日本政府预算公开制度的经验与启示

●杨 华

日本政府预算公开制度的经验与启示

●杨 华

早在20世纪80年代初，日本就将 “信息公开”、“提高透明度”等作为推进行政改革、实现民主行政的主要手段。2010年以来，日本进一步强化了对政府预算信息的公开力度。本文从政府预算公开的发展历程、法律依据及目标定位，预决算公开的范围与内容，预算公开的责任机构及公开方式、途径与对话机制，预算信息公开的分类几个方面就日本政府预算信息公开制度做了总括性介绍。同时，结合日本相关经验和做法，就今后完善我国预算公开制度提出几点看法。

预算信息公开 责任机构对话机制

一、日本政府预算信息公开制度概况

（一）预算公开的发展历程

20世纪80年代初期，日本推进了行政体制改革，提出“行政信息的公开是提高对政府信赖的手段”。此后，日本政府将“信息公开”、“提高透明度”作为行政改革、提高行政效率的主要内容。1994年10月1日起实施的 《行政手续法》则将“透明度”明确定义为：在行政决策方面，其决策内容及过程应向国民公开，获得国民的理解。

20世纪90年代后期，日本的财政赤字迅速扩大。财政结构性改革成为日本行政改革的重点。借鉴英国、美国、新西兰等国1980年代后期以来新公共管理运动的改革经验，以及重建财政过程中的具体举措，日本开始推进财政结构性改革，并着力提升预算、财政信息的透明度。2001年在对中央省厅改革中，大藏省改名为财务省，并在内阁府内设置了“经济财政咨询会议”。这一改革使得预算编制由过去的财务省主导转向内阁主导。2003年，经济财政咨询会议①发布《关于经济财政运营与结构改革的基本方针2003》提出：在推进财政结构改革方面，改善预算质量、提高预算透明度至关重要。为此，需要对财政政策目标的设定、税收使用达到怎样的效果等进行严格的事后评价，预算编制过程中负有向国民说明的责任。为此，提出了推进预算编制过程改革，构建并确立“宣言——执行——评价”的新的预算编制过程。所谓“宣言”阶段是指将政策目标以国民容易了解的形式明确公布；“执行”阶段是指为了实现政策目标，应有效利用预算、弹性执行；“评价”阶段是指应就目标达成情况做严格评价。为了实现政策目标并提高预算执行的效率，预算执行及其事后评价应反映在今后的预算编制中。具体措施包括：探索有关事前、事后评价的科学方法，各省厅应进一步强化使用ABC（行动标准原价计算）等成本管理方法。在提高透明度方面，应推动公共会计制度改革，引入适用于民间企业的权责发生制会计制度。

为强化预决算执行信息的公开，2010年以来，日本政府开始出台专门文件加以规范。内阁官房（相当于国务院办公厅）发布了《关于充实预算执行信息公开的指南》，要求政府各行政机关在预算编制和执行时，应站在纳税人的角度，保证预算编制的透明性和效率，强化有关预算执行的信息公开，保证两个重点，便于国民监督可能存在的浪费，从而最终改善政府行政管理。2013年6月28日内阁决议案 《为提高行政透明度的预算执行》，专门针对政府部门提高预算透明度、加大信息公开力度等做出了详细规定和要求。

（二）预算公开的法律依据及目标定位

在日本，除《财政法》、《地方交付税法》等财政法规中就预决算信息公开做出规定外，作为政务信息的重要构成、组成部分，财政、预算信息的公开也受《信息公开法》等法律法规的约束和规范。

1、法律依据。其一，财政相关法规。如《财政法》第46条规定：内阁在预算成立后应立即将预算、上上年度收支决算及公债、借款、国有资产现存总额及其他财政相关的一般事项，使用印刷、讲演或其他适当方法向国民报告。此外，内阁在每个季度都须向国会及国民报告预算使用状况、国库及其他财政状况。《地方交付税法》第7条规定：每年度，内阁必须整理记载反映下一年度地方财政收支总额预计额的相关资料，提交国会并向一般大众公开。其中，地方财政收入总额预计额应包括以下细目内容：①各税目的课税标准金额、税率、调查确定预计额及征收预计额；②使用收费及程序费；③发债额；④国库支出金（类似我国的专项转移支付—作者注）；⑤杂项收入。地方财政支出总额预计额应包括以下细目内容：①各项支出的总额及对上年度的增加额；②国库支出金配套经费总额；③地方债利息及本金偿还金额。

