综合施策 切实提升基层干部法治素养

赵迎菊

摘要：基层干部是基层工作的领导者、组织者和协调者，他们法治素养的高低直接关系到基层民主法治建设的进程，关系到农村改革发展和全面建成小康社会目标的实现。目前，基层干部法治素养的总体状况是好的，但也存在一定问题。提升基层干部的法治素养受历史文化传统、现行体制机制和干部自身修养的影响，必须通过强化教育培训、完善体制机制和培育法治文化，为基层干部提升法治素养奠定坚实基础、提供有力保障、创造良好环境。

关键词：基层干部 法治素养 提升 制约因素 着力方向

法治是人类发展历史上一个激动人心的概念，承载着千百年来人们对美好生活的期盼，是人类政治文明的重要成果，也是当代中国社会建设的理想图景。“全面推进依法治国”是新一届中央领导集体提出的“四个全面”战略布局的重要组成部分。十八届四中全会《决定》明确提出“提高党员干部法治思维和依法办事能力”、“提高法治理念和法治素养”、“推进基层治理法治化”、“建设社会主义法治国家”。习近平总书记也多次强调领导干部必须学会运用法治思维法治方式履职用权，依法治国必须抓领导干部这个关键少数，要将“法治素养”作为干部德才的重要内容。

身处农村工作一线、与农民群众密切接触的乡村干部是基层工作的领导者、组织者和协调者，他们法治素养的高低直接关系到基层民主法治建设的进程，关系到农村改革发展和全面建成小康社会目标的实现。特别是在当前农村发展任务繁重、基层矛盾突出的情况下，提升基层干部的法治素养尤为重要。

一、农村基层干部法治素养的现状

法治素养就是一个人认识法治和运用法治的素质和修养，包括对法治的认知、观念、信仰和能力等。农村基层干部的法治素养就是他们的法治知识、法治信仰、法治思维和实践中运用法治方式处理问题能力的总和。

随着我国经济社会的全面转型，我国实现了从人治向法治的历史性转变，对国家权力与公民权利关系的认识在不断深化。针对农村基层干部的法治素养，笔者在乡镇村屯进行了走访调查，对乡村干部的法治素养状况进行了了解和分析，得出以下结论。

（一）多数基层干部具备了基本的法治素养

一是掌握基本法律知识。大多数基层干部重视法律和法治学习，通过党校干部培训以及书刊、报纸、电视、手机等信息平台了解和学习法治知识，对自身业务范围涉及的法律常识有基本的把握，最大限度减少了用权的随意性和工作偏差。

二是具有法治红线意识。乡镇干部基本上脑海里都有法治这根弦儿，懂得手中的权力是受到限制和约束的，处理任何问题都必须遵守法律法规，履职用权时也必须以法律为准绳。工作中遇到涉法问题，基层干部会有针对性的进行法律咨询，最大限度保证依法行政、依法用权。

三是对法治具有较高认同。基层干部普遍把法治作为当今社会的理想追求，认为法治是治国安邦的根本之一，法律法规是每个人都必须遵守的，有必要把是否具备法律素养作为领导干部考核任用的基本条件。他们对目前法治社会建设给予充分肯定，认为现实社会的法治能够带来公平和正义，建设法治国家的目标也一定能够实现。

四是善于借助法律专家力量。目前，大部分乡镇聘请了律师或由乡镇司法所所长担任法律顾问，代理涉法涉诉案件，提供决策法律咨询，为领导干部依法履职、为党委政府科学决策提供有力支撑。

