保险行业调解机制的实证探析—— 以余杭法院道路交通事故纠纷“网上数据一体化处理”综合改革为例

杭州市余杭区人民法院课题组

随着经济的快速发展，交通网络的日臻完善和交通工具的日益普及，因交通事故引发的纠纷大幅增加。与此同时，信息科技迅猛发展，运用互联网大数据信息处理功能，提高纠纷化解便捷度，丰富纠纷处理渠道的理念，得到越来越多的认同。2015年，余杭法院在道路交通事故纠纷（以下简称道交纠纷）一体化调处机制的基础上，探索建立“互联网+交通事故纠纷处理”的新模式，并获得了最高人民法院的批复，同意确定杭州中院和余杭法院作为道路交通事故损害赔偿案件“网上数据一体化处理”综合改革唯一试点法院。保险行业调解前置是这项改革的重要内容，是余杭法院运用多元化纠纷解决机制实现司法、行政与保险等不同部门联动协作，成功处理道交纠纷的大胆创新。本文以余杭法院道交纠纷“网上数据一体化处理”保险行业调解前置机制为样本，探索分析保险行业调解前置机制实行的背景、条件，全面呈现其具体做法和成效，深入思考目前该机制运行中的实践困惑，并在此基础上尝试提出完善保险行业调解前置机制的方略和对策。

一、价值分析——道交纠纷保险行业调解前置的制度空间

道交纠纷具备现代纠纷的典型特征，夹杂着保险合同、侵权等多种法律关系，并囊括了保险公司、受害人、侵权人等多层主体。相较其他纠纷而言，道交纠纷处理的以下特征为保险行业调解前置提供了广阔的制度空间。

（一）案件数量多

区域经济发展迅速，私人车辆保有量迅速增加，道路交通事故发生率也随之急剧增长。余杭区地处浙东北，交通发达，路多、路长、交通复杂，公安交警部门受理交通事故逐年递增，进入诉讼的道交纠纷占民事纠纷的比例均在15%以上，成为余杭法院的第一大类民事纠纷（见表1）。

表1 余杭法院道路交通事故纠纷收案情况

（二）赔偿项目多、适用标准复杂

道路交通事故往往涉及人身损害和财产损害，当事人的赔偿项目繁杂，如涉及人身损害的基本项目主要有医疗费、营养费、住院伙食补助费、残疾赔偿金（含被扶养人生活费）、误工费、护理费、精神损害抚慰金、鉴定费等；涉及财产损害的基本项目主要有车辆修理费、车辆施救费、停运损失、替代性交通工具费等。以上赔偿项目往往都涉及不同种类的赔偿标准，赔偿标准是否统一对案件调解率、公众信任度、司法权威性都有至关重要的影响。

（三）较多涉及保险行业

在道交纠纷中，普遍存在保险公司作为一方当事人的案件，或其在机动车交通事故责任纠纷中作为被告承担赔偿责任，或在保险人代位求偿权纠纷中作为原告主张求偿权（见表2），这都为保险行业调解创造了需求和可能性。保险行业调解本质上属于市场系统内部的一种自我修复、自我矫正的机制，〔1〕高磊：《“大调解”格局中我国行业调解定位及发展路径》，载《法制与经济》2013年第3期。其具备以下优势：一是专业性强，道交纠纷往往赔偿项目杂、适用标准多，涉及保险理赔核算等复杂专业问题，运用行业丰富的知识性人才资源有利于发挥行业协会的内部信息优势；二是权威性高，对作为其成员的保险公司有着较强的约束力；三是社会效果好，统一适用的行业标准避免了当事人的猜疑。

表2 余杭法院涉保险公司道交纠纷案件情况

（四）调解基础好

2013年，余杭区建立起道交纠纷一体化处理机制，法院、公安交警、司法行政、保险公司、鉴定机构实行集中统一办公，人民调解、行业调解、行政调解等实行五方联调。该类纠纷有着良好的调解基础，“诉前人民调解＋司法确认”及诉中调解在化解道交纠纷中发挥了重要作用，以调解化解纠纷的比例逐年上升的趋势，当事人接受程度较高（见表3）。