其二，信息公开相关法规。财政信息作为政务信息的重要组成部分，财政、预算信息的公开也受《信息公开法》等法律法规的约束和规范。2001年4月1日起实行的《关于行政机关持有信息公开的法律》（简称《信息公开法》）规定：无论何人（包括非日本国籍在日本居住者及国外人士），都可向财务省申请公开行政文件和信息。申请人按照一定行政程序提出所申请公开的行政信息和文件，在不违反非公开信息规定的前提下，各部门原则上必须提供。财务省应尽力完成各种行政活动的说明责任，努力推进公正、民主的政府行政。财务省除设立申请公开权制度之外，应通过文件阅览窗口或电子政府窗口向申请人提供更为便捷的阅览信息平台。

2002年10月1日起实行的 《独立行政法人持有信息公开的法律》规定：任何人（包括非日本国籍在日本居住者及国外人士），都可向独立行政法人等申请公开其所保有的法人文书。除法律规定的“不公开文书”外，对于申请人提出的信息公开申请，独立行政法人等都需提供相应的法人文书。这里的法人文书是指：独立行政法人等的工作人员职务上编制或获得的文书、图片或电子记录等，而且是作为组织使用和保有的信息、资料等。但不包括：官方公报、白皮书、报纸、杂志、书籍等其他针对不特定多数人以销售为目的的发行物；根据《公文书等管理法》而保存的特定历史公文书等；在根据行政法令设定的博物馆或其他设施中保管的特定历史或文化资料，或者具有学术研究价值的资料等。

其三，预算信息公开的专门法规。为强化预决算执行信息的公开，2010年内阁官房国家战略室发布了 《关于充实预算执行信息公开的指南》。该方针提出在信息公开时，必须保证两个重点：一是不能为公开而公开，要保证公开对财政支出透明化和效率提高有益的信息，并采取国民便于检索的形式公开；二是中央政府各行政机构在消除重复信息的前提下，应尽可能提高公开信息阅览和检索的方便。各省厅应以该指南为最低标准执行，致力于财政信息的公开。该指南要求在总务省的指导下，中央政府部门构建统一的政府综合电子窗口e-Gov和政府统计信息公开窗口e-Stat，以强化政府公开信息查阅的路径。

2013年6月28日内阁决议案 《为提高行政透明度的预算执行》规定：政府各省厅应统一就预算执行等信息公布，使外部查证和积极利用相关信息成为可能。在提高预算执行等效率的同时，提高对行政的信赖。该决议案就预算概要、预算执行等信息的公布、公布方式等做出了规定。该决议案规定：中央预算经国会决议通过后，财务省应公布预算概要。各省厅应公布各自的预算概要。预算执行等信息，应从公共事业事项（包括直接管辖事业、补充事业、公共事业和其他事业）、补助金事项、委托调查费事项、其他项目事项等几个方面加以公布。如，关于公共事业事项中的直接管辖事业②，要求各省厅在年度预算概算决定后或实施计划得到认可后，应及时就该年度准备实施的直接管辖事项、补充事业项目③公布。包括：实施都道府县名、事业名、全部事业费、费用收益比等④。对于连续事业项目（跨年度），如内容发生变更，应公布变更内容及变更事由；补助金事项，各省厅在决定交付补助金时，每季度末45天内发布一次相关信息。包括：事业名、补助金等的交付单位名、决定交付金额、支出的原预算划分、支出的原项目名称、有关补助金等交付决定的支出负担行为或决定日期等。关于公布方法、公布视线等，该决议案要求：各省厅除了在网站上公布外，应设计一元化的端口。如果地方分支机构（部局）网站等公布时，应与端口相连接。数据等资料，应尽可能不用PDF形式，而使用Excel等可以编辑的形式公布；总务省在其电子政府综合窗口（e-Gov），财务省在其网站，应发布并链接各省厅公布的上述相关信息。各省厅公布的事项，应登载至少5年 （从公布之日第二天算起）。

