财政共享与财政监督创新

●吴俊培

财政共享与财政监督创新

●吴俊培

党的十八届五中全会提出新发展理念，共享是这一理念的归宿。随着第四次工业革命的到来，对如何践行新发展理念、如何推进财政体制机制与财政监督创新都提出了新的挑战。本文在全面分析新发展理念的形势与挑战的基础上，提出立体监督、竞争合作、政府中性的财政监督创新思想。

共享经济 发展创新 立体监督 竞争合作 政府中性

吴俊培，男，汉族，江苏苏州人，1947年11月出生，研究生学历，经济学博士，1984年5月加入中国共产党，1968年11月参加工作。现任武汉大学财政金融研究中心主任，教授、博士生导师。长期从事公共部门经济的研究，研究方向有财政宏观理论、公共部门效率研究、税收调节理论等领域。

1963年9月至1968年11月在江苏省苏州高级中学学习；1968年11月至1973年9月在江苏吴县渡村公社插队，任民办教师；1973年9月至1975年7月在苏州地区师范学校理化专业学习；1975年7月至1979年3月任江苏苏州地区五七农业大学政治教师；1979年3月至1980年9月任苏州地区医院卫校政治教师；1980年9月至1982年9月为湖北财经学院财政金融系财政专业硕士研究生；1982年9月至1992年1月任中南财经大学财政金融系教师，其中，1986年11月至1989年12月在中国社会科学院研究生院财贸物资经济系攻读财政专业博士学位，1988年10月至1989年4月在英国格拉斯哥大学经济系作高级访问学者；1992年1月至1995年12月任中南财经大学财税系副主任；1995年12月至1997年10月任中南财经大学财税系主任；1997年10月至1999年1月任中南财经大学副校长；1999年1月至2000年4月任中南财经大学党委常委、校长；2000年8月至2009年6月任武汉大学党委常委、副校长。2009年3月至今任武汉大学财政金融研究中心主任。1985年晋升为讲师，1987年晋升为副教授，1992年6月晋升为教授，1993年遴选为博士生导师。

1991年获中南财经大学做出突出贡献的中国博士学位获得者；1992年获财政部优秀教材二等奖；1994年获国务院政府特殊津贴；1995年获湖北省人文社会科学优秀成果三等奖；1997年获湖北省普通高等学校优秀教学成果二等奖；1998年获教育部普通高校第二届人文社科优秀成果三等奖；2001年获湖北省第二届社会科学优秀成果二等奖；2003年获教育部普通高校第三届人文社科优秀成果二等奖。历年来在中国财政经济出版社、经济科学出版社、武汉大学出版社等出版学术专著十余部，发表论文百余篇。

社会兼职：中国国际税收研究会顾问；中国财政学会常务理事；湖北省财政学会副会长；湖北省人民政府咨询委员会成员等。

党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，要求财政体制机制创新，也要求财政监督创新。笔者认为，这种创新主要体现在三个方面：第一，财政监督要为新发展理念服务；第二，财政监督要求体制机制的创新；第三，财政监督的方式要创新。用三个关键词来总结就是：立体监督、竞争合作、政府中性。

一、共享是竞争与合作的产物

如何理解新发展理念中的“共享”？“共享”不仅是指经济发展的成果由全社会共同分享，而且涉及人类共享地球的问题。共享的基本经济制度是市场经济体制。市场经济体制效率的两个基本要素是竞争和合作。共享的成果则是竞争与合作体制的产物。

理论界似乎过分重视竞争出效率的作用，不重视甚至完全忽视了合作出效率的作用。实际上，竞争未必都有效率，合作未必就没有效率。有一种片面的观点认为，市场经济主要是竞争出效率；公共经济主要是合作出效率。实际上竞争和合作是贯穿整个经济的两个要素。无论是公共经济还是市场经济都需要正确处理竞争和合作的关系才能提高效率。