表3 余杭法院道交纠纷案件处理情况

二、成功案例——道交纠纷保险行业调解前置的运行模式

保险行业调解前置是道交纠纷“网上数据一体化处理”综合改革的重要一环，其内涵丰富，从主体维度、程序维度、管理维度等多方面设立了运行规则。

（一）道交纠纷“网上数据一体化处理”综合改革的介绍

道路交通事故“网上数据一体化处理”综合改革是利用互联网技术、设备畅通，将在物理空间存在的交通事故诉调中心内化成虚拟的交通事故大数据后台，使得各职能部门参与交通执法与事故处理中形成的数据能够“一次形成，综合利用”。简言之，是利用移动互联网最新技术，搭建一个数据流通、案件管理、不同主体分界面一体化处理的网络平台（见图1）。

图1 道交纠纷“网上数据一体化处理”机制流程图

从道路交通事故“网上数据一体化”综合改革的定义及框架构想来看，保险行业调解前置机制是这项改革的重要内容，而且是依托于并有机融入到综合改革中，脱离了综合改革的保险行业调解前置机制将失去支撑与依靠，而缺失保险行业调解前置机制的道路交通事故“网上数据一体化”亦将成为纸上谈兵。

（二）保险行业调解前置的运作机制

保险行业调解前置机制涉及运行主体、程序及管理等多维度多层面的内容。保险行业调解的关键在于保险行业人民调解组织的设立和运作，包括了从调解组织的设立到调解流程的管理，考核奖励等各方面的内容。

1. 主体维度

（1）健全组织，强化网络建设。设立专门的余杭区保险行业人民调解委员会，由余杭法院、余杭司法局、余杭保险行业自律协调小组协同管理，具体推进道交纠纷保险行业调解前置工作的组织、协调和规划，并根据行业的具体特点、案量分布情况设立调解办公室及分调解点，形成中心辐射各点的完整格局。在区法院道路交通事故审判庭设立调解办公室，在条件成熟的保险公司设立调解点，负责对符合适用保险行业调解前置条件的道交纠纷进行调解前案件审查、前置调解、信息录入、司法确认衔接、数据统计、档案管理等工作。目前已在条件较为成熟的、占市场份额70%以上的人民财险余杭支公司、太平洋财险余杭支公司、平安财险余杭支公司等六家保险公司设立分调解点，延伸触角，形成了完整的工作网络。

（2）强化力量，规范调解员选任。保险行业人民调解委员会除从保险行业聘任工作经验丰富的人员作为专业人民调解员外，还包括现有驻道路交通事故调处中心的人民调解员。同时制定了规则明确调解员的权利义务，设置调解员的准入门槛，严格调解员的聘任程序，并根据本辖区保险纠纷案件数量等具体情况，确定保险行业调解员的名额和人选。目前余杭区保险行业人民调解委员会第一批已选任18名调解员，其中含驻道路交通事故调处中心的人民调解员5名，保险行业协会会员企业选聘人民调解员13名。并通过专业知识和调解技能培训等强化行业调解力量，提升行业调解的中立性形象，确保道交纠纷行业调解前置工作的顺利进行。

2. 程序维度

（1）诉前引导，明确受案范围。诉前调解明确了特定的受案范围。在保险行业调解前置机制中，除下列情形外，在案件进入诉讼程序之前，必须由余杭区保险行业人民调解委员会先行调解：一是被告涉嫌刑事犯罪的；二是被告无明确联系方式，下落不明的；三是涉案机动车未投保交强险或商业险的；四是发生重大伤亡的交通事故按规定启动重大伤亡快处机制的。作为行业自律性组织，保险行业人民调解委员会势必只在特定的范围和条件下才能发挥纠纷解决功能，从而实现因案而异，最大限度发挥调解及诉讼资源的优势，实现纠纷的及时化解，保护当事人的合法诉权。

（2）节点管理，设置调解期限。保险行业调解前置机制中设立调解期限，对收结案件、录入信息等作了明确规定。余杭区保险行业人民调解委员会在收到案件相关材料后，应在3日内通知双方当事人调解的时间、地点。调解期限一般不超过15个工作日，经当事人申请，可酌情延长，但延长期限一般不得超过7天。经余杭区保险行业人民调解委员会调解成功的，调解员在调解结束后3日内登陆交通事故网上法庭案件管理平台录入相关信息；调解未成的，调解员在调解结束后3日内以调解回执的书面形式告知当事人，并将案卷退回调解办公室。