其四，地方政府相关法规。总体来看，在信息公开方面，日本地方政府较中央先行。这与日本地方分权化改革的推进有着必然的联系。日本国家层面的《信息公开法》制定于1992年。而早在1982年山形县的金山町、1983年神奈川县和埼玉县就出台了关于信息公开程序的条例。此后，各地纷纷出台相关规定。目前，全国47个都道府县、几乎所有的市町村、特別区、广域联合区域、一部分事务组合都出台了相应的条例或规定，就信息公开执行机构、议会、公安委员会、警察本部等的信息公开程序做出了规定。从内容上来看，各地的《信息公开条例》等的内容及构成与《信息公开法》基本一致。当然，也有不乏类似逗子市专门出台 “信息公开审查委员制度”的超前规定。关于预算信息公开，大部分地方政府依据《关于充实预算执行信息公开的指南》、《为提高行政透明度的预算执行》执行。部分地方政府另在其财政相关法规中就预算信息公开做出相应规定。如，《大阪府财政运营基本条例》（大阪府条例第136号，2011年12月28日），就确保财政运营规律性、计划性、透明度等做出了规定。该条例第四章专门就确保财政运营透明度、有关财政风险信息的把握和明确、预算编制过程的公开、财务报表的制作和公开等做了明确规定。如，关于财政基本信息公开方面，要求每年6月和12月公布府的财政概况。每年6月份公布的财政概况中，应包括上年度10月份至本年度3月份的财政收支相关事项以及财政动向、知事的财政政策方针等。具体公开事项应包括：一是财政收支预算的执行情况；二是府民的负担状况；三是财产、府政府负债以及临时借款余额；四是公营企业的业务状况；五是知事认为有必要公布的事项。

2、预算公开的目标定位。从《信息公开法》以及财政法规等相关规定来看,日本预算公开的目标定位包括：公共受托责任、服务财政管理的需要、利于加强社会监督等。

其一，公共受托责任。在日本，为了使行政运营更加高效率、合理化，将政府部门（包括地方公共团体、特别区、地方公共团体组合等）的部分事务管理及执行权委托给其他政府部门或地方公共团体执行。受托关系包括市町村、都道府县之间以及地方公共团体之间等。受托政府部门或地方公共团体在管理和执行委托事务时，与自身管理和执行该事务拥有相同效力，承担受托事务的法律责任。而委托方则同时失去该事务的管理和执行权限。委托方应将受托事务所需经费（受托经费）纳入预算，并根据约定交付给受托方。

其二，服务财政管理需要。在日本，预算公开的一个重要目标是实现财政运营的健全化，强化财政管理。

相关法律要求预算公开内容应涉及对预算支出的连续性公开、对预算执行决策以及预算支出目的等信息的公开。对预算支出的连续性公开，主要目标是发现并防止在公共事业、公用经费调配、补助金交付等预算执行中存在的非效率、不透明等问题，以提高财政运营效率和管理水平。对预算执行决策以及预算支出目的等信息的公开，主要目标是通过社会监督，使财政执行更有效率。相关法律要求，各省厅应就所辖区域、组织的预算收支情况，按项、目等类别公布其支出明细。各省厅应及时、定期、连续性地公开、更新其信息，至少应每季度公开、更新一次。

其三，利于加强社会监督。在预算编制阶段，具体向哪些群体分配预算，预算支出的具体目的等，是很难做出事先规划的。而在预算执行阶段，如果国会、财政部门、国民的监督不到位，就很容易出现浪费等现象。为此，2009年以来，日本内阁官房先后发布了 《有关公益法人预算支出的公开》、《对于事务性事业的重新审视》等文件，特别强调对预算支出目的等信息的公开，旨在进一步强化事后监督，从而有利于发现经费是否存在浪费和不公正等问题。事后监督则进一步反馈于预算编制和执行过程，将有利于提高财政运营的整体效率。

（三）预决算公开的范围与内容

1、政府预决算报告。首先，日本政府预决算报告体系构成全面。根据《财政法》第14条规定：所有财政收支都必须列入预算。第17条规定：相关政府部门（众议院、参议院、最高法院、会计都察院、内阁总理大臣及各省厅大臣）在编制年度预算计划书时，编制内容应涵盖所辖范围内的收入、支出、跨年度经费、滚动费和国库债务负担行为等。财务大臣在对上述计划书进行必要调整的基础上，编制财政收入、财政支出、跨年度经费、滚动费和国库债务负担行为的概算，并提交内阁会议决定。