经济外部性、公共商品、垄断、竞争、信息不对称和未来的不确定性等原因都可能导致竞争无效率；而解决上述竞争无效率的有效手段是合作。标准件、流水线、互联网、大数据、协同攻关等都是合作出效率的范例；但合作不讲经济核算就不会有效率。社会主义市场经济体制应该是一个竞争有序、合作有度的体制。贫困问题、收入分配不公问题本质上是竞争合作的体制机制有问题。

共享地球是指发展是可持续的，绿色的。这必然要求创新和更广泛的合作。因为传统的发展模式是高能耗的，外部不经济的，是不可持续的。人和自然的和谐仅靠一个国家的力量是不够的，因此需要更广泛、更深入的全球合作。

上述表明，共享经济必定是创新经济、绿色经济和协作经济。从经济体制的角度看，竞争是为了更好共享，合作也是为了更好共享。竞争和合作的效率体制是共享的基础。

近年来，笔者一直呼吁要正确处理竞争与合作的辩证关系。我们在市场经济制度的安排中缺乏合作机制；在公共经济的制度安排中同样缺乏合作机制。改革开放几十年来的实践中，我们过分注重了竞争出效率，没有认识到竞争不能产生效率的情况，更忽视了合作能够产生效率的情况。因此我们现在提出共享，就是要从竞争与合作两个层面去理解它。共享必须有竞争与合作的效率制度保障。

国内关系是这样，国际关系同样如此。

二、新发展阶段的形势与挑战

新发展理念提出创新、协调、绿色、开放与共享。共享是归宿。这个共享 ，不仅是经济成果的共享、还是人类居住环境的共享。新发展理念预示着人类社会必须进入新的发展阶段。这个新阶段召唤着第四次工业革命的到来。

截至目前，工商社会已经经历了三次工业革命。第一次工业革命是蒸汽机在工业中被普遍运用，被称作“蒸汽革命”。蒸汽革命大约产生于1760年左右，英国在1830年左右率先完成，整个欧洲大陆大约在1860年完成，前后经历约100年。“蒸汽革命”是生产力发展的重要标志。第二次工业革命称之为“电气革命”，即电力被普遍运用，自1840年到1950年大约也经历了100多年的时间。“电气化”使生产力的发展水平跃上了新的台阶。第三次工业革命，被称之为“信息革命”，大约自1950年代始至今已历经六、七十年的时间。这不仅大大提升了生产力的水平，而且为广泛合作搭建了更高的平台。从第一次工业革命到现在不到260年时间，科学技术获得了飞速发展。但以往的发展模式已经暴露出相当严重的问题：贫困问题、环境问题、能源问题等等。以往历次工业革命产生经济飞速发展的同时反过来对人类自身安全造成威胁，长远看根本谈不上共享。因此现在提倡第四次工业革命，它的主要特征就是新的发展理念的关键词。

在分析第四次工业革命带来的挑战前，我们先探讨一下发展的内涵。发展实际上是最难定义的一个概念，笔者认为目前经济学界并未将发展说清楚，只是把GDP增长误认为是发展。发展之所以难定义是因为发展应是人自身进步的一种表达，那么应以何种特征来定义人的发展？答案应该是精神，即精神的提升。然而，怎样来定义精神提升？史学家没有这方面的尝试。为什么？因为精神一定是通过物质的表达形式才能够加以分析的概念，例如前述我们把发展分为四次工业革命阶段，就是根据物质形态来分期的。马克思历史分为原始共产主义社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、共产主义社会，也是以表达出来的生产方式来分期的。史学家把史前时期分为旧石器时代和新石器时代；后来又进入青铜器时代、铁器时代等等，都是以物质形态来分期的。到目前为止，人类社会的发展都是用物质形态来分期，没法用精神的东西来表征。有人认为从物质形态来看，中国几千年的封建社会好像一直没有发展，但在这一进程当中人的精神境界在每个时期可能都不同，实际上真正的发展在于精神境界的发展。因此十八届五中全会提出的新发展理念有了更丰富的内涵和表达。新的发展理念无疑是一种更高的精神境界。当然，随着第四次工业革命的到来，对我们现在的市场经济体制、当前所处的发展阶段以及如何从体制机制中实现这些新发展理念都提出了全方位的全新挑战。