（3）类案同判，统一调判尺度。统一裁判尺度，实现类案同判，成为了道交纠纷“网上数据一体化处理”的重要支撑和目标之一，也是保险行业调解前置适用的重要内容。目前已对道路交通事故发生时，具有下列情形之一的农村户籍居民，其残疾赔偿金、死亡赔偿金参照城镇居民标准计算：一是受害人所在集体的土地已被国家征收或者其承包的集体土地被国家征收，致其无法以农业为主要收入来源，但户籍尚未变更为城镇户籍的；二是受害人已与用工单位签署劳动合同且购买养老保险的；三是受害人系在城区购买商品房且已办理房产证的所有权人或户内同住家庭成员的；四是受害人系个体工商户或私营企业业主且从业时间满一年的；五是其他结合受害人住所地、经常居住地、主要收入来源地、主要生活消费地等因素综合判定可以参照适用城镇居民赔偿标准的情形。

（4）鉴定前置，提升鉴定质效。为克服单方启动鉴定缺乏相应监督、公信力较低、重复鉴定多、鉴定效率低等问题，规范保险行业调解前置过程中鉴定案件的管理工作，提高案件鉴定的质量、效率，及时、合理地固定损失，余杭法院联合区保险行业人民调解委员会制定了《道路交通事故纠纷保险行业调解前置鉴定管理办法（试行）》，成立道交纠纷保险行业调解前置鉴定工作组及鉴定管理办公室，由专人负责管理道交纠纷保险行业调解前置过程中的鉴定案件，组织受害人、侵权人、保险公司三方在前置调解过程中，共同选定鉴定机构固定赔偿标准，提高一次鉴定成功率，缩短事故处理时间。

（5）司法确认，保障效力衔接。道路交通事故“网上数据一体化处理”综合改革将在线司法确认纳入到体系中。当事人经保险行业调解前置流程达成调解的可通过一体化案件管理平台申请在线司法确认，由调解员上传各方当事人签字确认的文书，包括司法确认申请书、调解协议书、送达地址确认书，人民法院将通过一体化平台在线对人民调解协议进行严格审查，符合法律规定的将实时出具司法裁定。自一体化案件管理系统运行以来，至2016年10月已有2150件案件通过平台申请司法确认。由此，实现了前置调解与司法确认的无缝对接，以司法权力保障调解协议效力，有效解决了调解协议缺少权威性、确定性和强制性的问题，提升了调解的社会公信力。

（6）“一键理赔”，实现快速履行。“一键理赔”是指通过实现交通事故网上法庭案件管理平台与保险公司理赔的系统对接，由保险公司根据生效裁判文书和当事人在线申请，在线一键快速理赔。经在线司法确认且涉及保险理赔的案件，一体化平台自动触发保险公司的理赔任务流，保险公司根据生效民事裁定书相关内容完成赔付。未申请司法确认且涉及保险理赔的案件，由案款受领方点击“一键理赔”按钮，触发保险公司的理赔任务流。保险公司应在3日内完成理赔，并向案款受领方反馈赔付结果。案款受领方可在交通事故网上法庭案件管理平台查询跟踪案款理赔进度。目前，已与人保财险、平安产险等保险公司的理赔系统完成了对接测试，现经保险行业人民调解的纠纷有800余件进入“一键理赔”，总金额近2000万元。“一键理赔”真正实现了调解、诉讼和理赔等线上的闭环处理，大大缩减了案款赔付的时间。

3. 管理维度

（1）整理立卷，加强档案管理。规范档案的收集、整理、保管和利用，确保档案的完整和安全，对于加强调解前置案件的管理至关重要。根据《余杭区保险行业人民调解委员会道路交通事故纠纷保险行业调解前置案件档案暂行管理办法》的相关规定，案件调解结束后，调解员将该案的文书材料及电子材料，按照归档质量要求整理立卷并移交档案室检查合格后归档。由档案室负责集中管理全部道交纠纷保险行业调解前置案件的档案。其中，一月编立一册保险行业人民调解委员会调解成功的案件文书材料卷宗，收录当事人身份信息、事故认定书、调解笔录、调解协议赔付凭证、民事裁定书、送达回证等。电子台账客观反映各调解点调解案件的数量、调解成功数量，以及特约调解员个人收案数量、调解成功数量等，且须严格按照相关规定的时间节点要求制作报送。

（2）以奖代补，确保调处经费。保险行业调解前置机制设立了绩效管理制度。具体包括调解点集体与调解员个人的案件调解成功率、案件实际执行率、案件投诉率、录入信息准确度、归档率等指标，建立日常工作考评档案，掌握各调解点、调解员日常工作情况。同时，完善以政府保障为主的经费保障机制，推动把保险行业人民调解工作经费纳入财政预算，建立完善“以案定补”“以奖代补”的经费保障机制，落实人民调解员医疗生活救助、抚恤优待和表彰奖励政策，以良好的后勤保障解除人民调解员的后顾之忧，确保行业纠纷调解的质量。