其次，向国会提交审议的预算报告要求体系完整，资料全面。根据《财政法》第28条规定：向国会提交的预算必须附有以下资料：①财政收入预算明细书；②各省厅预定经费申请书等；③上上年度财政收支决算总计表与纯计表、上一年度财政收支决算估算的总计表与纯计表、本年度收支预算总计表与纯计表；④上上年度末国库的实际情况、上上年度末及本年度末国库情况估算等资料;⑤上上年度末国债及借款的实际情况、上一年度末及本年度末余额估计及按年度偿还表等资料；⑥上上年度末国有财产余额、上一年度末及本年度末国有财产余额估算等资料；⑦上上年度、上年度及本年度中央政府投资的主要法人的资产、负债、损益等相关资料;⑧国库债务负担行为中，支出延至下一年度以后的项目，其截止到上一年度末的支出额或支出额估算、本年度以后的支出预定额资料跨年度项目的整体计划及其项目施行状况等相关资料；⑨跨年度经费截止到上上年度末的支出额、截止到上一年度末的支出预计额和本年度以后的预定支出额，以及其相关事业的整体计划和实施状况等资料；⑩其他有利于财政状况与预算内容明晰化的必要资料。

再次，财政收支决算涵盖内容全面，项目划分须与预算相统一。根据《财政法》第38条规定:财政收支决算的编制,必须采用与财政收支预算相同的项目划分,并明确以下各项。一是财政收入：①收入预算额；②已确定征收额（关于未确定征收的收入，在收讫后作为已缴收入调整后的金额）；③已缴收入额；④未缴欠损额；⑤应缴未缴收入额；二是财政支出：①支出预算额；②上年度结转额；③预备费使用额；④挪用等增减额；⑤转入下年度的结转额；⑥未支出额。

2、政府财务报告。日本政府财务报告包括两大部分。一部分是由各省厅提交的财务报告。包括各省厅所辖机构的一般会计报告和公营企业等的特别会计报告。另一部分为独立行政法人财务报表。由于独立行政法人是从事与国家相关事务或事业的法人，其与各省厅存在很大的关联性，因此组成联结财务报告。日本政府的财务报表主要包括以下四部分及其附表：①资产负债表，主要显示会计年度末资产及负债的状况；②业务费用计算书，主要显示实施业务所发生的费用；③资产负债差额增减计算书，主要显示借贷对照表中资产、负债差额增减情况；④分类收支计算书，按类别分类的财政资金流。

3、国有资产特别预算。根据《国有资产法》（1948年）第32条规定：众议院、参议院、内阁（不包括内阁府）、内阁府、各省厅、最高法院及会计督察院，应按照国有资产的分类、种类建立国有资产台账，当其所管或所属国有资产发生购置、转移、处置及其他变化时，必须及时计入台账。第33条、36条规定：各省厅在每个预算年度末，必须编制年度国有资产增减及存量报告书、无偿租赁状况报告书，并于下一年度7月31日前提交财务大臣。财务大臣在此基础上编制国有资产增量及存量总核算书、国有资产无偿租赁总核算书，于下一年度10月31日前一并报送会计检查院接受审计。内阁则须提交国会上述报表以及会计检查院的审计报告接受审议。

（四）预算公开的责任机构、公开方式、公开途径、公开期限与对话机制

1、预算公开的责任机构 。其一，立法机关。根据日本《宪法》（第60条）规定：预算案首先应向众议院提出。众议院在预算审议方面具有优先权。众议院决议的预算，即便参议院没有决议，30天后也将自动生效。其中，预算委员会发挥着重要作用。预算委员会作为日本国会（参众两院）常设机构之一，主要职责是审议内阁提出的预算案。目前，众议院预算委员会委员50名，参议院预算委员会委员45名。因预算关系到一国的国政，预算委员会较其他委员会受到更大的关注。

其二，主管部门。在日本，内阁总务省作为中央政府主管地方政府与中央政府事务协调的职能部门，同时还对中央政府《信息公开法》实施负有行政监督权。总务省每年都会对行政机关及独立行政法人执行信息公开法的情况进行相应调查，调查项目包括：申请信息公开的次数、公开或不公开件数、不公开的理由、申请处理天数、不服行政申诉及诉讼等，调查结果公布在总务省官方网站。

其三，预算单位。内阁官房相关文件《为提高行政透明度的预算执行》、《关于预算执行等信息分布的指南》，就财务省及各省厅在预算信息公开方面做出了详细要求。涉及预算概要、公共事业事项、补助金等事项、委托调查费事项、其他项目事项、公布方法、好的做法的共有等内容。预算单位一般在此框架下实行。