挑战一：经济增长与碳排放脱钩，经济发展要转入新常态。蒸汽革命开启了人类利用能源的新时代，英国作为第一次工业革命最早的发源地在享受工业革命成果的同时也付出了沉重的代价——整个英吉利海峡乌烟瘴气、泰晤士河污水横流，后来花费大量精力才治理好这一环境污染问题。电气革命实际上还是能源使用方式的革命，与第一次工业革命相比，以高能耗来取得经济增长的这一根本特征并未改变。信息革命实际上开启了合作经济的新时代，但对于依靠碳排放来获取经济增长的基本格局依然没有变化。因此当我们进入新的发展时期就要以创新的发展理念来研讨碳排放脱钩的问题，真正使经济进入可持续发展。这一挑战是全人类的，全球性的。谁最先抓住机遇，谁就会在第四次工业革命中处于领先地位。

挑战二：政府无纸化办公时代的到来要求财政体制机制更为透明。今后政府部门的发展方向都将是无纸化办公，也即网络办公。这当中也面临两重含义，一则在于管理方式将会发生全新的变化，二则同样也与碳排放脱钩相关，即这一变革使得节约能源成为可能 ，例如公文纸张的节省直接减少能源耗费。

挑战三：呼唤竞争与合作的体制。笔者认为当前我们的体制存在过度竞争的现象，例如在各个高校间的竞争，从“985”“211”到有无博士点等对学校级次的划分，到对高校中的人才也以 “杰青”、“百千万”、“长江学者”等头衔作出的资助区分，不利于合作，而且就造成每个学校都采取恶性竞争的方法来“挖人”，结果就是经济区域优势相对较差的、学校级次相对较低的学校留不住人才。这是恶性竞争，因为竞争中有个规则，如果一项制度将弱势地方的人才都吸引走，那么这项制度就出了问题。这是应予以反思的情况，每一个地方都应该能够留住人才，因为每一个地方都有比较优势。这就需要竞争合作的机制和体制。再比如目前地方财政竞争的无效率已经引起理论界和实际管理部门的高度重视，就是因为竞争合作的体制机制安排不当带来的负向激励导致了地方政府过度竞争行为。适度的竞争能够产生效率，而过度的竞争就会造成效率损失；市场经济体制应该是竞争有序、合作有度。新发展形势下要建立既有竞争又有合作的财政体制机制是关键。

三、新挑战下的财政监督创新

首先，财政监督理念要创新。财政监督的内涵要从平面转向立体，外延要从财政扩展至政治经济文化以及国际关系。如何理解平面监督转向立体监督？例如财政监督既讲依法监督，又讲效率监督，依法监督就是一种平面监督，即按照法律条文规定到被查单位进行相应的监督检查，是一种硬监督，效率监督则是一种软监督。那么立体监督体现在什么地方呢？由于监督外延从财政拓展至政治经济文化和国际关系，同时对社会和自然都要进行全方位监督，例如对碳排放的监督、对环境污染的监督等等，都应提到议事日程上来，这就是立体监督。例如，如果对碳排放脱钩不施之强大的压力（监督），就不可能迎接第四次工业革命的挑战。笔者认为，我们现行的经济学是一种平面经济学，不是立体经济学，我们常谈及的消费，只谈消费受益，不谈消费时间、空间概念。比如一个人喜欢读书，他用100块钱买了一本书，“消费”这本书将可以把一周的闲暇时间全部花在上面。而另一个人用100块钱消费了一杯酒，一秒钟就喝下去了。经济学应该立体研究，生活中充满物质缺乏时间空间，实际上是精神贫乏。立体是强调一种生活方式、一种道德情操，而现在的经济学研究缺乏立体。所以我们现在就要从平面转为立体，包括物理学中的力学研究，牛顿理论体系也是一个平面体系，爱因斯坦提出相对论就是企图解决空间是如何支撑起来的问题。因此研究者需要不断思考学习，构建立体式有思想性的学说，而不是一味进行技术研究，只见物质，不见精神。财政监督也应转变固有理念和平面思维，转向立体监督。