（三）保险行业调解前置的实施成效

保险行业调解前置机制实行以来，为当事人提供了全新、便捷、高效的化解纠纷途径，成功消化了大量道交纠纷，在释放司法资源的同时提高了司法公信力，为行业治理、社会治理创造了新的社会样本。

1. 为当事人搭建“互联网+纠纷处理”的新平台。保险行业调解前置机制的运行为当事人在传统的人民调解、行政调解、司法诉讼以外，提供了具有便捷、高效、专业等优势的行业调解选择。且保险行业调解前置依托于道交纠纷“网上数据一体化处理”综合改革，采用了“互联网+纠纷处理”的工作新模式，兼具数据流通、案件管理、不同主体分界面一体化处理功能的网络平台为当事人纠纷的异地处理、快速获赔、“流通成本”的节约提供了坚强的技术支撑。因此，保险行业调解前置不仅没有限制当事人的诉权，反而为交通事故当事人提供了更多可供选择的、便捷的纠纷解决渠道，既满足了群众多元化的司法需求，也为行业调解的非诉讼纠纷解决方式提供了司法保障。

2. 为法院释放司法资源，推动司法公信力建设。道交纠纷大量流入诉讼程序的原因之一是多方处理结果的不统一，当事人就赔偿数额咨询律师、公安交警、镇街司法所、人民调解委员会时可能会得到不同的回答。信息不对称、标准不透明既削弱了保险行业与人民法院的公信力，也影响了案件调解的成功率。保险行业调解前置作为交通事故“网上数据一体化处理”的重要内容，通过模块化的信息录入，形成唯一的赔偿数额，司法部门、调解组织在网络协同服务中，一并解决信息不对称和同案不同判两大问题。贯穿案件预判、行业调解、法院裁判全流程统一的调判标准，透明的规则预期，起到了推动了人民法院和保险行业人民调解委员会实现业务沟通和调判标准的衔接，有效推进纠纷解决，夯实调解前置的效果。自保险行业调解前置机制运行以来，法院审理的民事案件数量明显下降，而司法确认案件数量大幅提升（见图2、图3）。这些数据说明保险行业调解前置成功消化了大量的道交纠纷，已发展为道交纠纷多元化解的第一道防线，减轻了法官的工作压力，并释放了更多宝贵的司法资源。

图2 2015年、2016年同期民事审理案件数对比图

图3 2015年、2016年同期司法确认案件数对比图

3. 为行业自律、行业治理提供坚强的支撑。保险行业调解前置依托于道交纠纷“网上数据一体化处理”案件平台。平台的推出发展不仅方便了当事人诉讼，更重要的是公开了裁判标准、纠纷处理流程，全过程完全公开、透明，当事人无论选择行政调解、行业调解、人民调解、司法调解还是法院裁判，所依据的标准都是一致的，现有信息不对称和当事人过高的赔偿预期等问题都将因为该在线平台的不断应用和推广而逐渐消弥。在司法效力的有效衔接下，道交纠纷处理防线逐步前移，整合保险行业力量，助力保险行业有效发挥社会治理作用。

4. 为社会治理开辟全新渠道。“互联网＋”的新模式改变了传统的社会治理模式，打破依靠增加人力开展工作的传统思维，符合社会治理的现代化要求，对通过运用技术手段增强社会治理的有效性具有重大的意义。道交纠纷“网上数据一体化处理”机制即是“互联网＋纠纷处理”的大胆创新，通过建设应用程序，组建后台交通事故信息数据库，实现道交纠纷的网上办理、网上查询、网上调解，交通事故信息的网上储存和网上利用，推动多部门网络设施共建，使得信息资源互通共享。这一方面高效化解道交纠纷，另一方面切实打破信息壁垒、数据鸿沟，并从海量数据中找到引发交通事故的原因、特点、规律，有效降低交通事故发生的概率，增强社会治理的前瞻性。