其四，审计机构。会计检查院作为日本最高审计机构，对国家收支决算进行审计，向内阁送达年度决算审计报告。其出具的审计报告作为国会审议决算的重要参考资料。年度决算审计报告具有以下特点：一是内容全面。包括审计结果及审计过程介绍两个方面。审计结果包括：审计确认的决算、审计发现的不当事项、审计要求处理的事项、审计建议、以往年度审计结果的落实情况、向国会及内阁报告的事项、国会要求事项的审计结果、对财务人员惩戒处分要求及检查认定等。审计过程介绍包括：审计背景、审计方针、审计计划的制定、审计实施、审计的单位数、账册凭证数等。二是提供的信息具体翔实。2014年度决算审计报告全文长达1157页，提供的各类信息不仅分类清楚，而且非常详细、具体。如，其中第三章按审计的部门或单位、团体，分别列示存在的不当事项、审计要求处理事项、审计建议、以往年度审计结果落实情况等内容。以财政部存在不当事项的税收项目为例，审计报告中叙述了税收的概况、审计目标、税收征收不足和征收过多的问题、问题发生的原因等。三是方便阅读。为便于读者简明扼要地了解情况，审计报告第一章“审计概要”，对审计结果做了归纳总结。而且，审计报告章节名称清晰明了，如：审计确认的决算、按被审单位列示的审计结果、向国会和内阁报告的事项、国会要求事项的审计结果、国民高度关注事项的审计状况、对财务人员惩戒处分的要求及检查等。条理化且全面的信息，便于各类读者根据自身需要查阅相关内容。

2、预算公开方式。其一，主动公开。目前，无论是中央政府部门还是地方政府部门，政府官方网站一般都会主动公开相关财政信息。通过对中央政府各机关电子信息资源的整合，2013年起日本设立了电子政府综合窗口e-Gov。网址为：http://www.e-gov.go.jp/。

表1 日本国税厅网站公布的“意见箱”受理意见及处理情况 （单位：件）

表2 日本国税厅的主要改善措施（2013年度）

其二，可申请公开。按照《信息公开法》相关规定，可申请公开的财政信息包括：财务省内部职员工作中使用、后交由行政机构管理的文件、图纸、电子记录等。但市场流通的书籍，博物馆、公文书馆以及类似机构特别管理的、供一般阅览的史料等除外。

3、预算公开途径。日本政府部门政务公开的形式多样。就预算信息公开途径来看，国会对于预决算的审议（包括中央与地方政府总预算、部门预算等）、 财政大臣的讲话、财政决策、财政状况等重要新闻都会通过新闻发布或财务省、总务省等政府网站刊载形式发布。财务省年度的文件、资料都要送国会图书馆备份。 因此，国会图书馆设有专门的资料室供查阅和复印。此外，财务省还指定国家图书馆、东京大学图书馆等机构保存相关资料以供查阅。

对在上述机构查阅不到的资料，可直接向财务省申请查阅。申请查阅的程序也很简单。申请人在指定的财政信息公开窗口办理申请手续或通过电子系统提交申请。申请查阅的财政信息是否可以公开，需经财务省审核。审核和判断的标准是《对财务省持有之行政信息公开申请的公开决定相关的审查标准》（2001年3月30日公布，财务省训令第24号）。该审查标准的依据则是《信息公开法》及《个人信息保护法》。当申请人被告知所申请的财政信息不予公开时，可向财务省大臣提起不服申诉，也可直接向法院提起诉讼。

4、公开期限。日本原则上要求各省厅财政信息应随时公布。根据《关于预算执行等信息分布的指南》要求：各省厅就相关事项的详细内容应随时公布。对于“补助金等事项”，要求各省厅每季度末45天内公布一次。对于 “委托调查费事项”，要求各省厅于每季度末72天以内公布；对于“部门经费及职员差旅费”，要求各省厅应每季度汇总支出额，于出纳整理期截止后45天内公布。如果季度支出额占当年支出额的比重较上年度增加时，应向国民明确说明理由；对于“租车费”，要求各省厅就每季度的支出情况按预算类别、组织类别汇总，于年度末72天以内公布。相关信息一般要求登载至少5年。

5、对话机制。其一，政府机构网站的问询答复等。如今，官方网站成为日本政府机构公开信息的主要途径。基本上每个政府网站都专门设有“意见箱”、“意见、要求”、“商谈”等服务窗口，用户可通过点击相关链接，输入相关意见、建议内容以及希望提交的部门、个人联系方式等信息，网站将自动把输入的信息转送到相关部门。一般情况下，相关部门受理后，会做出及时处理并予以回复。同时，网站还公布针对国民提出的意见、要求等相应采取的改善措施及处理情况等。为了保护国民的个人权益及信息安全，一些政府机构还采用SSL (Secure Sockets Layer)技术实行密码化处理。另外，日本很多政府网站专门设有“常见Q&A”等窗口，归纳整理国民相对关心或密切相关的法规、信息、咨询等内容，方便国民检索查阅。表1及表2为日本国税厅网站公布的“意见箱”受理情况及处理情况。