（二）基层干部法治素养的提升还有很大空间

基层干部在法治理论和实践上存在着“知”与“不知”并存、“感性”与“理性”冲突、“实然”与“应然”脱节的矛盾心态和犹疑心理。

一是对法治内涵缺乏全面深刻认知。首先是基础知识储备不足。法治知识是法治素养的基础，领导干部掌握法治知识的多寡，对其法治观念、法治信仰的形成具有重要的决定作用。尽管改革开放30多年来党和国家花了很大气力推进法治进程，依法治国早已写入基本国策，建设法治社会也已成为人们普遍认同的理念，但可以肯定地说，大多数人仍不知道法治究竟为何物，基层干部迫切需要法律和法治知识的学习和补充；其次是法治观念模糊。对法治的内涵、对“法律至上”的看法、国家权力与公民权利的关系等问题缺乏准确的把握。现代意义上的法治即“法的统治”，是指根据法律治理国家，与人治相对立。在“法治是与人治、官治还是民治相对应”的问题时，只有不足一半的干部认为“法治与人治相对应”，而超过一半的干部认为“法治与官治、民治相对应”；法治的基本特征是“法律至上”，核心价值是“保障权利”和“制约权力”。法治要解决的核心问题是领导权力与公民权利的冲突，法治的精髓就在于限制权力、保护权利。对于国家权力而言，“法无授权即禁止”；对于公民权利而言，“法无禁止即自由”。在面临“法治是治民还是治官”的选择时，有近一半的人选择了“治民”而非“治官”；在国家权力“法无授权即禁止”和公民权利“法无禁止即自由”的判断中，近四分之一的人给出了错误的结论；法治与法制虽然紧密相联，但法制只是形式意义上的法治，是实现法治的前提和基础，两者有根本性的区别。有部分基层干部认为“法治与法制”是一样的。对于上述最基本、最简单问题的回答反映了基层干部对法治的认识还是十分粗浅的。

二是法治的理念与行为存在矛盾。法治知识和法治信仰只有落實到法治实践中才会有切实的意义，但基层干部法治的理念和行为却存在着“应然”与“实然”的矛盾和冲突，处在纠结的状态之下。在“法与党、法与权的关系”方面，绝大多数干部认为法大于党、法大于权，但却有五分之一的基层干部认为“解决当前农村的矛盾和问题最有效的手段”行政手段；近三分之一的基层干部认为“信访”而非“诉讼”是公民解决诉求和矛盾最有效的手段。这种理论与实践、理想与现实的矛盾和纠结，使基层干部在运用法治方式时会产生很大的心理和行为上的障碍，影响他们法治的信仰和推进法治进程的信心。

三是法治原则易受外界干扰。多数基层干部能够将是否合法作为行使权力时考虑的重要因素，但在具体行为时往往容易受到外界因素的干扰而丧失法治原则，理性认识与实践原则存在较大落差，一些干部对法治往往是“讲起来重要、做起来次要、遇到问题不要或者没法要”的状态。 在面临“当党的方针政策与法律发生矛盾时”，有近五分之一的基层干部选择“按党的方针政策执行”。大多数“赞成依法办事”，但在遇到“上级说情”时，表示继续依法办事的比例却有大幅下降。在情与法、权与法、政策与法、权与法发生冲突时，很容易动摇而放弃法治原则。endprint

四是依法履职能力仍有待提升。法治的核心价值是“限制公权力”和“保障私权利”。尽管绝大多数基层干部能够认识到依法行政的重要性，坚持规范用权、谨慎用权，但由于他们对法治知识和法律法规的掌握不够精准，公权力行使存在一定的随意性，违法违规用权引发矛盾纠纷甚至是上访事件的事例也时有发生。

农村基层干部的法治素养既与历史文化传统和现行体制机制密切相联，也与干部自身修养直接相关。中国传统的“人治”思想使领导干部更易于形成“治民”的“官本位”思维，现实的“人情”社会也使民众的社会认知和选择会更容易倾向于“人情”；在体制机制方面，权力运行监督不力，基层干部滥用职权或自由裁量权，甚至利用手中权力进行腐败寻租的情况也并不鲜见。法律体系仍不够完善，司法公信力不足，基层群众普遍信奉和认可信访途径来解决矛盾纠纷或利益诉求，信访处理考核体制机制使信访这一反映利益诉求的渠道被滥用，即使基层干部引导群众走司法途径解决问题，群众也不予理会，动辄群体访、越级访、进京访，甚至形成职业上访人员和维稳产业链，给基层政府和基层干部造成极大困扰，严重影响了基层干部的法治思维，动摇了他们对法治的信心和信仰，影响法治思维的树立、法治方式的运用和法治素养的提升。