三、原因追问——道交纠纷保险行业调解前置的实践困境

保险行业调解前置运行以来取得了重大成效和突破，同时也面临着不少瓶颈与困难，如数据壁垒尚未完全打破，赔偿标准有待进一步统一，保险行业调解组织仍应加大建设力度等。

（一）不同部门间的数据壁垒尚未完全打破

在实现线下物理上的一体化到线上数据一体化的升级跨越过程中，围绕道交纠纷网上一体化案件管理平台，目前仅打通了法院、保险两个网上模块，实现了保险行业调解前置到司法确认、民事审判的数据对接、共享与管理。但与公安交警、司法鉴定两大模块尚未实现有效对接。由此产生的主要弊端有：第一，前期公安数据如当事人有效的身份信息、车辆信息、事故责任认定、事故现场照片等不能尽早跟进与共享，加大了后期保险行业前置调解中信息审核的难度；第二，目前在保险行业调解前置过程中虽已实现鉴定前置，但因未通过网上一体化平台实现与司法部门的对接，无法在一体化平台上直接无障碍且即时地完成鉴定机构的选定、案件的文审等功能，流通过程的冗长甚至可能在一定程度上给“鉴定黄牛”提供生存空间，影响鉴定的效率与质量。交通事故领域的行政资源未能实现全面共享，究其原因，主要是不同部门间思想认识的差别、信息可靠性的信任不足以及技术上的开发延后等因素。不同职能部门对于道交纠纷“网上数据一体化处理”综合改革机制的认知和接受程度是不同的，需要通过进一步的沟通来克服信息信任度不足的问题并争取上级部门的认可与支持。此外，信息数据的对接离不开技术上的支持，需要在不断的实践中加以改进。

（二）外网系统与内网系统未能实现系统对接

道交纠纷“网上数据一体化处理”机制是建立在外网处理上的，即在外网上完成案件调解、司法确认、开庭审理、案款管理等功能。而根据有关规定，司法确认、开庭审理等必须在法院的内网系统进行登记处理，而法院内网系统即浙江法院信息管理系统并不对外网开放连接。由于数据安全、技术升级等多种原因的考虑，目前交通事故网上法庭案件管理平台与浙江法院信息管理系统两大系统并没有达成对接。经保险行业前置调解成功申请司法确认的案件，法院承办人需要在内网信息管理系统与外网案件管理平台按照不同的要求完成不同的操作。而自交通事故网上法庭案件管理平台运行以来，在线处理的司法确认、开庭审理案件大量增加，如能实现内外网两大系统的对接，将在很大程度上减轻法官的工作量，大幅节约司法资源。

（三）赔偿标准未能达成全面统一

道交纠纷“网上数据一体化处理”综合改革机制中的标准统一内涵丰富。在标准的内容上，不仅指残疾（死亡）赔偿金农村、城镇的认定条件统一，还涉及到“三期”（误工、护理、营养）赔偿时间、赔偿标准以及精神损害抚慰金、后续治疗费、残疾辅助器具费用等一系列标准的统一。在标准的适用上，既包括各部门如各个调解点、调解员适用的横向统一，也包括保险行业调解前置适用的标准与法院调解、裁判适用标准的纵向统一。目前，根据地方经济发展情况对道交纠纷损害赔偿标准的统一做出了不少探索与创新。但是，受当地经济发展、法律理念及理解等现实因素的制约，实现道路交通事故损害赔偿标准的统一仍然任重而道远。

（四）保险行业调解组织的作用发挥尚有提升空间

自2015年11月保险行业调解前置机制运行以来处理了一大批道交纠纷，截至2016年10月已成功调解2584件案件，其中申请司法确认的有2150件，成效非常显著。但仍存在不少问题：一是各调解点案件不均衡，差距悬殊。第一调解点的案件数量遥遥领先，而部分调解点案件数量则未超过100件（见图4）。二是调解员的专业性与积极性有待进一步提升。如何科学地实现以奖代补，优化调解员的收入待遇也是增强调解员积极性的重要课题。三是需要重视调解中立性。因大部分调解员来源于保险行业内部，长期以来的作为保险公司理赔人员的工作习惯在行业调解中较难转变，甚至可能出现既是调解员又是公司委托代理人的极端情况。四是调解程序有待规范。经过长期实践，发现仍存在一些需要改进的地方，如调解案件信息录入准确度、调解程序规范度、案件归档率等。

图4 各调解点案件数量图

保险行业调解前置中出现以上问题的原因是复杂多样的。首先，各个调解点的案件来源数量、调解权限不同。如第一调解点处理的人保公司保险业市场占有率高，纠纷总量也随之增加；而部分保险公司总的案件来源较少，进入调解程序的案件也受到影响。其次，专职调解员比例低。据统计，在18名调解员中，专职处理保险行业调解前置案件的调解员仅为个位数，大部分调解员都或多或少承担着其他的工作职责，这在一定程度上影响了调解工作的开展。最后，保险行业调解前置规则不够成熟。保险行业调解前置工作是综合改革试点中的创新和亮点，依然处在“摸着石头过河”的探索阶段，这意味着规范其工作流程的制度仍有不够完善之处。

