金融监管体制改革的观点论争与基本构想

宁静

摘要：金融作为现代经济的核心，很大程度上影响着经济的发展，2007国际金融危机后，世界主要国家为了更好的应对风险均进行了金融监管改革。与此同时，我国金融业不断发展，金融机构数量增多且种类多样，金融市场也逐渐国际开放化，金融结构也更加复杂。由此可见，目前的分业监管体制已经无法完全顺应金融混业经营的趋势。本文主要就对金融监管体制改革的观点论争与基本构想相关方面进行分析和探讨。

关键词：金融监管；体制改革；建议

1 我国金融监管体制的演进历程

2003年10月份，《中国人民银行法》中保留了中国人民银行作为履行中央银行职能的金融机构，标志着我国“一行三会”金融监管格局的形成。1983年9月中国人民银行开始行使中央银行的职能，主要监管宏观系统性风险，1992年成立了中国证券监督管理委员会，负责监管资本市场的发展，1998年10月建立了对保险机构进行监督与检查的中国保险监督管理委员会，2003年4月成立了银行业监督管理委员会，代替中国人民银行行使其的部分职责。

为了加强各金融机构监管的协调性，2000年9月，监管联席会议制度被建立；后来，银监会、证监会与保监会在2003年6月份签订了文件，明确了三会在金融监管上的分工；2013年8月15日，国务院批准设立金融监管协调部际联席会议制度，该制度在一定程度上加强了各部门之间的协调性，但仍不能完全顺应金融业混业经营化的趋势。

2 现行金融监管体制存在的主要问题

2.1 分业监管导致金融市场出现割裂

现行金融监管体制具有明显的分业监管特征，属于典型的机构监管体制，即根据金融机构所处行业的性质，每个金融机构仅对应一个监管主体。在此模式下，当同一金融市场涉及多类金融机构时，会被划分为多个不同监管领域，由此形成的制度缺陷将会制约金融市场的发展。例如，《证券法》规定股票、公司债券、证券投资基金由证监会监管，但本质属于投资基金性质的银行理财产品却归银监会监管，这不利于保持投资基金市场的完整性。

2.2 容易发生“监管套利”和“不当监管”

市场参与主体均为理性经济人，监管规则的不一致很可能引致“监管套利”，产生“道德风险”和“逆向选择”，不利于市场公平竞争。而对监管部门而言，监管规则的不一致可能导致监管部门被迫选择性降低监管标准，弱化投资者适当性原则，增加系统性风险隐患。例如，目前债券市场由多个部门分别监管，市场分割产生寻租空间。在债券发行审批方面，银行间市场交易商协会主管的短期融资券、中期票据发行执行注册制，对发行主体信息披露要求较高；证监会主管的公司债发行执行核准制，介于注册制和审批制之间，且仅上市公司可以发行公司债，信息披露较为规范。

2.3 存在监管行为选择悖论

由于体制和历史等原因，监管部门同时承担了实施行业监管和推动行业发展的双重职责。在这双重目标两难的选择约束条件下，容易出现“重发展、轻监管”，并且容易导致“各自为政、监管竞争”。例如，目前我国债券市场有3家托管机构，其中，中央国债登记结算公司和上海清算所为银行间市场提供服务，中国证券登记结算公司为交易所市场提供服务。托管机构之间互不联通，实时转托管无法实现，市场交易效率受限，致投资者交易成本增加。

2.4 监管协调难度较大

长期以来，各监管领域条块分割现象较为严重，表现在风险处置“谁家的孩子谁抱走”，协调处置风险的难度较大。2013年8月，国务院确定建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，但这只是相关部委之间的协调议事机制而非决策机制，对系统性风险的监测和防控作用有限，难以满足金融市场发展的需要。

2.5 对宏观调控产生负面影响

国家宏观调控政策的实施效果在很大程度上依赖于各金融市场的传递引导效率。目前，分业监管体制容易导致出现金融市场分割，干扰宏观调控的市场信号传递，不利于宏观调控高效实施。例如，银行间同业拆借回购市场与交易所回购市场并存，将影响市场价格信号的形成，给货币政策传导带来较大负面效应。此外，两个市场之间利率传导还会增强利率体系的复杂性，增加货币政策决策难度，影响货币政策调控效果。

