完善农村社区治理体制机制路径探析

摘要：完善农村社区治理体制机制，确保基层社区从管理到治理的顺利转型，努力把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的基层生活共同体是现代文明的重要标志。肥西县在农村社区治理过程中存在着民主不畅、关系复杂等问题。针对农村社区治理中存在的问题，寻找对策，不断完善基层社区治理体制机制意义重大。

关键词：农村社区治理；民主选举；家族势力；两委关系

当前，我国正处在经济体制转轨、政治体制变革、社会结构变迁的转型时期。为了实现肥西县加快发展、统筹发展、融合发展、转型发展，推动城乡一体化建设，创新农村社区治理体制机制，重构治理结构，完善治理制度，确保基层从管理到治理的顺利转型，努力把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的基层生活共同体尤为重要。

一、肥西县农村社区治理中存在的主要问题

（一）自治民主流于形式

尽管村民委员会组织法和省、市、县有关文件规定了村民委员会的选举程序，但是在实际操作中不依法定程序进行选举的现象还时有发生。肥西县有些农村社区为了图方便、省事，仅由极少数党员干部内定甚至指定村民选举委员会，在提名村民委员会候选人时，党政组织采取各种办法指定村民提名自己的“意中人”作为村民委员会的候选人，或者劝说竞争对手退出选举放弃竞选，在投票选举时，变相的委托投票、户代表投票，不公开计票，不当场公布选举结果的现象仍有发生。一些在民主选举方面堪称典范的农村社区在民主决策、民主管理和民主监督方面也常常流于表面化和形式化，出现民主选举的干部办事不民主的现象：在决策上不民主，依然由少数村民委员会成员说了算；在民主管理不落实，村民会议、村民代表会议形同虚设，或者干脆不设；在民主监督上理财小组、村务监督小组全部由村委会干部的心腹组成，监督小组成了掩护小组。

（二）家族势力抬头

在乡村政治社会生活中，家族势力历来是一支不可忽视的力量。家族势力增加了村民自治的难度，因为在村委会选举中，人数众多的家族势力往往决定了选举的结果，村中大姓的村民容易当选，而有能力、素质高的少数姓的村民落选的情况并不鲜见，产生的村干部绝大多数成为家族利益的代言人，在村委会行使自治职能的过程中，自然倾向于维护本家族利益，甚至为此而牺牲国家利益，或者对非本族村民在管理上区别对待，影响村民自治组织应有的公正性，从而可能使得村民自治发生变异。

（三）“两委”关系紧张

在肥西县农村社区治理实践中，兩委矛盾主要表现在党支部和村民委员会对村庄公共事务管理权力以及通过掌握这种公共权力而产生的各种利益的争夺。强调基层党组织对村级具体事务的组织和管理，就会弱化甚至放弃村民自治，因为村民自治的核心内容就是村民对村级具体事务的自我组织和自我管理。相反，强调村民自治，就会弱化基层党的领导，两委关系只能在剧烈地摩擦中运行。

（四）镇村关系尴尬。

《村民委员会组织法》明确地否定了乡镇政府与村民委员会的领导与被领导关系，规定乡镇与村民委员会之间为“指导”与“协助”的关系。但是，两者关系在实践中往往演变为领导和被领导关系，村民自治的“当家人”演变为政府行政管理是“代理人”。在肥西县村民自治实践中，乡镇政府采取各种方式对农村社区进行控制，例如行政干预、村委会选举罢免、财务管理监督、党的领导、协助管理、情感沟通等等，其中村委会选举罢免、财务管理监督及党的领导都是最有效的控制措施。

二、肥西县农村社区治理体制机制的完善路径

（一）完善民主选举程序，实现农村治理的规范化和制度化。

村民自治的前提和基础就是依法进行村民直接选举，选举素质过硬、作风正派、村民信任、有能力的人成为村民委员会成员，带领村民进行自我管理、自我教育、自我服务，实现社区经济社会的全面发展。要真正实现村民自治首先必须依法进行民主选举。现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》以及地方制定的村民委员会选举办法较以前更贴近实际，但仍需进一步修改和完善，如选民资格的认定、村民代表选举时间与方式、候选人条件的限制、候选人辞退、违法选举的处理等问题需要进一步明确，使村委会选举制度更加细化，更具有可操作性。在选举产生村民委员会之后，首先要健全村民会议、村民代表会议、村民小组等村民自治组织，在民主推举的基础上建立民主理财小组、村务监督小组。其次，规范村民自治的运行程序，根据国家及地方法规，并利用村民自治章程和村规民约等建立健全村民委员会各组织机构的运行规则，使得村民会议、村民代表会议的召开有明确的程序，会议的决策能够得到切实的执行。再次，强化民主监督制度，尤其是强化村务公开。村务公开是村民当家作主的真正体现，是村民自治的核心内容，离开村务公开，村民的自我管理、自我教育、自我服务和一切民主权利都将流于形式。