四、发展展望——道交纠纷保险行业调解前置的完善建议

为进一步发挥道交纠纷保险行业调解前置机制在纠纷化解中的作用，需实现全流程数据共享，完成系列标准统一化，充分发挥保险行业调解组织的作用，实现改革成果的可复制可推广。

（一）打通数据壁垒，实现全程数据共享

目前法院审理、保险理赔已成功并入系统，余下的司法行政、鉴定社保两大模块应纳入开发计划中，为保险行业调解前置工作实现前端、后端全闭环处理。

1. 加强沟通合作，争取认可支持。加强与公安机关、司法机关之间的沟通合作，建立多种形式的联系机制，开展沟通交流，宣传平台成果，扩大一体化平台的社会认知与部门认可度，缩小不同部门间思想认识的差别。同时，积极向上级部门汇报沟通，争取在更高层面上获得自上而下的支持。

2. 建立鉴定机构名册，理顺鉴定程序。应继续规范操作、理顺程序，从而为司法鉴定并入网上一体化处理平台奠定坚实的基础。具体主要做好编制鉴定名册，组织受害人、侵权人、保险公司三方在保险行业前置调解过程中，共同参与确定鉴定机构，由调处中心对外委托鉴定；规范鉴定程序，提升对外委托鉴定工作的透明度，固定赔偿标准，提高一次鉴定成功率，缩短事故处理时间。

3. 做好技术开发，实现数据联通。由网上一体化平台提供可靠安全的数据支撑，打消其他部门的后顾之忧，从技术上保障信息的对接。例如，可尝试在一体化平台中导出符合条件的鉴定机构，并由计算机随机确定鉴定机构，并由选定的鉴定机构直接在平台上完成案件信息的对接等工作，实现鉴定过程全透明。

（二）科学有序推进系列标准统一

交通事故损害赔偿标准的统一是大势所趋，但仍应综合考虑区域经济发展、法律理念普及等多种因素，应时合势，因地制宜，根据综合改革试点的情况稳步推进。

1. 逐步扩充损害赔偿标准内容。根据当地经济发展水平及以往道路交通事故纠纷处理的实际情况，全面统计，科学分析，逐步实现伤残（死亡）农村、城镇标准认定条件，“三期（误工、护理、营养）”赔偿时间、赔偿标准，精神损害抚慰金，后续治疗费，残疾辅助器具费用等一系列标准的统一。

2. 标准适用公开化、统一化。一方面，除扩充统一标准的内容以外，在标准的适用上也应逐步统一。只要是参与到保险行业调解前置机制中的调解点、调解员均应适用相同的标准，而且这个标准要与法院诉讼调解、审理标准相一致。另一方面，利用网上一体化平台“理赔计算器”和制作发放当事人手册等方式，向公众公开损害赔偿标准，避免信息不对称。

3. 遵循意思自治原则。损害赔偿标准的统一不能违背意思自治原则，要尊重当事人在平等基础上达成的合意，否则就与民事调解的初衷背道而驰。在适用标准基本统一的前提下，要给予保险公司、受害人、侵权人等一定合理的浮动空间。在没有显失公平和违背当事人真实意愿的前提下，对损害赔偿标准的灵活适用是能够促进纠纷解决的。

（三）充分发挥调解组织作用

坚实保险行业调解中立性的基础，优化调解员配置结构，规范前置调解流程，加强调解员的考核和奖励，将调解组织在保险行业前置调解中的作用发挥最大化。

1. 优化调解员结构，加强调解中立性。保险行业人民调解员由司法局驻庭调解员及保险行业选任调解员构成，两种类型的调解员各有优势和不足。以往司法局驻庭调解员仅负责保险行业人民调解委员会总部的调解工作，即不设调解点而又属于保险行业调解前置架构内的案件；保险行业选任调解员负责所在调解点的调解工作。要尝试将司法局驻庭调解员分派到各调解点，每名司法局驻庭调解员负责协助联系1—2个调解点的调解工作，混合打通调解员的构成，实现优势互补。

2. 规范前置调解流程管理。一是制定完整的制度规范。不断总结分析保险行业前置调解的问题与成效，充实行业调解前置的规则体系，实现从立案引导、调解、“一键理赔”、档案管理、鉴定等全流程有章可循。二是加强流程管理。发挥调解办公室的作用，落实专人负责责任制度，加强行业调解的节点管理、规范调解过程，保障当事人权益。