提升基层干部的法治素养是当前推进农村工作的迫切需要，也是一项长期的系统工程，必须立足长远，精心谋划，协调布局，找准切入点，以扎扎实实的工作取得实实在在效果。

二、提升基层干部法治素养的着力方向

（一）强化培训和法治教育，为基层干部提升法治素养奠定坚实基础

学习教育是提升基层干部法治素养的首要途径，方式主要有领导干部自学、单位培训、党校培训和媒体宣传等，其中党校培训是最重要、最有效的方式。县级党校要在培训中增加法治教学课程比重，也可开设法治专门培训班或专题研讨班，充分发挥党校在提升基层干部法治素养方面的作用。

一是夯实法治知识基础。通过培训帮助基层干部正确认识和理解法治的概念本质，深刻剖析法治的价值内涵以及与法制的联系和区别，澄清对法治认识的模糊观念，克服矛盾和犹疑心理。引导基层干部认真学习宪法、民法、刑法、行政法等法律法规，在农村基层干部中法律知识，提高学法用法的积极性和主动性。

二是强化法治理念。通过培训强化法治理念，培育法治精神，引导基层干部自觉尊法敬法，树立依法行政、公平正义、尊法守法的理念，真正把法治观念内化于心、外化于行。

三是提升法治能力。通过具体的正面的典型事例、反面的案例分析，引导基层干部用法治思维想事，用法治方式做事，锻炼提升基层干部运用法治方式化解矛盾、维护稳定的能力。

（二）完善相关体制和机制，为基层干部提升法治素养提供有力保障

一是强化公权力监督机制。规范权力行使，将公权力运行置于严格而全面的监督之下，对违法违规用权及时纠正问责。

二是完善司法体制机制。提高司法公信力，畅通法治维权渠道，推进法治社会建设，为基层干部提升法治素养营造良好环境。笔者认为，畅通司法渠道是解决当前农村社会矛盾的长远之策，也是治本之策。

三是改革信访处理和考核机制。信访乱相不但增加了基层政府的行政成本，也让法治的理念和信仰在基层受到了严峻挑戰，与法治中国建设的目标相去甚远，也阻碍了基层治理法治化的进程。必须完善信访的处理和考核机制，依法对无理访、缠访、闹访行为打击处理到位，遏制目前信访事件处理的负面效应，引导群众增强对法治的信心，正确表达利益诉求，依法维权，为基层干部树立法治思维、运用法治方式创造良好环境和条件，也使基层党委政府从处理信访的压力下解脱出来，把时间和精力用于谋地方发展、谋百姓福祉。

四是健全法律咨询服务机制。借助法律专家的力量保证基层干部依法履职，依法处理基层矛盾，杜绝和减少违法行为发生。

（三）培育和弘扬法治文化，为基层干部提升法治素养营造良好环境

法治行为不仅受到法治观念的影响，更会受到法治环境和文化的影响。如果掌握权力的领导干部不崇尚法治、不敬畏法律，不可能实现法治；如果广大民众不尊崇法律，随意践踏法律，势必影响领导干部法治素养的提高。法治文化的培育和建设对领导干部法治素养的提升具有重要的促进作用。

一是教育党员干部崇尚法治。党员干部是法治的倡导者、执行者和维护者，是推进基层法治建设的主力军。要通过宣传教育，使党员干部以法治的思维和理念武装头脑，发挥他们的示范带头作用，形成崇尚法治的良好风气和氛围，使他们以良好的法治素养赢得群众的信赖和支持。

二是引导基层群众信仰法治。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。通过法律下乡、法庭下乡等扎实有效的法治教育活动，在基层群众中普及法律知识，弘扬法治理念，弘扬法治文化，让他们看到法治的力量，看到法治带来的公平正义和良好的秩序，营造积极向上、尊法敬法、全社会共同推进基层法治化进程的氛围和环境。

（作者单位：中共勃利县委党校）endprint