（二）正确引导与综合治理相结合，给基层民主建设创造一个良好的社会治安环境。

家族势力在肥西县农村是客观存在的，在影响村民自治的各种因素中，家族势力是其中不可忽视的因素之一。在目前的农村社区治理中，首先要对家族势力进行正确的引导，使他们在法律允许的范围内积极参加民主政治建设，使其从通过侵害少数人谋取利益的不法渠道转变到通过促进经济社会发展为大多数人谋取利益的正确渠道上来。其次，在社区治理中，不仅要坚持少数服从多数的原则，而且还要建立保护少数人的合法权益的机制，使得少数人可以通过这一机制避免合法权益受到多数人的侵害。在农村社区，要防止黑恶势力借助宗族势力操纵民主选举进入村级组织，当前，要进一步落实社会治安综合治理各项措施，推进社会治安防控体系建设，通过社会治安综合治理，或者通过打黑专项治理对各种黑恶势力进行进一步打击。同时，对农村家族势力、强势群体以及基层党政干部要加以正确的教育和引导，使其在法律允许的范围内正当行使其权力，确保基层民主政治的有效推进。

（三）采取多种措施，化解“两委矛盾”。endprint

村民自治背景下的“两委”矛盾提出了党的领导对村民自治新体制的适应问题。为缓解“两委矛盾”，切实改善村级党的领导，建议可以采取如下三个方面的措施：首先，改进党支部的产生方式，实行“两票制”。党支部成员首先要先经过村民全体投票或者村民代表投票，只有得到村民所投信任票较高的几名党员，才有资格出任村党支部书记。其次再由村里党员投票，根据党员投票结果产生村支部书记。使用两票制推选村支部书记的方法把党内民主和人民民主有机地结合起来，使得村支部书记不但得到党员的认可，也得到广大村民的认可，从而扩大了党支部的群众基础。其次，在村支部书记和村委会主任两个职位上推行由同一个人担任，即“一肩挑”。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。再次，建立“两委”联动的村级管理运行机制。实行“两委”联席会议制度，可以减少决策层次、协调“两委”关系。凡是需要集体研究的村务工作，都由村党支部书记召集“两委”成员商定，其后统一分配任务由“两委”成员去完成。对涉及到村民利益的一些重大村务则由“两委”联席会议提出议案，提交给村民会议、村民代表会议讨论作出决策，并将此决策交给村民委员会执行。

（四）完善法律和监督，理顺乡镇与村委会间的关系。

在目前我国法律法规框架下，乡镇和村之间的职权边界及权限范围是模糊的、变动着的。例如，现行的《村民委员会组织法》在乡镇政府与村委会的关系问题上只规定了两者之间的指导和协助关系，而没有规定具体的需要指导和协助的事项，也没有规定不作为或者不正当作为应承担的法律后果。在立法滞后的情况下，应建立健全监督机制，防止乡镇政府各种不正当行为，防止权力任性。乡镇人民代表大会是乡镇一级的国家权力机关，是本乡镇人民群众行使当家作主民主权利的主要形式，乡镇政府对其负责，受其监督。为了强化监督，有必要完善乡镇人大代表的选举制度和程序，通过制度化的渠道使得乡镇人大更多地体现和表达村民的要求愿望，增强代表参政议政的水平，提高乡镇民主决策水平。通过完善的操作程序建立乡镇对村委会规范的指导监督制度，变事后监督为主为事前监督为主，使行政干预向乡镇司法监督转变，使乡镇对村委会的指导规范化、制度化。针对乡镇政府对村民委员会控制的问题，当前尤其要通过强化民主选举程序，减少乡镇政府对村委会干部选任罢免的非法干预，使村民委员会干部的选举和罷免按照法定程序得到切实的执行。同时，改变“村财乡管”，剥夺村民自治财产权的状况，将集体财产的管理权还归村民，通过完善村级财务管理制度，完善民主理财程序，完善村级财务审计，切实加强对集体财产的管理。

参考文献

[1]“治理理论视角下我国农村社区管理体制创新研究”胡文秀 李壮 《福建行政学院学报》2015年3月

[2]“新型城镇化背景下社区治理和服务”韩启德 《民主与科学》2016年5月

作者简介： 芦苇 安徽省肥西县委党校 （1966年5月 女 安徽肥西 讲师 本科学历 研究方向：县域经济社会发展）endprint