3. 完善考核机制，提升调解业务能力。保险行业调解前置已初步建立起绩效考核机制，但尚不足以适应保险行业调解前置机制发展的需求。应分别建立调解点与调解员的日常考评、年终考评机制，特别是争取以“以奖代补”机制平衡不同类型调解员的收入情况，提升调解的积极性。而且还应通过定期联席会议、疑难案件个案指导、问题探讨交流等多种方式，提升调解员的专业素质、调解能力以及对调解前置规则的执行力。

（四）固化成果，实现改革成果的可复制

保险行业前置调解的各项优秀成果应加以固化，实现改革方案具体化，提升改革的影响力，推动该项机制在全国的推广。

1. 固化改革成果。依托道交纠纷“网上数据一体化处理”综合改革的保险行业调解前置机制是余杭法院在上级机关大力支持下通过利用互联网最新技术的大胆创新，而且这项机制是可全面适用、可复制的，对在全省、全国范围内处理道路交通事故损害赔偿案件有重要的借鉴意义。要通过总结改革试点中实行的机制模式、取得的成效、遇到的困难，固化综合改革的成果。

2. 提升宣传效果。保险行业调解前置改革成果的影响力离不开宣传的作用。要通过官方汇报、媒体宣传、发放宣传册、网络直播等多种途径，让更多群体了解到改革的具体内容和成效，提升社会认知度和接受度，为全面推进综合改革项目提供有力支持。

结语

保险行业调解前置机制依托于道路交通事故纠纷“网上数据一体化处理”综合改革，其最终目的是为社会公众提供便捷、高效的多元化纠纷化解途径及公正透明的服务。目前综合改革已取得了很大的成效，当然，综合改革不可能一蹴而就，保险行业调解前置机制运行也不可能一劳永逸。这项工作应继续在党委和上级法院的坚强领导下，实现司法、行政、保险行业分工负责、配合联动，并借力互联网技术和思维所形成的超强合力，不断迭代更新，完善行业调解前置机制的内容，并不断固化改革的成果，为全面推进保险行业调解前置机制奠定坚实的基础。

专家点评

重构道路交通事故解纷机制的尝试

范 愉

专家简介范愉，中国人民大学教授、博士研究生导师，中国人民大学法学院多元化纠纷解决机制研究中心主任，兼任中国法学会比较法研究会副会长。

本调研涉及保险行业调解和交通事故纠纷处理两方面问题，二者既有联系又有区别。保险行业协会作为行业自律性组织，承担着制定行业规则和标准，维护行业自治、自律及合法权益，协调解决相关纠纷的社会责任。保险业涉及的纠纷涉较广，大致可分为两大类。第一类主要是保险企业与保险产品消费者之间的纠纷，特点是当事人双方地位不平等。当代世界各国多从金融消费者保护的角度建构解纷机制，将行业组织作为解纷主体，敦促其履行积极处理消费者投诉和相关纠纷的责任。另一类与强制保险、责任险、社会保险相关，如交通事故和医疗纠纷（医疗责任险），属于专门性领域，通常需要国家制定统一的法律规则、制度和程序。在这类纠纷中，保险公司一般作为第三方或当事人的代理人参与协商，而保险行业组织虽并非解纷责任主体，但可以多种方式参与，包括主持调解。

余杭保险行业调解参与交通事故一体化处理的经验，其亮点在于：首先，将调解作为前置程序，对交通事故纠纷统一先行调解，以尽可能减少诉讼；其次，针对大多数交通事故纠纷与保险相关的特点，由保险行业组织主持调解，有利于平衡各方当事人及保险公司的利益，发挥专业性优势；再次，充分发挥互联网技术优势，实现“网上数据一体化处理”，提高交通事故纠纷处理的效益与规范性。最后，在人民法院主导下实现调解与诉讼程序的顺畅衔接。这一模式是基层法院与地方政府、行业组织共同协作的产物，符合交通事故处理的规律和社会需求，有利于当事人、造福于地方社会，可以为今后相关领域的顶层设计、法律完善和制度建构提供有益的经验。