其次，新发展理念下的财政监督要求体制机制的透明度要提升。财政舞弊产生的重要原因是体制机制的不透明。机动权和权威是舞弊的根源，但也是效率的必要条件。问题是处理好两者的关系。假设每一个政府工作人员、行政长官没有任何机动权，那么他很难舞弊或者说没法舞弊。但是一点机动权都没有相当于具体处理任何问题的权力都没有，这将会是一种缺乏效率的制度。要想政府管理制度有效率，必须要有机动权，机动权是效率的源泉，机动权消灭则意味着效率的消失殆尽。因此应从财政体制机制的透明度出发完善存在机动权情况下的监督。

提高透明度需要纠正几个误区。一是税收收入可以用于公共支出的任何方向，笔者认为这是错误的认识，因为这样会使我们财政体制的透明度大为降低，实际上税收的不同性质就蕴含着它本身对支出方向的规定。税收可以区分为一般税和特种税。公共商品可以区分为一般公共商品和特种公共商品。一般税用于一般公共商品的支出；特种税用于特种公共商品的支出。税收的这种支出规定性对于建构财政透明制度意义重大。第二个错误的认识在于效率和公平的关系问题。改革开放初期我们提倡效率优先、兼顾公平。现在出现了社会分配不公的现象，又提出公平优先、兼顾效率。这种理念的错误就体现在认为效率与公平的关系在不同时期会发生不断的变化。如果是这样，则经济学就成为一个橡皮图章，随意定义，根本无法称之为理论。笔者的观点是效率优先永远是经济学的基本原理，要处理公平的问题必须考虑效率，或者说没有效率的共享不符合新发展理念的要求。第三个观点，我们现在只注意竞争没有效率的问题在于垄断，没有注意合作没有效率的根本原因。试问合作为什么会存在不产生效率的情况？财政分配为什么没有效率？这里首先澄清一个概念，笔者主张公共商品是“Public Goods”的译名，国内学者多数译为“公共品”。“公共品”的译法很成问题，因为只有商品才是经济分析概念，“品”却无法经济分析。税收收入用于财政支出，因此可以将财政支出理解为提供公共商品的成本。合作无效率的原因就在于公共商品的成本分担不公平，或者说公共受益的分配不公平。这种不公平导致地方间的恶性竞争。所以我们要采取机动权透明且便于监督的财政体制机制，并真正厘清财政收入与财政支出内在的约束关系。

最后，财政监督方式方法要创新。应 “关门办公”，使政府更为中性。通常我们所说政府为人民服务应该“开门办公”，笔者之所以主张应该“关门办公”，前提是制度透明，公文流转畅通高效。这就是说，政府为人民办事，不需要被服务的对象挨个政府部门去跑，而政府内部流畅的公文周转自然会迅速把该办的事情处理好。这可能会引起政府精兵简政的深刻革命。“关门办公”可以使政府更中性，即更公正正义。政府是社会公正正义的代表，既然是公正正义，则没有私人感情掺杂其中。通俗来讲，一个人得了政府所谓的“好处”，不需要感谢政府，得了政府的惩罚，也不应该怨恨政府。因为政府代表公正正义，不应该掺杂个人的私人情感。假如一个企业向政府相关部门申请一笔技改资金，得到与得不到都与主管领导某位首长的私人情感无关。如果把得到与得不到归因于某位领导，那么政府的公正正义就被削弱了。因为这使本来财政中性的收支变为有私人感情的收支了。可见“关门办公”有利于政府中性。制度透明再加上大数据的技术手段处理，相信既可以实现高效的“关门办公”，又可以大大精简政府。

财政监督创新不只是某种方法的创新，而是理念、体系、手段的全面更新。时代呼唤新时期的到来。■

[1]吴俊培.预算绩效管理的理论依据探究[J].财政监督，2012，（24）.

[2]吴俊培，郭柃沂.论效率与公平的税收制度[J].税务研究，2016，（01）.

[3]吴俊培，艾莹莹，龚旻.地方财政竞争无效率的实证分析[J].财政研究，2017，（07）.

（本栏目责任编辑：阮静）