其二，居民参与式预算。参与式预算也称市民参与型预算，是指地方政府在编制预算时，辖区居民参与到预算决策和编制过程中。战后，日本虽然实行的是地方自治，但中央政府通过法规规制以及转移支付等形式对地方加以制约。因此，地方政府自由编制预算的权限相对有限。地方议会虽说是居民的代表，但由于预算编制过程复杂且不完全公开，居民对于预算的关心度较低。上世纪90年代以来，随着地方分权化改革的推进，日本中央与地方政府的关系从过去的主从关系开始向对等关系转变。中央政府主导的财政管理体制开始转向居民自治。在此背景下，一些地方政府开始推行市民参与式预算。主要形式有：详细公开预算编制过程（包括预算要求额、审定额等内容）；市民委员会参与编制预算议案；部分预算交由所辖区域部门自主决定，用途不做限制；通过纳税人投票的方式，将个人居民税的1%用于补助NPO组织；预算编制前接受NPO相关提案等。可以说，居民参与式预算是日本预算公开对话机制的有效探索。

（五）预算信息公开的分类

日本政府部门在信息公开方面同时受 《信息公开法》、《独立行政法人持有信息公开的法律》、《关于个人信息保护的法律》等法律的约束和限定。原则上，政府部门、独立行政法人等须全面公布其政务信息。同时以列举的形式就政府部门和独立行政法人等的“不公开信息”、“部分公开信息”以及“基于公益原因的裁量性公开信息”做出了规定。

总体来看，“不公开信息”大致分为三类：一类是涉及隐私权的个人、法人等信息；二类是涉及国家利益与安全的信息；三类是有损于决策中立性，可能导致误解或混乱的信息。在此基础上，一些政府部门出台有特殊规定。就预算信息公开来看，根据《有关充实预算执行信息公示的指南》规定：如果因信息公示而有可能给行政执行造成影响，各省厅可自行判断，不公示相关信息。此种情况，应说明不公示的原因。以财务省信息公开为例，财政信息原则上都公开。“不公开信息”由财务省内主管部门负责人依据相关法律做出判断，对此行政权力的约束由财务省召集的“信息公开和个人信息保护审查委员会”实行。“部分公开信息”主要是指当被申请公开的相关信息中含有“可识别特定个人信息”时，可通过剔除这些信息中能识别姓名、出生年月日及其他特定个人信息的内容，并判断即使公开也将不会对个人权利和利益产生损害时，剔除上述信息后可公开。“基于公益原因的裁量性公开信息”是指：即使申请公开的政务信息记载有“不公开信息”，如果基于公益必要，可对申请者公开该信息。

二、日本政府预算公开的经验启示

（一）健全和完善法律体系，进一步细化“信息”分类，便于实际操作和运用

日本政务公开、预算信息公开是建立在完善的法律体系基础之上的。日本在规范预算信息公开方面，除了受《信息公开法》、《独立行政法人持有信息公开的法律》、《关于个人信息保护的法律》等法规的制约和规范外，还出台有专门的法规。如，《关于充实预算执行信息公开的指南》、《为提高行政透明度的预算执行》以及部分政府部门出台的有关信息公开的指南、目录等。同时，部分地方政府在其财政相关法规中专门就预算信息公开做出相应规定。如，《大阪府财政运营基本条例》（大阪府条例第136号，2011年12月28日）。

日本政府信息公开“以公开为原则，以不公开为例外”为基本原则，将政务信息分为“不公开信息”、“部分公开信息”和“基于公益原因的裁量性公开信息”三大类，并针对不同类型的政府机构（包括行政部门、独立行政法等）在适用三类信息时的标准以列举的形式做出了原则性规定。同时，也允许部门有一定的自主决定权。规定如果因信息公示而有可能给行政执行造成影响，各省厅可自行判断，不公示相关信息。但此种情况，应说明不公示的原因。