交通事故纠纷是随着现代化进程和机动车的高速发展快速增长的新型纠纷，根据其规律和特点，世界各国大多建立了实体与程序结合的专门处理机制，其要点是：第一，制定明确的法律法规，将责任认定、归责原则、赔偿范围及标准、救济途径及计算方法等尽可能法定化、细则化，达到高度精确，以增加处理的确定性和统一性，减少裁量，提高协商可能性。第二，通过保险转移机动车风险，使机动车保险（交强险及商业险）成为分担交通事故风险和解决相关纠纷的重要机制。第三，从过错责任向无过错责任转化，以风险转移替代侵权责任追究。建立救助基金，使得交通事故受害者可以及时得到基本的救助。第四，实行交通事故责任认定、执法与处罚、民事救济、保险理赔以及从行政到司法相互衔接的专门化处理程序，最大限度地减轻当事人的举证负担和解纷成本。

在交通事故纠纷处理中，根据法律规定和行政机关做出的责任认定，双方当事人及其保险公司可自行协商处理，也可以通过专门性程序（包括民间、〔2〕例如日本建立的交通事故纷争处理中心（财团法人），作为中立第三方民间机构每年处理了绝大多数的交通事故纠纷，仅有很少的案件进入法院。行政或准行政性机构主持的协商、调解、仲裁）处理或诉诸法庭。由于各种方式均根据相同的依据和规则处理，因此除少数必须司法裁量的案件外，交通事故纠纷应以非诉讼程序处理为常规。

在《民法通则》颁布实施以前，我国主要以行政程序处理交通事故,将行政调解作为法定前置程序。这种模式符合专业化处理的特点和规律，效益和权威性较高。然而，2004年《道路交通安全法》取消了法定前置调解和行政主导模式，将诉讼设定为处理交通事故的主要程序。该法实施当年，交通事故案件迅即大幅度增长，一些地方甚至占到基层法院受案量的三分之一。本应积极参与协商处理的保险行业，一度态度消极、互相推诿，并拒绝承认调解书为理赔依据，推动案件持续向法院集中。近年来，在中央有关精神、社会治理创新以及司法机关的推动下，保险业逐步转变了立场，转而支持并参与协商调解。2016年最高人民法院、中国保险监督管理委员会《关于全面推进保险纠纷诉讼与调解对接机制建设的意见》就是其最新政策的体现，而余杭模式则是地方基层实践的成功经验。其启示包括：

1.交通事故纠纷处理调解前置的可行性。交通事故纠纷处理具有依法依规和标准化特点，只要调解员具有良好的专业知识与解纷能力，调解结果通常与裁判结果相差无几，既可避免诉讼的诸多弊端、便利当事人，亦不影响其诉权，故调解前置有百利而无一害。不过，由于缺少法律依据，目前调解仍需当事人同意，并非严格意义上的法定前置程序。

2.保险行业作为前置调解机构的合理性。实际上，解决当前困境的最为合理的方式是恢复行政主导的调解前置模式（亦可委托调解和购买服务），形成管理、责任认定和救济一体化处理专门程序和专属管辖，并以司法为最终救济渠道。由于实行难度大，近年来厦门、山东等地通过地方性法规建构交通事故纠纷处理平台，整合行政（交警）与社会资源进行联动调解，与这一目标相近且产生了较好成效。余杭模式同样并非将保险行业调解作为专属管辖程序，仍属于一体化联动处理机制的一个环节。其积极意义在于，有利于促进保险企业积极参与协商，加强自律和内部协调，避免推诿拖延、减少当事人讼累和举证负担，提高处理的专业、规范性和效率，充分发挥保险对侵权责任追究的替代作用，调解成功可直接理赔到位，可减少执行风险和成本。这种方式在医疗责任险等领域也可参考实行。〔3〕保险公司或行业的参与还可以防止当事人双方协商中的违法和解风险。

3.互联网技术的作用。余杭经验揭示出数字和互联网技术手段在交通事故这种相对标准化的纠纷处理程序中的重要作用。不仅成为调解的技术支持，而且可能突破主体、管辖和信息等方面的壁垒，实现多种渠道的统一处理，带来重大的制度创新和突破。

余杭模式与其他地方的创新实践说明，我国交通事故解纷机制的改革或重构已成大势所趋。这些创新有利于破解交通事故纠纷处理的困境，具有积极意义；但在现行制度框架下，也不可避免地面临一些难以克服的困难和问题。今后，一方面应客观地对其效果和利弊进行评估，另一方面仍需加强对一些具体问题的深入研讨。例如，如何真正实现调解前置？调解书作为保险理赔依据是否必须进行司法确认？如何建立统一规范的交通事故纠纷处理程序？能否进一步将各类规则、标准精细化，减少裁量和不确定因素？解决这些问题，根本上只能依靠国家从全局角度进行顶层设计和法律完善，而地方经验必将成为法律制度建构的宝贵参考。