人员等方面的保障，推进农村宅基地管理中各项规划的制定。其次，必须保证宅基地规划的科学性。根据《城乡规划法》规定，乡镇规划和村庄规划的内容应包括规划区范围、农村生产、生活设施等布局和要求。而在宅基地管理规划中，除了应包括上述内容外，还应明确居民点与宅基地的选址等方面的内容。最后，要保证宅基地规划得到切实有效的实施。为了确保宅基地规划管理的效果，应严格执行各项规划，将各项规划作为乡村建设以及宅基地审批的重要依据，并加大对违反规划行为的惩处力度，真正发挥规划的引导和控制作用。

3.建立和完善宅基地流转和退出管理机制。为了规范农村宅基地的隐形流转，在我国探索宅基地流转的过程中，应逐步建立完善宅基地流转制度。首先，应制定宅基地流转管理法律规范，对宅基地流转的范围、条件等内容进行明确的规范，并明确规定宅基地违法流转应负的法律责任，以规范宅基地流转行为，从而使宅基地流转有法可依。其次，应建立科学的宅基地流转程序，加强对流转宅基地流转行为的控制。最后，应建立合理的宅基地收益分配机制。

为了提高土地的利用效率，在推行宅基地流转管理的同时，还应建立宅基地的退出管理机制。首先，应建立科学的宅基地退出管理机制，制定相应的管理办法，对于宅基地退出的目的、原则、条件、程序以及具体措施进行明确的规定。其次，应建立宅基地退出的程序。对于宅基地退出的申请、受理、审批进行详细的规范，并遵循便民原则方便村民退出多余或者闲置宅基地。最后，应建立宅基地推出的激励和补偿机制。

4.加大农村宅基地监管力度。加强农村宅基地管理，要从宅基地使用权的审批、宅基地使用的监管、工作人员的素质和工作能力等方面入手。首先，简化和完善审批程序，保证审批条件的透明度，对申请条件、申请程序、审批权限及范围的有关规定予以公示公开，让农民充分了解申请条件和申请程序，方便村民申请以提高工作效率。其次，明确宅基地相关的收费项目及收费标准，以杜绝宅基地审批中出现的乱收费、权钱交易现象。

提高农村宅基地监管力度，要切实加强乡镇基层国土资源管理队伍建设。为提高执法人员的法律意识和素质，必须要定期对其进行土地法律法规等专业知识的培训，使其树立便民意识、服务意识，公平、公正对待申请宅基地的农民，以杜绝以权谋私的现象。同时，配备必要的执法装备，保证正常的工作经费。加大土地执法力度，对乱占滥用耕地建房及其他宅基地相关的违法行为，国土、建设、法院等部门要共同参与，形成执法合力，严厉依法查处。实行用地全程跟踪监管制度，执法人员要对宅基地使用进行动态化监管，及时发现和处理宅基地违法现象，并发动广大群众进行监督。

针对管理中出现的问题，必须明确乡镇政府的职责，乡镇政府有监管宅基地的责任，建议县政府要把抓土地管理和耕地保护这一责任落实到乡镇目标管理考核责任中去加以管理。

强化村干部法制建设，积极发挥基层带头人的作用。村干部掌握着宅基地管理的第一关，同时也是宅基地管理的最直接的参与者。村干部要以便民为宗旨，依法行使职权，积极调解农村宅基地纠纷，维护农村社会的稳定；不断完善自我，加强宅基地管理相关知识的学习，依法办事，引导农民依法、合理地利用宅基地。

5.加强对农民相关法律政策的宣传，提高农民对宅基地的认知水平。为保证农民正确认识宅基地，政府应为其提供全面有效的信息。政府应根据农民的实际需要，选择合适的方式对其宣传教育。首先，在形式上，使用有利于农民接受的方式，如发放宣传手册、开会讲解、村广播宣讲、重点进户宣传等。其次，在内容上，包括宅基地相关政策和法律，并对法律政策进行通俗化的解释使农民真正了解和认识。通过对法律政策的宣传，使广大农民认识到依法用地是宅基地利用的前提，正确引导农民合理利用宅基地，为规范农民利用宅基地提供良好的社会环境。

6.建立和完善农村社会保障体系，减少农民的后顾之忧。首先，完备的农村社会保障体系有利于开展闲置农村宅基地退出工作。对于退出农村宅基地后仍居住在农村的农民，应当纳入养老、医疗、教育最低生活保障等基本生活保障范围，逐步建立和完善农村社会保障体系。其次，进行就业安置或职业技能培训，提高宅基地退出的农户在城镇的生活和生产技能，由政府出面搭建城镇务工信息交流平台，拓宽就业渠道，使其能够获得更多的工作机会和合理的报酬，促进农户进城再就业，彻底解决农户的后顾之忧，使农户能够积极参与宅基地的退出。最后，要重视农民工子女缺少社会保障、上学难等问题。