目前，我国涉及公民知情权的法律仅有《政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）一部，还没有形成一个有关公民知情权的法律体系。根据该条例规定：我国政府信息划分为三类，即主动公开的政府信息、依申请公开的政府信息与不予公开的政府信息。其中，关于“不予公开信息”，仅规定涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息不得公开。关于“依申请公开信息”，规定：行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开；行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。就条例上述内容来看，特别是信息公开的范围规定显得过于含糊，信息公开“例外事项”的规定太笼统、不够细化，缺乏统一规范和标准，不便于实务部门的实践操作及应用。同时，“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”这一关于获取信息要求的限制性解释，很可能导致政府部门不确定地使用这些特殊情况规定。

而作为规范预算信息公开的部门性法规，《财政部政务公开规定》、《财政部机关政府信息公开实施暂行办法》、《财政部政府信息公开指南》、《财政部政府信息公开目录》中关于“不予公开信息”的规定与《条例》一致，并未做进一步细化和解释，而《条例》中关于“不予公开信息”的规定又过于笼统，使得基层财政部门在确定是否可以公开相关预算信息时，往往缺乏判断标准，对于把握不准的部分信息，只能向上级部门请示，不仅增加了行政成本，也影响了信息公开的效率。因此，今后财政部门有必要修订上述规章，尽可能明确和细化信息的公开范围并做必要的列举，为实际操作和应用提供有效的判断标准和依据。

（二）国家层面对预算信息公开做统一规范，发挥地方政府和部门的自主能动性

日本地方政府在政务公示、预算信息公开等方面早于中央政府,且表现出较大的主动性。早在国家《信息公开法》出台前的20世纪80年代，许多地方政府都出台有相关信息公开的条例。如，山形县金山町于1982年、神奈川县和琦玉县于1983年颁布有《关于信息公开的实施条例》。在《信息公开法》出台前，地方政府信息公开在制度上与中央政府最大的不同是：地方以政令、条例的形式对信息公开加以制度化规定，而中央政府则是通过法律的形式对国家行政机关进行规定。如今，日本所有的都道府县都制定了信息公开条例，也制定了执行机关（知事部局）、公安委员会、警察本部长、议会等的信息公开程序。另外，几乎全部的市町村、特别区、广域连合、部分事务组合都制定了信息公开条例和规定，以及执行机关和议会信息公开的手续。中央政府信息公开法制定并实施以后，各地方政府信息公开条例的内容几乎与《信息公开法》相同，但也有个别地方政府，如逗子市制定了独自条例，设立了信息公开审查委员会制度。

不同部门在推进电子政务、信息公开等方面的进程不尽相同，且预算信息公开的程度和内容存在较大差异，2010年内阁官房国家战略室发布《有关充实预算执行信息公开的指南》，就预算信息公开的形式、时间、内容等做出了规范性要求。特别就政府采购、公共事业项目的实施、补助金的拨付等预算执行中较为重要的决策信息公开做出了原则性规定。要求各部门在有关经费的信息公开中，应包括向公益法人的支出情况、委托调查费以及出租车费等信息。该指南要求：各省厅以本指南为最低标准，对本部门公示信息进行适当整理、避免重复，尽可能提高信息的一览性和检索的便利性。公示信息应定期更新、连续公示（至少每季度一次）。该指南强调：预算信息的公开不是为公开而公开，而是尽量以国民容易获取的形式，立足于提高财政透明度和效率化的信息公示。各省厅网站公布信息或数据，一般应以PDF、Excel等多种格式公示，便于国民获取相关信息；同时，提出建设“预算执行信息公示一体化操作系统”，各省厅网站应设计一体化的端口。从各省厅网站主页可直接链接到端口页面，或者可直接链接到有关预算、决算的端口页面。另外，应在财务省网站及e-Gov（电子政府综合窗口）设置有关全部省厅预算执行信息的一体化端口。各省厅公示的相关信息，可通过财务省网站链接检索。

总体来看，在日本，预算主管部门（财政部门）、地方与中央事务协调部门（总务部门）等直接涉及预算编制、协调的部门，其预算公开程度高于其他政府职能部门。另外，各省厅对地方相关预算单位发挥着指导性作用，这使得地方在预算信息公开方面得以进一步推进和深入。借鉴日本经验，今后我国在政务信息、预算信息公开方面应允许地方政府先行先试，总结各地经验和做法，将便于全国统一和规范。同时，应允许不同政府部门根据自身的业务内容，就部门信息公开给予一定的自主决定权。