3 改革完善现有金融监管框架的建议

3.1 协同推进监管机构重组和监管功能

从全球范围看，对于银行业、证券业、保险业的监管，有29%的国家设置单一监管机构，有40%的国家分设三个机构监管对应的行业，为银行、证券、保险单独设置监管机构而另外两个子行业归属同一个监管机构监管的国家占比分别为9%、14%、8%。从发达国家看，美、英、日等国采用不同的金融监管机构设置模式，这表明金融监管机构设置本身没有最优模式，关键取决于其能否契合本国金融发展现状从而有效监管金融风险。从这个角度看，改革完善我国金融监管框架，短期内需要加快推进由机构监管向功能监管的转变，实现功能监管与机构监管并举，统一协调宏观审慎监管和微观审慎监管，在现有的金融监管机构框架内，将外部监管与内部监管、现场监管与非现场监管相结合，在监管手段上突出技术性和专业性，注重监管过程的协调配合，提高金融监管的专业化水平。

3.2 从理念、制度和组织形式上实现统一监管，减少或消除监管套利空间

长远来看，随着金融业混业经营加快推进，金融控股集团快速发展，跨行业金融创新产品日益增多，建立以金融混业监管为方向的综合监管体制已是大势所趋。因此，我国也有必要适时调整金融监管机构设置，设立统一的金融监管机构，切实解决目前金融监管信息不畅、重复监管、监管空白等体制性问题。如针对目前商业银行、证券公司、保险公司均有涉足的资产证券化业务，中国银监会、中国证监会、中国保监会也都出台了监管政策，但监管标准的不一致产生了监管套利的政策空间，这不仅影响业务发展，而且也埋下了金融风险的隐患，对此分业监管显得越来越力不从心。因此，在短期不具备设立统一监管机构的情况下，可以考虑先协调出台统一的监管标准，力求使不同的金融机构在统一的规则下从事相同的业务，尽快减少或者消除监管套利的政策空間。

3.3 统筹传统金融机构和互联网金融机构的监管

有必要在改革完善金融监管框架的过程中，尽快将互联网金融纳入监管范围，特别是要按照功能监管的思路统筹互联网金融与传统金融的监管。同时，也要充分包容互联网金融的创新，在制定监管政策、采取监管措施时，为以互联网金融为代表的金融创新留出足够的空间，以监管激励来推动金融行业实现创新发展，从而提升金融服务实体经济发展的水平。

3.4 统筹国内金融业和国际金融业的发展变化

面对经济全球一体化的快速发展，我国金融业也会进一步融入国际金融业，这就要求我们改革完善金融监管框架不仅要充分考虑我国的国情，而且要充分借鉴国际惯例，在确保本土金融风险可控的前提下，重视采用国际通行的金融监管方式方法。2008年国际金融危机后，发达经济体都对其金融监管体制进行了改革，如统筹监管系统重要金融机构、金融控股公司，统筹监管重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计等。对此，国内可以进行深入研究并加以采纳。但鉴于我国是全球第二大经济体，金融业总规模巨大，金融大国的特点突出，金融监管中的诸多问题仍需要依靠本国的智慧来解决，因此必须立足自身的国情来制定金融监管改革方案。如针对国内金融业中银行、证券、保险以及金融租赁等子行业间发展不平衡的问题，金融监管改革就需要采取应对措施，以金融监管改革促进金融各子行业平衡发展。

4 结语

金融是现代经济的核心，金融市场是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分。党的十八届三中全会把“完善金融市场体系”作为我国经济体制改革的重要内容进行了具体部署，并提出“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。这为我国金融监管体制改革指明了方向。

参考文献：

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[2]江世銀.金融监管体制改革问题及其深化[J].金融理论与实践，2009，01：26-29.

[3]赵平.现代金融监管体制改革研究与评价[D].长安大学，2014.