（三）在保证国家政务安全的前提下，加强对公民隐私权、商业秘密等保护的立法建设

现代宪政理念赋予了公民获得政府信息的权利。政府在信息公开方面，不是以行政权力为基础，而是以保障民众权利为前提的。因此，各国信息公开法大多是以保护信息公开申请人获得公共机构信息的权利为宗旨。就日本政务信息公开相关法规中关于豁免公开的规定来看，将涉及国家安全和外交的信息、商业秘密、公民隐私等界定为“不公开信息”。

目前，《中华人民共和国政府信息公开条例》中虽然将个人隐私、商业秘密作为“不公开信息”的内容之一，同时规定公民有复议、诉讼等权益。但由于这些规定很笼统，没有建立追责机制和赔偿机制，使得这一规定不免流于形式。而且，“个人隐私权、商业秘密的保护”是一个涵盖内容非常宽泛的概念，仅靠《条例》这一行政性法规很难做到并全面落实。因此，今后，我国应尽快制定出台《个人隐私权保护法》等法规，明确有关个人隐私、商业秘密的内容。同时，应适应新形势的需要修订《国家保密法》等法律，科学界定公开与保密的关系。从不同角度规范政府信息公开，形成政府信息公开和公民权利保障的法律规范体系。使对公民隐私权、商业秘密等的保护上升到法律层面，使实务部门有法可依。

（四）有效的监督机制不仅确保了政府信息公开的法治化，同时也为公民提供了有效的监督途径

尽管信息公开立法的首要目的是在信息的公开与其他社会公共利益保护之间寻求平衡，但不可忽视的是，信息的公开也可能会对特定的权利或利益造成损害，尤其是在涉及商业知识产权、个人隐私时表现得较为明显。为此，就需要建立起规范政府信息公开裁量权、保障公民正当权益的制度体系。综观发达国家，有效的诉讼机制、监督机制是这些国家信息公开法治化的重要基础。日本设有独立的“情报公开审查会”，专门处理有关信息公开中的行政不服案件。而“情报公开审查会”成员并不是行政机关内部人员，而是由法官、律师、社会人士、学者等组成，目的在于从独立第三者的视角来做出判断。有效的监督机制不仅有力地保障了公民对信息的知情权，同时也为保护公民隐私权和商业秘密等提供了有力的制度保障。

目前我国的《政府信息公开条例》虽然设有保护第三方合法权益的规定（第23条），要求书面征求第三方的意见，第三方不同意公开的，不得公开。对于公民（法人或者其他组织）不依法履行政府信息公开义务或存在侵权行为不服时，可采取向主管部门举报、依法申请行政复议或行政诉讼。但就具体的申诉、诉讼程序及救济途径等并未做进一步规定。同时，也没有涉及保护第三方权益及其对行政决定不服时的救济途径等。另外，我国对政府信息公开工作的监督机关规定为监察机关和上级行政主管部门。但由于就具体的监督职责、调查处理方式、程序等并未做出明确规定，使得监督职能流于形式，不便于实践操作。因此，今后在我国政府信息公开相关法规体系中，应进一步明确对行政决定不服时的申诉、诉讼等权限的行使程序，明确对第三方权益的保障措施和救济途径，包括明确在信息公开过程中，由于行政机关的违法给申请人或第三方造成损失的经济赔偿和责任追究等。从强化外部监督、增强公民自身维权意识、保障公民享有获取政府信息公开权益等角度出发，促进政府合法、合规履行政务信息公开的义务。同时，今后还应在有关政府信息公开的司法解释中明确信息公开例外的裁量基准，明确规定“公共利益”和“损害”测试中应考虑和不应考虑的因素。在“公共利益”测试中不仅要反面列举无涉公共利益的因素，还需正面列举与公共利益相关的因素。在“损害”测试中，明确“损害”必须在“明显而且重大可能性”的情况下才可成立。如此，既为政府机关裁量是否公开相关信息提供了指导性准则，又为法院审查相关行政行为是否明显不当提供了参考依据。■

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

注释：

①2001年日本中央省厅改革，在新设的内阁府内设置的机构。

②根据 《关于行政机构政策评价的法律》（2001年法律第86号）实施的公共事业的评价对象。

③同注②。

④对于无法进行费用收益分析的，设定单独的评价标准。

[1]白景明.为什么要强力推进政府预算公开?[J].中国财政，2016，（21）.

[2]李红霞.让政府预算在阳光下运行：预算公开透明的思考[J].财政研究，2011，（01）.

[3]宋健敏.日本：如何让公众读懂政府预算信息[J].团结，2010，（03）.

（本栏目责任编辑：范红玉）